◎葉亞杰

隨著城市化的快速推進(jìn)和城市房地產(chǎn)價(jià)格的飆升，農(nóng)村宅基地的潛在資產(chǎn)價(jià)值也在逐步顯現(xiàn)。在農(nóng)村，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城鄉(xiāng)接合部，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地使用權(quán)建造房屋或直接購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民住房的現(xiàn)象早已存在。而且，隨著城市化的加速，這一現(xiàn)象會(huì)愈演愈烈，從而引發(fā)的宅基地爭(zhēng)議和糾紛也越來(lái)越多。相關(guān)研究表明，在土地糾紛中，農(nóng)村宅基地糾紛類(lèi)型所占比重最大，占案例總數(shù)的38.3%。

宅基地糾紛主要指宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議或者非權(quán)屬爭(zhēng)議方面的爭(zhēng)議。宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議可定義為：宅基地權(quán)屬確定之前的，有關(guān)宅基地占有、使用、收益過(guò)程中產(chǎn)生的各種爭(zhēng)議或爭(zhēng)執(zhí)。宅基地非權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛主要指宅基地權(quán)屬確定以后發(fā)生的宅基地侵權(quán)、宅基地違法及其他宅基地糾紛。

宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議不同于宅基地侵權(quán)。所謂宅基地侵權(quán)，是指在土地權(quán)屬已經(jīng)確定的情況下發(fā)生的侵犯宅基地權(quán)益的行為。這類(lèi)糾紛應(yīng)當(dāng)按照民法中一般侵權(quán)行為的規(guī)定進(jìn)行處理，侵權(quán)人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任，例如退還宅基地、拆除非法營(yíng)建的建筑物或其他設(shè)施等。相較而言，宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議必須先由人民政府進(jìn)行行政調(diào)查處理，對(duì)行政處理決定不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟；而宅基地侵權(quán)可以直接向人民法院提起訴訟。因此，這兩種爭(zhēng)議處理方式是不同的。

宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議也不同于宅基地違法。所謂宅基地違法，是指當(dāng)事人的行為違反有關(guān)宅基地方面的法律、法規(guī)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依法追究行政、刑事責(zé)任的情況，例如非法審批宅基地、非法占用宅基地、破壞宅基地等非法行為。關(guān)于這方面的糾紛，就屬于宅基地違法爭(zhēng)議。宅基地違法屬于公法調(diào)整的范圍，對(duì)于這些違法行為，土地管理部門(mén)可依法給予相應(yīng)的行政處罰或者行政處分。情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，根據(jù)刑法依法追究刑事責(zé)任。而宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議是平等主體之間因宅基地權(quán)屬不清而產(chǎn)生的民事糾紛，由民事法律進(jìn)行調(diào)整，屬于私法范疇。宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議雙方不能自行和解的或者經(jīng)和解后一方反悔的，由相應(yīng)的人民政府或政府部門(mén)進(jìn)行調(diào)解或者裁決，而對(duì)調(diào)解和裁決不服的，依法提起行政復(fù)議或行政訴訟，此時(shí)，這種糾紛才轉(zhuǎn)為公法調(diào)整的范疇，由行政復(fù)議法或行政訴訟法進(jìn)行調(diào)整。

宅基地糾紛的特點(diǎn)

案件的涉及范圍廣，呈現(xiàn)多發(fā)易發(fā)特點(diǎn)。有關(guān)資料顯示，近10年來(lái)全國(guó)每年民間調(diào)解的宅基地房屋糾紛數(shù)量約55.2萬(wàn)件。從土地爭(zhēng)議案件在各類(lèi)糾紛案件中的比例來(lái)看，宅基地房屋糾紛在全國(guó)每年調(diào)解的各類(lèi)爭(zhēng)議中占10%。而隨著農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立，在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，宅基地糾紛更會(huì)越來(lái)越多。

長(zhǎng)期性。宅基地糾紛的長(zhǎng)期性主要表現(xiàn)為這類(lèi)案件發(fā)生的年代久遠(yuǎn)。由于歷史的原因，不少宅基地糾紛跨越了從1949～1956年宅基地的私有制，到1956年后宅基地的公有制兩種不同性質(zhì)的年代；另外，我國(guó)對(duì)宅基地總體上進(jìn)行了4次確權(quán)，即土改、合作化、1962年的“四固定”、1982年《憲法》頒布前后土地權(quán)屬的重新登記。因此，一些宅基地糾紛案件時(shí)間跨度大，調(diào)查取證極其困難，并且在處理上，不僅要考慮當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景和當(dāng)時(shí)的政策，還要兼顧當(dāng)前的法律、法規(guī)和政策。

復(fù)雜性。即在糾紛處理上，牽涉主體范圍廣，涉及法律多，處理程序復(fù)雜。宅基地作為農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)之一，在糾紛的處理過(guò)程中，會(huì)涉及農(nóng)戶(hù)、村民組、村委會(huì)、鄉(xiāng)和縣級(jí)以上人民政府及其土地管理部門(mén)，涉及法律關(guān)系眾多、主體復(fù)雜，從而也引致了適用依據(jù)和適用程序的復(fù)雜性。

宅基地糾紛法律處理程序

1.宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議處理的特殊原則。宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議處理原則主要有以下兩個(gè)方面：一是行政處理前置程序原則。主要是指對(duì)宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議案件，在最終提起行政訴訟之前，必須經(jīng)相關(guān)的行政機(jī)關(guān)依法作出行政處理決定，否則人民法院不予受理。二是現(xiàn)有利益保護(hù)原則?，F(xiàn)有利益保護(hù)原則，主要內(nèi)容是指在宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議解決之前，即在確權(quán)之前，任何一方不得改變宅基地的現(xiàn)有狀況，不得破壞宅基地上的房屋、林木及其他附屬物現(xiàn)存狀態(tài)。

2.宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議處理程序。根據(jù)《土地管理法》、《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》及其他相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議處理程序主要有協(xié)商、調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議或行政訴訟等，具體如下：

一是協(xié)商。協(xié)商是爭(zhēng)議雙方對(duì)自己權(quán)利處理的一種方式，是私法自治原則的體現(xiàn)，所以，協(xié)商必須建立在自愿、平等、真實(shí)的基礎(chǔ)之上。協(xié)商處理的內(nèi)容不能違法或者違反社會(huì)公德、侵害社會(huì)公共利益或者其他主體的合法利益，否則協(xié)商內(nèi)容也無(wú)效；經(jīng)過(guò)自愿、平等充分協(xié)商達(dá)成協(xié)議的，雙方在和解協(xié)議上簽字蓋章后，對(duì)雙方具有約束力。

二是調(diào)解。首先，爭(zhēng)議雙方不能達(dá)成和解協(xié)議或者一方對(duì)和解協(xié)議反悔的，應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式，向相應(yīng)的人民政府或國(guó)土資源主管部門(mén)申請(qǐng)調(diào)解?？h級(jí)以上國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議案件的調(diào)查和調(diào)解工作。個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間發(fā)生的爭(zhēng)議案件，也可以根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府受理和處理。其次，書(shū)面審查。人民政府或國(guó)土資源主管部門(mén)收到申請(qǐng)以后，在7個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行書(shū)面審查。再次，調(diào)查處理。人民政府或者國(guó)土資源主管部門(mén)經(jīng)審查，對(duì)受理的宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議案件，應(yīng)當(dāng)審查雙方當(dāng)事人提供的證據(jù)材料，經(jīng)調(diào)查屬實(shí)的，以自愿、合情、合法的形式進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制作調(diào)解書(shū)。調(diào)解未達(dá)成協(xié)議的，人民政府或國(guó)土資源主管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出調(diào)查處理意見(jiàn)。因未達(dá)成調(diào)解意見(jiàn)，所以法律關(guān)系一直處于不穩(wěn)定狀態(tài)，為了恢復(fù)正常的法律關(guān)系，政府或國(guó)土資源主管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理。所以，《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第30 條規(guī)定，受理爭(zhēng)議案件的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理土地權(quán)屬爭(zhēng)議之日起6個(gè)月內(nèi)提出調(diào)查處理意見(jiàn)。因情況復(fù)雜，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不能提出調(diào)查處理意見(jiàn)的，經(jīng)人民政府或國(guó)土資源主管部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)。

三是行政裁決。人民政府或國(guó)土資源主管部門(mén)對(duì)宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議案件受理后，未達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，提出調(diào)查處理意見(jiàn)，在5個(gè)工作日內(nèi)應(yīng)當(dāng)報(bào)上級(jí)或同級(jí)人民政府作出處理決定，即行政裁決。對(duì)此行政裁決，當(dāng)事人既不申請(qǐng)行政復(fù)議，也不提起行政訴訟，即發(fā)生法律效力。研究表明，通過(guò)人民政府或國(guó)土資源主管部門(mén)下達(dá)處理決定解決宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議案件數(shù)占總數(shù)的47.4%，基本接近半數(shù)。所以，政府作出的具體行政行為，即下達(dá)的有關(guān)處理決定，是解決宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議的主要形式。

四是行政復(fù)議或行政訴訟。根據(jù)《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》和有關(guān)土地管理法規(guī)的規(guī)定，宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議當(dāng)事人對(duì)于下列兩種情況可以申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟：第一，有關(guān)人民政府對(duì)上述調(diào)查處理意見(jiàn)作出的處理決定；第二，對(duì)于宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議當(dāng)事人的申請(qǐng)，有關(guān)的人民政府作出的不予受理決定。

對(duì)于以上兩種情況，當(dāng)事人可以先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議結(jié)果不服的，可以提起行政訴訟；也可以不經(jīng)復(fù)議，直接向人民法院提起行政訴訟。

宅基地非權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛處理程序。對(duì)于宅基地非權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛的處理，如宅基地侵權(quán)、宅基地違法或其他宅基地糾紛，不牽涉宅基地確權(quán)問(wèn)題的，爭(zhēng)議雙方可以直接向人民法院起訴。也可以按照宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議處理程序，先行協(xié)商。對(duì)協(xié)商無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)的，可以申請(qǐng)調(diào)解、行政裁決。對(duì)于處理不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議或向人民法院起訴。

筆者認(rèn)為，在處理這類(lèi)矛盾時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)把握宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議和宅基地非權(quán)屬爭(zhēng)議的區(qū)別，兩者區(qū)別的關(guān)鍵點(diǎn)是宅基地權(quán)屬確權(quán)，在確權(quán)之前主要是權(quán)屬爭(zhēng)議，在此之后的侵權(quán)、違法等行為為非權(quán)屬爭(zhēng)議。但由于宅基地糾紛具有復(fù)雜性，有的跨越時(shí)間長(zhǎng)，矛盾積累時(shí)間長(zhǎng)，具體問(wèn)題要結(jié)合具體的政策和法律，進(jìn)一步研究解決。