楊軍

對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院教授

主要發(fā)達國家農(nóng)業(yè)政策變化及啟示
——楊軍

楊軍

對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院教授

1　美國農(nóng)業(yè)政策變化趨勢

美國是世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)國和貿(mào)易國，其農(nóng)業(yè)支持政策的變化對全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場都有重要影響。美國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)法案始于20世紀(jì)30年代的大蕭條時期，之后隨著社會和經(jīng)濟環(huán)境的變化而不斷演變。大約每隔5年，美國國會就會對現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)法案進行修訂，使得農(nóng)業(yè)法案更加適應(yīng)新的社會經(jīng)濟形勢、農(nóng)業(yè)發(fā)展特征和國際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貿(mào)易格局。根據(jù)法案出臺的背景、主要目標(biāo)和政策側(cè)重，美國農(nóng)業(yè)政策可分為4個階段。

1.1第一階段（1933—1984年）：農(nóng)業(yè)政策以價格支持和供給管理為中心

為解決農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩問題，提高農(nóng)產(chǎn)品價格，增加農(nóng)民收入，美國在1933年出臺了第一部農(nóng)業(yè)法《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，核心內(nèi)容主要在于通過補貼等方式限制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（如減少農(nóng)業(yè)播種面積、屠宰多余牲畜等），以減少農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩，進而提高農(nóng)產(chǎn)品價格。這是美國首個涉及農(nóng)業(yè)補貼的立法，其主要貢獻在于引入直接干預(yù)生產(chǎn)規(guī)模的機制，調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品市場供求。在1985年之前，美國共出臺了12個農(nóng)業(yè)法，基本上都將通過補貼方式進行價格支持和供給管理作為中心議題之一。比如，肯尼迪政府提出的指令性供應(yīng)管理計劃，對農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售總量都做出嚴(yán)格的限制，從限制生產(chǎn)規(guī)模轉(zhuǎn)為限制實際產(chǎn)量，并對參與減產(chǎn)計劃的農(nóng)業(yè)予以實物或現(xiàn)金形式的補貼。

1.2第二階段（1985—1995年）：農(nóng)業(yè)政策開始向引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場化方向調(diào)整

從1985年美國《食品安全法》開始，美國農(nóng)業(yè)政策的重心在于削減聯(lián)邦政府預(yù)算支出，同時增強美國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。美國政府逐漸將自身角色從農(nóng)業(yè)發(fā)展的直接干預(yù)中剝離，更多地依靠市場機制來調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和銷售，而將政策的重點放在對農(nóng)業(yè)的支持和保障農(nóng)民收入上。具體措施為：降低對農(nóng)產(chǎn)品價格的支持標(biāo)準(zhǔn)、減少政府補貼面積；鼓勵農(nóng)場主根據(jù)市場需求調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)；通過國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易談判等方式積極擴大出口。特別值得注意的是，美國1985年的農(nóng)業(yè)法案為1986年美國積極倡導(dǎo)開展烏拉圭回合談判打下了伏筆。烏拉圭回合談判首次將農(nóng)業(yè)納入關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定談判，旨在降低各國農(nóng)業(yè)關(guān)稅、改善市場準(zhǔn)入、減少國內(nèi)支持對貿(mào)易的扭曲，這從國際市場的角度擴展了美國農(nóng)產(chǎn)品的需求，而且提供了一條國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策與國際貿(mào)易談判結(jié)合、相輔相成的思路。

在這一大背景下，1990年《食品、農(nóng)業(yè)、資源保護和貿(mào)易法》延續(xù)了1985年農(nóng)業(yè)法的調(diào)整方向，繼續(xù)降低價格支持水平，放松生產(chǎn)控制，減少農(nóng)業(yè)補貼，積極擴大農(nóng)產(chǎn)品出口，這些農(nóng)業(yè)政策進一步推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場化。

1.3第三階段（1996—2013年）：農(nóng)業(yè)政策的重心轉(zhuǎn)向直接收入支持及農(nóng)場安全網(wǎng)的構(gòu)建

以烏拉圭回合協(xié)議的履行為契機，1996年農(nóng)業(yè)法進一步減少了政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接干預(yù)，其核心內(nèi)容為實施脫鉤直接補貼，以建立在歷史記錄基礎(chǔ)上的直接支付來取代價格支持與供給管理計劃，農(nóng)民的收入保障從價格支持為重點轉(zhuǎn)向直接的收入保障為重點。

2002年農(nóng)業(yè)法重點關(guān)注農(nóng)場安全，更加重視經(jīng)營風(fēng)險管理和災(zāi)害援助，建立反周期支付、農(nóng)作物平均收入選擇計劃和補充農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助等一些新制度，構(gòu)筑有效的農(nóng)場安全網(wǎng)。2008年《食品保護和能源法案》在完善農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的基礎(chǔ)上，更注重食品安全、環(huán)境保護和能源安全等。

美國現(xiàn)行收入安全網(wǎng)政策始于1996年的《農(nóng)業(yè)法案》，主要政策框架由2008年的《農(nóng)業(yè)法案》確立。直接補貼、反周期補貼、營銷援助貸款和貸款差額補貼三類政策構(gòu)建了現(xiàn)行調(diào)控政策中的價格支持體系，為農(nóng)場防范市場價格風(fēng)險提供了較好的安全網(wǎng)防護。其中，直接支付和反周期支付是2008年《農(nóng)業(yè)法案》商品計劃中保證農(nóng)場主實現(xiàn)一定收入目標(biāo)的主要政策手段。直接支付是一種“不掛鉤”補貼，類似于我國的糧食直補，農(nóng)戶只要種規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品就可以按1998—2001年登記的種植面積獲得補貼。可獲得直接支付的品種有小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、棉花、稻谷、花生、大豆及其他油籽。反周期支付是指當(dāng)農(nóng)民獲得的有效價格低于目標(biāo)價格時，農(nóng)民可以得到數(shù)量為目標(biāo)價格與有效價格之差的補貼。

1.4第四階段：美國2014年的新農(nóng)業(yè)法案

新農(nóng)業(yè)法《2014農(nóng)業(yè)法》（Agricultural Act of 2014）于2014年2月7日由奧巴馬總統(tǒng)簽署生效，有效期至2018年。該法案依然是美國前期農(nóng)業(yè)政策的延續(xù)，通過建立更加完善的保險體系，加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的保護。

《2014農(nóng)業(yè)法》共分12部分內(nèi)容：商品、環(huán)境保護、貿(mào)易、營養(yǎng)、信貸、鄉(xiāng)村發(fā)展、研究、推廣和其他事務(wù)、林業(yè)、能源、園藝、作物保險和雜項。與《2008農(nóng)業(yè)法》相比減少了3個部分，即畜牧業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品期貨、貿(mào)易和稅收，這三章內(nèi)容或是被取消或是被融入到其他章節(jié)。

圖1　美國農(nóng)業(yè)支持及構(gòu)成變化

根據(jù)美國國會預(yù)算辦公室（CBO）的計算，《2014農(nóng)業(yè)法》五年預(yù)算約4 890億美元，其中80%的預(yù)算將支持營養(yǎng)計劃，8%將支持作物保險計劃，6%將支持環(huán)境保護計劃，5%將支持商品計劃，1%將支持其他計劃，包括貿(mào)易、信貸、鄉(xiāng)村發(fā)展、研究和推廣、林業(yè)、園藝和雜項計劃。

主要內(nèi)容變化主要體現(xiàn)在以下5個方面。

⑴取消直接支付（DP）、反周期支付（CCPS）等支持政策，新建農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險保障計劃（Agriculture Risk Coverage，簡稱ARC）和價格損失保障（Price Loss Coverage，簡稱PLC）。

⑵新增對棉花和其他作物的保險計劃，并擴大了現(xiàn)有作物保險計劃所覆蓋的產(chǎn)品范圍。美國國會預(yù)算辦公室預(yù)計，新計劃和現(xiàn)有計劃的調(diào)整將增加不到20億美元（5%）的支出。

⑶取消了乳制品價格支持項目、牛奶收入損失支付和乳品出口刺激計劃，增加了乳品利潤保護計劃和市場捐贈計劃。

⑷整合了環(huán)境保護項目，項目資金預(yù)算和總面積均有所減少。

⑸營養(yǎng)項目基本政策和預(yù)算不變，但將修改項目規(guī)則。

美國新農(nóng)業(yè)法主要具有以下幾個特點：一是前期農(nóng)產(chǎn)品價格高位運行為新農(nóng)業(yè)法縮減預(yù)算提供了可能。美國國會預(yù)期，未來5年農(nóng)產(chǎn)品價格仍將普遍高于目標(biāo)價格，原有的直接支付、反周期支付、平均作物收入選擇計劃等政策手段對保障農(nóng)場主收入的作用減弱，因此在新農(nóng)業(yè)法中被取消并由新的農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險保障項目取代，加上環(huán)境保護項目和營養(yǎng)項目通過合并重組節(jié)省的財政支出，整個農(nóng)業(yè)法預(yù)計每年將為已經(jīng)出現(xiàn)巨額赤字的財政支出節(jié)省大量資金。二是通過構(gòu)建農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)來保障農(nóng)場主收入和農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)是農(nóng)業(yè)法核心。雖然新農(nóng)業(yè)法對農(nóng)業(yè)收入支持項目進行了精簡優(yōu)化，更換了名稱，改變了操作方式，但目標(biāo)不變，即從不同角度保障農(nóng)場主的穩(wěn)定收入，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。三是生物質(zhì)能源作為支撐農(nóng)產(chǎn)品高價的重要手段得到了加強。四是新農(nóng)業(yè)法通過調(diào)整支付手段以更好適應(yīng)WTO規(guī)則，減少了對價格和收入的直接支持，更多通過保險計劃的實施對農(nóng)場收入進行較為間接地支持，具有更強的隱蔽性。

圖2　美國生產(chǎn)者支持變化

2　歐洲農(nóng)業(yè)政策變化趨勢

2.1第一階段（1957—1972年）：以制定共同價格和管理價格波動為核心

二戰(zhàn)后，歐洲農(nóng)業(yè)問題突出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)僅能滿足基本生存需求，生產(chǎn)組織不完善，農(nóng)民收入較低。此階段的農(nóng)業(yè)政策以價格政策為主，結(jié)構(gòu)政策起到補充調(diào)節(jié)作用。價格政策以制定共同價格和管理價格波動為核心。共同價格是同一農(nóng)產(chǎn)品在共同體范圍內(nèi)實行的同一價格，一旦價格超出管理價格上下的范圍，相關(guān)機構(gòu)將直接干預(yù)，使其恢復(fù)正常。對于進口農(nóng)產(chǎn)品，通過“門檻價格”（最低進口價格）和“閘門價格”（世界主要生產(chǎn)國平均價格）兩個角度實行進口控制價格。結(jié)構(gòu)政策主要措施包括：促進農(nóng)場現(xiàn)代化，通過退休補貼鼓勵老年農(nóng)場主停止耕種，對農(nóng)民進行社會、經(jīng)濟指導(dǎo)和職業(yè)培訓(xùn)，促進貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進農(nóng)產(chǎn)品的加工和銷售，改善生產(chǎn)結(jié)構(gòu)等。

2.2 第二階段（1972—1994年）：以直接收入支持取代價格支持體系

第一階段的政策實施使得歐盟共同體出現(xiàn)生產(chǎn)過剩的現(xiàn)象，并由此引發(fā)了一系列財政問題，迫使歐洲農(nóng)業(yè)進入改革階段。改革大致分為兩個階段：第一階段以曼斯霍爾特計劃為標(biāo)志，政策重點在于擴大生產(chǎn)規(guī)模、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民培訓(xùn)，沒有從實質(zhì)上改革市場格支持政策、從根本上解決生產(chǎn)過剩，最終在1988年以失敗告終。第二階段以麥克薩里計劃為標(biāo)志，主要手段包括：調(diào)低支持價格，確定的1995/96年度的谷物價格比以前下降29%；采用補償援助或者補償金制度來抵消下調(diào)價格對農(nóng)民收入的影響，援助取決于土地面積而非農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量；制定以莊稼輪作為主要內(nèi)容的土地閑置計劃；其他配套措施，比如環(huán)境保護、建立農(nóng)民提前退休體系和農(nóng)業(yè)土地造林等。第二階段的改革雖然力度仍然不大，但是取得了理念上的進步，以直接收入支持取代價格支持體系，成為主要的農(nóng)業(yè)支持手段。

2.3 第三階段（1994—2013年）：轉(zhuǎn)變直接補貼方式、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和關(guān)注農(nóng)業(yè)環(huán)境問題

2003年，新一輪多邊貿(mào)易談判中提出以“單一農(nóng)場補貼”取代原有直接補貼方式，補貼額度不再與當(dāng)年作物種類與種植面積相關(guān)。2008年，為了力爭使農(nóng)業(yè)補貼更公平合理，歐盟大力扶持綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展，以解決糧食價格居高不下的問題。強制休耕規(guī)定被廢除，農(nóng)場主不再被要求空置其10%的土地，但是牛奶生產(chǎn)配額會逐年提高，農(nóng)產(chǎn)品補貼進一步與生產(chǎn)脫鉤，產(chǎn)量不再是農(nóng)場主領(lǐng)取補貼的重要參考指標(biāo)，環(huán)境保護、食品安全和動物福利等因素將會被綜合考慮，并賦予更大的權(quán)重；對大農(nóng)場主的補貼數(shù)額被進一步削減；更多的資金投入到對落后地區(qū)農(nóng)業(yè)和社會發(fā)展的支持上。

2.4 第四階段（2013年—）：歐盟新農(nóng)業(yè)法案提出的“三個目標(biāo)”成為農(nóng)業(yè)政策的新核心

2013年農(nóng)業(yè)法案提出了三個長期目標(biāo)：可行的食物生產(chǎn)，可持續(xù)的自然資源管理和氣候變化適應(yīng)，平衡的區(qū)域發(fā)展。

政策改革方向主要有兩個：第一，取消產(chǎn)量限制。對于糖（2017年）、牛奶（2015年）、紅酒（2015年）的產(chǎn)量限制都將取消，部分商品輔助計劃也將被取消或修改。第二，強調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中更高水平的安全性和食品質(zhì)量，保護自然資源。2015年之后CAP將引入綠色直接支付，占直接支付的30%，農(nóng)民需要達到3個強制性要求（保護永久性草地、生態(tài)重點區(qū)域和作物多樣性）才可以獲得資助。而且所有農(nóng)村發(fā)展項目預(yù)算的30%要用于有利于環(huán)境保護和氣候變化適應(yīng)的措施，主要包括有機農(nóng)業(yè)、自然約束區(qū)域（ANC）、自然保護區(qū)、森林保護和投資。

3　日韓農(nóng)業(yè)政策變化趨勢

日本和韓國農(nóng)業(yè)補貼總量非常高，從其補貼的內(nèi)容來看，生產(chǎn)者支持主要用于與生產(chǎn)直接掛鉤的支持，一般性服務(wù)支持比較重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

韓國與日本基本相似，特別之處在于其農(nóng)業(yè)發(fā)展初期，其補貼數(shù)量增長非常快。

4　主要結(jié)論

⑴ 歐美等發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)總量的支持在不斷增加，補貼的形式和內(nèi)容發(fā)生了顯著改變，由以前的直接干預(yù)市場（價格和產(chǎn)量），轉(zhuǎn)向采用市場機制。加大對技術(shù)研發(fā)、科技推廣和市場開拓等一般性服務(wù)性支持，提高生產(chǎn)能力和產(chǎn)品的國際競爭力。強化市場保險機制，通過系統(tǒng)和多樣性的保險機制，保障國內(nèi)農(nóng)場主收入穩(wěn)定。重視環(huán)境保護，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。

⑵日本和韓國是世界上農(nóng)業(yè)補貼最高的國家之一，其中生產(chǎn)性補貼集中在基于產(chǎn)品產(chǎn)出的支持；一般服務(wù)支持集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。雖然日本和韓國在推行市場化和貿(mào)易自由化上做了較大努力，但就農(nóng)業(yè)補貼的數(shù)量和內(nèi)容看，幾乎沒有變化，依然是通過高補貼政策維持部分農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。

⑶從發(fā)達國家農(nóng)業(yè)政策發(fā)展演變看，有以下兩個關(guān)鍵性結(jié)論：第一，極為重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。雖然形式在變化，但是對農(nóng)業(yè)支持和保護的力度并沒有降低，提高農(nóng)業(yè)競爭力、保障糧食安全和促進農(nóng)村發(fā)展始終是核心。第二，發(fā)達國家從直接干預(yù)市場，轉(zhuǎn)向以市場機制為主導(dǎo)是一個漸進過程。導(dǎo)致這個變化的因素很多，但必須注意的是，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、市場主體發(fā)育和市場化水平等基礎(chǔ)條件的發(fā)展和完善是重要基礎(chǔ)。比如說，從日韓農(nóng)業(yè)支持歷史變化可以看到，在其農(nóng)業(yè)發(fā)展初期，就投入了大量資金加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

⑷我國農(nóng)業(yè)發(fā)展水平低、脆弱性強。相對于發(fā)達國家，我國農(nóng)業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展和技術(shù)推廣、市場信息服務(wù)等諸多方面都存在較大差距，以小農(nóng)為主的生產(chǎn)方式難以適應(yīng)高度開放和大資本運作的市場環(huán)境，市場風(fēng)險大幅提高，部分農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和以農(nóng)為主地區(qū)的脆弱性明顯增強。

雖然近年來我國農(nóng)業(yè)支持水平有所提高，但是依然顯著低于OECD國家，特別是從歷史支持總量來看，我國農(nóng)業(yè)支持水平極低。

因此，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)政策的制定必須立足于實際，在充分發(fā)揮市場機制的同時，加強對農(nóng)業(yè)支持和適度保護。