馮海發(fā)

中央政策研究室經(jīng)濟局局長

農(nóng)業(yè)支持政策解讀

中國農(nóng)業(yè)政策支持體系
——馮海發(fā)

馮海發(fā)

中央政策研究室經(jīng)濟局局長

進入20世紀(jì)以來，我國出臺了十幾個中央一號文件，2004—2015年，連續(xù)11年的中央一號文件，都用來部署三農(nóng)工作。農(nóng)業(yè)支持政策體系，關(guān)注兩個大的方面。過去解決好三農(nóng)問題是我黨工作的重中之重，2015年中央一號文件則提出三農(nóng)的“強富美”目標(biāo)，即“中國要強，農(nóng)業(yè)必須強”、“中國要富，農(nóng)民必須富”、“中國要美，農(nóng)村必須美”。由重中之重到“強富美”，給我們一個重要的信號，政策對農(nóng)業(yè)的支持力量將會不斷加強。進入新常態(tài)，隨著經(jīng)濟發(fā)展速度的放緩，財政收入增長的速度也有可能會放緩，但是國家財政支出的重點還是要向三農(nóng)傾斜，不管財政如何困難，支持三農(nóng)的力度只能增加，不能減少。因為農(nóng)業(yè)承擔(dān)的功能，除了提供糧食、畜產(chǎn)品、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品，保證國家的糧食安全，維護農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，還具有生態(tài)和文化傳承的功能。馮海發(fā)就中國農(nóng)業(yè)政策支持體系六個方面的內(nèi)容進行了介紹。

一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持政策，即培育農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力。農(nóng)業(yè)作為一個產(chǎn)業(yè)，其首要任務(wù)是提供農(nóng)產(chǎn)品，維護國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的有效市場供應(yīng)。要實現(xiàn)這個功能，就要不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和綜合生產(chǎn)能力，就必須在政策上支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持政策主要指向農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，對農(nóng)藥、化肥，農(nóng)機等重要農(nóng)業(yè)投入品產(chǎn)業(yè)的支持和高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)。

二是農(nóng)業(yè)制度支持政策，該政策實施的目的是調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，維護農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)益。十八屆三中全會和2015年的一號文件，都出臺了允許農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)一分為二即承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的政策。政策規(guī)定，土地承包權(quán)歸農(nóng)戶，這是長久不變的，經(jīng)營權(quán)歸市場。農(nóng)戶可以將土地的承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營，而規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向和出路，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民致富的必由之路。在此基礎(chǔ)上，政策還允許農(nóng)戶對土地的承包經(jīng)營權(quán)進行抵押、擔(dān)保，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。土地入股就是土地的資本化，這有利于提高土地利用效率，增加農(nóng)民收入。另外，政策還允許農(nóng)民對住房財產(chǎn)權(quán)進行抵押、擔(dān)保、貸款，目前該項政策主要通過試點推行。

三是價格支持政策，該政策實施的主要目的是減少農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的市場價格波動，避免對農(nóng)民生產(chǎn)產(chǎn)生影響。目前主要有三方面的政策，第一種是最低收購價，如2005年啟動的水稻收購價和2006年啟動的小麥最低收購價，這一政策仍要繼續(xù)堅持。第二種是目前正在試點的大豆、棉花的目標(biāo)價格。最低收購價和目標(biāo)價格的區(qū)別在于，后者發(fā)揮了市場的決定性作用，而前者會對市場價格產(chǎn)生干擾作用。第三種是對一些農(nóng)產(chǎn)品根據(jù)市場變化和生產(chǎn)情況繼續(xù)堅持實行臨時收儲。如在畜產(chǎn)品方面，已經(jīng)對生豬實行豬糧比臨界點6︰1的豬肉收儲政策。

四是市場支持政策。一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營方式對市場的依存度較小，如農(nóng)戶只種3～5畝地，生產(chǎn)的糧食自己消耗后剩余量不會太大。而目前家庭農(nóng)場經(jīng)營100畝、1 000畝甚至幾千畝地，在這種情況下，對農(nóng)產(chǎn)品市場的依存度大大提高。農(nóng)產(chǎn)品市場體系建設(shè)應(yīng)與農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，要按照規(guī)模經(jīng)營現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求來重新構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品市場體系。我國在支持農(nóng)產(chǎn)品市場建設(shè)，特別是大型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場方面有一系列的政策，但我國農(nóng)產(chǎn)品期貨市場的建設(shè)還比較滯后，發(fā)育也不夠成熟，這將是今后我國農(nóng)產(chǎn)品市場體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

五是農(nóng)業(yè)補貼政策，近些年我國出臺了一系列的補貼支持政策，包括糧食直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)資綜合補貼等四項普惠制的補貼，以及其他方面的補貼。補貼一方面可以增加農(nóng)民收入，另一方面則有利于提高農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。從國際經(jīng)驗看，農(nóng)業(yè)是必須要通過補貼扶持的，因為農(nóng)業(yè)除了生產(chǎn)產(chǎn)品外，還具文化傳承和保護生態(tài)的功能，具有較強的公益性。農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化也必須要依賴補貼，不能因為農(nóng)業(yè)實現(xiàn)了現(xiàn)代化，政府的財政補貼就可以取消，從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，農(nóng)業(yè)補貼的實施正是在農(nóng)業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化之后。今后我國農(nóng)業(yè)的四項普惠制補貼要進一步完善，其他的補貼要進一步歸并、整合，從而加大單項補貼政策的支持力度，使補貼成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要導(dǎo)向。

六是生態(tài)支持政策?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)還有一項重要的功能——提供生態(tài)產(chǎn)品，這一項功能正變得越來越突出。目前的政策主要有退耕還林、退牧還草、退耕還湖等。目前我國耕地污染嚴(yán)重，特別是重金屬污染，污染的土地上生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品也會遭污染，這涉及到農(nóng)產(chǎn)品安全。2015年3月18日國務(wù)院常務(wù)會議通過《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃對農(nóng)藥、農(nóng)膜、化肥的使用量做出相應(yīng)規(guī)定。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的成效是巨大的，用不到世界10%的耕地，養(yǎng)活了世界20%的人口，但我國消耗的化肥數(shù)量也是巨大的，有數(shù)據(jù)表明，我國消耗了世界1/3的化肥，養(yǎng)活了世界20%的人口?；实氖褂眠^量或利用效率不高是造成農(nóng)業(yè)面源污染的重要方面。今后我國的農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展，在政策方面要對農(nóng)產(chǎn)品的投入，特別是農(nóng)藥、農(nóng)膜、化肥實行減量化，實施配方施肥等精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)。