郭曄旻

近日，因南京大屠殺檔案“申遺”成功，竟在日本引起波瀾，部分人甚至叫囂拒繳納聯(lián)合國教科文組織的會(huì)費(fèi)。人們不禁要問，作為聯(lián)合國會(huì)費(fèi)的第二大出資國，今天日本可以威脅拒交教科文組織的會(huì)費(fèi)，焉知哪日不會(huì)以整個(gè)聯(lián)合國的會(huì)費(fèi)做要挾，從而造成聯(lián)合國歷史上的又一次財(cái)政危機(jī)？

聯(lián)合國的錢從哪里來

一個(gè)國際組織通常有3種主要的經(jīng)費(fèi)籌措方式：1、向會(huì)員國攤款；2、向會(huì)員國征募自愿捐款；3、征收賦稅。由于聯(lián)合國并不是一個(gè)世界政府，無權(quán)采取屬于政府行為的第三種手段。于是，自從成立以來，聯(lián)合國的經(jīng)費(fèi)籌措就一直采用前兩種方式，其中向會(huì)員國征募的自愿捐款主要用以對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的會(huì)員國提供經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助。至于日常預(yù)算經(jīng)費(fèi)和維和行動(dòng)經(jīng)費(fèi)的來源，按照《聯(lián)合國憲章》第17條的規(guī)定，“聯(lián)合國經(jīng)費(fèi)由會(huì)員國根據(jù)聯(lián)合國大會(huì)的分?jǐn)偝袚?dān)之”。聯(lián)合國前秘書長布特羅斯·加利說的更加明白，“聯(lián)合國完全依賴會(huì)員國繳納的攤款提供周轉(zhuǎn)資金”。

像聯(lián)合國這樣一個(gè)包括近200個(gè)成員國的龐大組織的會(huì)費(fèi)的分?jǐn)偡椒ㄗ匀灰彩莻€(gè)極為復(fù)雜的問題。1946年，聯(lián)合國會(huì)費(fèi)委員會(huì)按照當(dāng)時(shí)的各國經(jīng)濟(jì)實(shí)力，規(guī)定美國需支付聯(lián)合國會(huì)費(fèi)總額的49.89%，大多數(shù)國家對(duì)此贊同。然而，美國參議員范登堡闡述了美國的立場(chǎng)——“由主權(quán)平等的國家組成的聯(lián)合國不應(yīng)過多地依賴單一的資金來源”，“任何一個(gè)成員國不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)超過25%的會(huì)費(fèi)”。各會(huì)員國最后達(dá)成了妥協(xié)方案，美國同意將其會(huì)費(fèi)額暫定為39.89%。

這筆錢對(duì)于財(cái)大氣粗的美國實(shí)際是九牛一毛，但美國還是耿耿于懷，終于在1974年成功將自己承擔(dān)的會(huì)費(fèi)比例降低到了25%（后來2001年又降到22%），這一次的冤大頭是剛剛加入聯(lián)合國的東、西德國，民主德國承擔(dān)1.22%的聯(lián)合國會(huì)費(fèi)，聯(lián)邦德國承擔(dān)7.10%的會(huì)費(fèi)，彌補(bǔ)了美國會(huì)費(fèi)比例下降的缺額。

時(shí)至今日，聯(lián)合國通常按照下述六個(gè)因素來考慮各國的分?jǐn)偙壤?、國民收入總額；2、人均收入低的國家可以按一定標(biāo)準(zhǔn)減少攤款；3、最低攤款限額為總費(fèi)用的0.01%；4、最高攤款限額為22%；5、各國人均攤款限額不能超出出資最多國家的人均攤款限額；6、各國取得外匯之能力。會(huì)費(fèi)的分?jǐn)傠m有一定的原則和標(biāo)準(zhǔn)，但由于支付能力實(shí)難精確衡量，會(huì)費(fèi)分?jǐn)傄恢笔莻€(gè)有爭議的問題。

目前，聯(lián)合國會(huì)費(fèi)分?jǐn)偙壤皟晌坏膰沂敲绹?2%）與日本（10.83%）。而中華人民共和國自從1972年恢復(fù)聯(lián)合國合法席位以來，70年代的多數(shù)年份一直以遠(yuǎn)超出國民收入水平的標(biāo)準(zhǔn)自愿繳納會(huì)費(fèi)（5.5%）；80年代以后才降低到與實(shí)際國民收入相當(dāng)?shù)乃?，?983年的0.88%持續(xù)提升到目前的5.15%。

維和行動(dòng)造成危機(jī)

從最初成立到1950年代，聯(lián)合國的經(jīng)費(fèi)運(yùn)作尚屬正常。直到1964年爆發(fā)了第一次財(cái)政危機(jī)，幾乎導(dǎo)致聯(lián)合國破產(chǎn)。

這次危機(jī)肇始于1956年的蘇伊士運(yùn)河戰(zhàn)爭（第二次中東戰(zhàn)爭）。1957年，聯(lián)合國大會(huì)決定派出一支由6000人組成的緊急部隊(duì)到蘇伊士運(yùn)河地區(qū)監(jiān)督?；穑摬筷?duì)一年的費(fèi)用為1900萬美元。結(jié)果，蘇聯(lián)認(rèn)為聯(lián)大超越了安理會(huì)的權(quán)限，拒交維和費(fèi)用；阿拉伯國家也認(rèn)為自己是受害者而沒有理由為英法和以色列的侵略后果買單，到1959年這項(xiàng)維和費(fèi)用的虧空已經(jīng)高達(dá)3000萬美元。

一波未平一波又起。1960年，應(yīng)剛果共和國政府的請(qǐng)求，聯(lián)合國秘書長哈馬舍爾德派出一支由2萬人組成的維和部隊(duì)，該部隊(duì)一年經(jīng)費(fèi)約1億美元。這次，連海牙國際法院也為聯(lián)合國背書，認(rèn)為維和行動(dòng)的經(jīng)費(fèi)系為履行聯(lián)合國各項(xiàng)宗旨所需的行動(dòng)而支付的款項(xiàng)，屬聯(lián)合國憲章規(guī)定的“本組織經(jīng)費(fèi)”。

但蘇聯(lián)還是不買賬繼續(xù)欠錢。截止到1964年9月30日，上述兩項(xiàng)維和行動(dòng)的攤款為1.23億美元，而聯(lián)合國現(xiàn)金結(jié)存僅為2480萬美元，連工作人員工資都發(fā)不出了。聯(lián)大為了解決財(cái)政危機(jī)，只好授權(quán)秘書長發(fā)行2億美元的25年期的聯(lián)合國公債。美、英等64個(gè)會(huì)員國認(rèn)購1.7億美元，聯(lián)合國才算渡過難關(guān)。

這次財(cái)政危機(jī)還有下文。因?yàn)樘K聯(lián)所欠的款項(xiàng)數(shù)目已接近其前兩年所應(yīng)繳納之?dāng)?shù)目，依《聯(lián)合國憲章》第19條，蘇聯(lián)可能喪失其在聯(lián)大的投票權(quán)。美國趁機(jī)主張第19條可以自動(dòng)應(yīng)用，蘇聯(lián)除非繳清其欠款，否則不能在大會(huì)中行使投票權(quán)。但人稱“不”先生的蘇聯(lián)外交部長葛羅米柯豈是好欺負(fù)的，干脆宣布如果對(duì)其實(shí)行制裁，蘇聯(lián)將離聯(lián)合國而去。此話一出，全世界為之瞠目，最后蘇聯(lián)交了某些自愿捐款，欠費(fèi)一說，遂不了了之。

政治因素故意拖欠

風(fēng)水輪流轉(zhuǎn)，幾十年后爆發(fā)的又一次聯(lián)合國財(cái)政危機(jī)的主角換成了另一個(gè)超級(jí)大國美國。1970年代以后，隨著亞非拉國家紛紛加入聯(lián)合國，美國要在聯(lián)大拼湊多數(shù)票變得越來越困難，基辛格甚至稱之為“多數(shù)的暴政”。而安理會(huì)上美國的提案又往往受到蘇聯(lián)否決權(quán)的掣肘。

于是聯(lián)合國的價(jià)值在美國人眼里每況愈下。1980年里根總統(tǒng)上臺(tái)后，對(duì)聯(lián)合國采取了較前任更為強(qiáng)硬的政策。美駐聯(lián)合國大使在國會(huì)外交委員會(huì)的一次聽證會(huì)上同樣威脅要將聯(lián)合國趕出美國。里根總統(tǒng)對(duì)此表示支持，稱他們（指各國代表團(tuán)）要走，決不挽留。1984年，里根政府竟以管理不善和政治化為由，退出了聯(lián)合國的一個(gè)重要專門機(jī)構(gòu)——聯(lián)合國教科文組織，受其影響，英國和新加坡也于1986年退出。

1986年，美國國會(huì)通過了《卡薩巴姆修正案》，單方面規(guī)定美國支付的聯(lián)合國及其特設(shè)機(jī)構(gòu)的會(huì)費(fèi)不得超過總額的20%。從此，美國從聯(lián)合國會(huì)費(fèi)第一大戶變成了欠費(fèi)第一大戶。里根任期結(jié)束時(shí)，美國的欠款額占到聯(lián)合國正常預(yù)算欠款的78%，達(dá)到了空前的3.08億美元。

接替里根的布什總統(tǒng)曾于1971-1973年擔(dān)任美國常駐聯(lián)合國代表，他的上任使人們預(yù)期聯(lián)合國和美國的關(guān)系將會(huì)得到加強(qiáng)。布什總統(tǒng)任內(nèi)，美國在海灣戰(zhàn)爭中，尤其是在聯(lián)合國安理會(huì)的政策制定中扮演了領(lǐng)導(dǎo)角色，而美國領(lǐng)導(dǎo)角色在安理會(huì)的充分展示，使得美國上下一致對(duì)聯(lián)合國的地位和作用給予肯定。非常具有戲劇性的是，1992年底美國已經(jīng)將此前所有的欠款歸還完畢。

可惜好景不長，克林頓總統(tǒng)任內(nèi)，由于時(shí)任聯(lián)合國秘書長加利在有關(guān)國際問題上的立場(chǎng)與美國政府相左，美國又開始肆無忌憚地拖欠會(huì)費(fèi)。到1994年8月底，會(huì)員國拖欠的會(huì)費(fèi)和維和攤款總額為32億美元，聯(lián)合國的債務(wù)為17億美元，正常預(yù)算賬戶已“空無一文”，加利秘書長甚至不得不向世界銀行申請(qǐng)30億美元貸款。結(jié)果貸款請(qǐng)求被世界銀行以“本行不向國際機(jī)構(gòu)貸款”為由給拒絕了。

這次危機(jī)一直到加利去職后才得以緩解，特別是到了9·11事件之后，美國需要依托聯(lián)合國搭建全球反恐的政治平臺(tái)，這種實(shí)用主義的態(tài)度使得當(dāng)年美國欠繳的聯(lián)合國會(huì)費(fèi)達(dá)到1987年以來的最低點(diǎn)（1.65億美元），這一年也成為聯(lián)合國多年來財(cái)政情況最好的一年。但是即使到了今天，美國仍然是聯(lián)合國欠費(fèi)第一大戶。甚至從2011年開始，為“抗議”接納巴勒斯坦，美國拒交聯(lián)合國教科文組織經(jīng)費(fèi)（2003年重新加入）至今。現(xiàn)在的日本，不過是有樣學(xué)樣罷了。