潘麗萍　汪霖　張影

摘 要：以新疆征地制度為研究對(duì)象，從縮小征地范圍、規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制出發(fā)，對(duì)新疆征地制度中存在的問題進(jìn)行歸納，深入分析問題產(chǎn)生的原因，并提出可行性建議，為新疆征地制度改革提供理論支持。

關(guān)鍵詞：新疆；征地制度；改革

中圖分類號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）16-0011-02

引言

十八大報(bào)告中提出要推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，改革征地制度。十八屆三中全會(huì)又對(duì)改革征地制度做出了進(jìn)一步的闡述，為新疆征地改革提供了思路。新疆各地州現(xiàn)行的征地制度在征地的目的、審批與實(shí)施程序、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)和爭(zhēng)議仲裁機(jī)制等方面均不同程度地呈現(xiàn)出不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定的問題。因此，規(guī)范征地補(bǔ)償相關(guān)政策，提高被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)就顯得尤為重要。

一、新疆征地制度存在的問題

1.征地程序不規(guī)范。新疆一些地區(qū)在征地程序的落實(shí)上杜絕了企業(yè)與農(nóng)民之間直接討價(jià)還價(jià)簽訂征地協(xié)議的行為，基本實(shí)現(xiàn)了政府統(tǒng)一征地、供地，但在整個(gè)征地過(guò)程中，被征地農(nóng)民的參與度偏低，知情權(quán)沒有得到充分體現(xiàn)，“兩公告一登記”難以落實(shí)，公開性不夠。

2.政策制定彈性過(guò)大。各地州在制度制定上不夠嚴(yán)謹(jǐn)，如土地補(bǔ)償費(fèi)為年產(chǎn)值的6～10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)4～6倍，以及兩項(xiàng)之和最高不得超過(guò)30倍。安置補(bǔ)助費(fèi)按人均耕地面積分為不同層次，乘以相應(yīng)的倍數(shù)結(jié)果會(huì)使各層次補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上下限交叉重疊，如何把握尺度沒有明文規(guī)定，隨意性很強(qiáng)。什么是“保持原有生活水平”，在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)保持也沒有清晰的界定，操作性不強(qiáng)。

3.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。這一征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，征地補(bǔ)償費(fèi)偏低。目前新疆的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按《自治區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)》（新國(guó)土資發(fā)[2011]19號(hào)）文件執(zhí)行，該文件不能與當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，當(dāng)初制定標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)也相應(yīng)存在滯后性，導(dǎo)致征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，對(duì)被征地人的經(jīng)濟(jì)損失難以完全補(bǔ)償，違背了公平原則。第二，征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方法不科學(xué)。例如，土地補(bǔ)償費(fèi)通常按照被征土地原用途前三年平均年產(chǎn)值最高不超過(guò)30倍計(jì)算，這種計(jì)算方法沒有考慮到土地的利用方式、種植制度、種植作物的類型以及土地專用后的市場(chǎng)價(jià)值，沒有充分考慮土地的生產(chǎn)要素功能、社會(huì)保障功能等給農(nóng)民帶來(lái)的利益。

4.新老標(biāo)準(zhǔn)銜接不夠。由于各個(gè)時(shí)段法律依據(jù)不同，征地補(bǔ)償基數(shù)、倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定隨之不同，這種由法律法規(guī)的時(shí)效性及溯源性所帶來(lái)的前后時(shí)期征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上的差異是引起征地問題與糾紛的原因之一。例如，新國(guó)土資發(fā)[2011]19號(hào)文就《關(guān)于自治區(qū)國(guó)土資源系統(tǒng)土地管理行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（新計(jì)價(jià)房[2001]500號(hào)）文件補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所調(diào)整，會(huì)出現(xiàn)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后，已被征收土地的使用人要求按照現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)追加補(bǔ)償款，造成上訪事件。

5.社會(huì)保障體系不健全。在我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，失地農(nóng)民是特殊群體，他們擁有農(nóng)民的身份卻失去了賴以生存的土地，沒有土地就沒有生活保障，又不能享受城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)。土地補(bǔ)償費(fèi)無(wú)法承擔(dān)他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，社會(huì)保障體系的缺陷使得他們未來(lái)生活的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面成為新的問題。

二、新疆征地制度問題的成因分析

1.土地征收補(bǔ)償憲法依據(jù)不足。雖然我國(guó)早就建立了土地補(bǔ)償制度，但《憲法》修正案中只規(guī)定了國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償。沒有指明是適當(dāng)補(bǔ)償、合理補(bǔ)償還是完全補(bǔ)償，留下了分歧，也使國(guó)家有關(guān)征用財(cái)產(chǎn)的普通立法很難把握。

2.無(wú)專門系統(tǒng)的土地征收補(bǔ)償法。土地征收補(bǔ)償制度分散在各個(gè)法律規(guī)定中，如新計(jì)價(jià)房[2001]500號(hào)文件、新國(guó)土資發(fā)[2009]131號(hào)文件、新發(fā)改收費(fèi)[2010]2679號(hào)文件等。這樣容易出現(xiàn)各個(gè)補(bǔ)償規(guī)定的不協(xié)調(diào)性，甚至是排斥性，從而危及法律的權(quán)威性，可操作性較差，使行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)很大。

3.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更新滯后。目前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都依托于《中華人民共和國(guó)土地管理法》制定，《土地管理法》于1987年施行，制定時(shí)間較早，距今有二十八年之久，期間調(diào)整變動(dòng)不大，而當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了很大的變化，物價(jià)上漲幅度較大，當(dāng)初制定標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)也相應(yīng)存在滯后性，導(dǎo)致征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。

4.爭(zhēng)議解決救濟(jì)機(jī)制不健全。失地農(nóng)民對(duì)征地范圍、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等有爭(zhēng)議時(shí)，由縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決。但農(nóng)民提出意見的權(quán)利是在土地補(bǔ)償方案公布之后才有的，而在審核征地方案之前，農(nóng)民沒有得到及時(shí)通知，對(duì)于征地信息和補(bǔ)償方案只是在政府做出裁決之后才了解到的。此時(shí)，對(duì)爭(zhēng)議的解決只能通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟的方式，缺乏協(xié)商的機(jī)會(huì)。

三、新疆征地制度改革的對(duì)策建議

1.完善征地制度相關(guān)法律法規(guī)。中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)急速發(fā)展時(shí)代，想從根本上解決征地難問題，需要頂層制度的重新構(gòu)建，但征地制度的改革，牽一發(fā)而動(dòng)全身，阻力大。這就要求從國(guó)家的根本利益出發(fā)，超越既得利益，自上而下的指導(dǎo)各地改革。就新疆經(jīng)濟(jì)征地制度的現(xiàn)狀來(lái)看，征地制度的改革核心是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及安置模式的改革，但制度之間具有相關(guān)性，需要多種制度的配套支持。因此，在加快征地制度改革的同時(shí)，也要加快產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，優(yōu)化干部考核制度，完善監(jiān)督機(jī)制等。

2.縮小征地范圍。要確保我國(guó)18億畝耕地紅線，就要縮小征地范圍，保護(hù)耕地。進(jìn)一步完善征地管理制度，做好征地補(bǔ)償安置工作，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)法律文件開展征地活動(dòng)，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)要對(duì)違規(guī)征占土地行為進(jìn)行全面清理。

3.規(guī)范征地程序。目前我國(guó)的征地制度，對(duì)正當(dāng)程序保護(hù)的力度不夠，程序本身又不完善。新疆各地州在決定土地規(guī)劃時(shí)，缺乏公開的聽證程序，在確定征地補(bǔ)償時(shí)，沒有中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，在發(fā)生糾紛時(shí)，則缺乏獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)干預(yù)。因此，在嚴(yán)格執(zhí)行“兩公告一登記”程序基礎(chǔ)下，可增加預(yù)公告程序，提前告知被征地農(nóng)民征地的用途、被征地的范圍、種植限制期等。這樣既可以增加農(nóng)民的知情權(quán)，也可以在一定程度上避免農(nóng)民的搶栽、搶建行為。

4.建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。根據(jù)國(guó)土資源部發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》要求，各地應(yīng)建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，每二至三年對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，逐步提高征地補(bǔ)償水平。隨著新疆社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的迅速提高，人們的收入、物價(jià)水平也不斷提高，自治區(qū)各地州應(yīng)適時(shí)調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使之與各地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的實(shí)際狀況相吻合，確保農(nóng)民土地被征收后生活水平不降低。

5.適度調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，做好新舊補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)銜接工作。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整要遵循適度原則，不宜大幅提高，引發(fā)已失地農(nóng)民的二次上訪。標(biāo)準(zhǔn)的適度調(diào)整有助于新舊標(biāo)準(zhǔn)的銜接。新標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)要有明確的時(shí)間界限，并即時(shí)廢止舊標(biāo)準(zhǔn)，以便具體工作時(shí)做好政策解釋工作。除此之外，要通過(guò)輿論先導(dǎo)，做好征地中的法制宣傳工作，讓農(nóng)民充分了解征地政策，既能支持城市建設(shè)，又能依法保障農(nóng)民自身的合法權(quán)益。

6.健全征地糾紛解決機(jī)制、促進(jìn)多部門協(xié)作。自治區(qū)應(yīng)明確糾紛解決途徑，對(duì)于征收范圍爭(zhēng)議、權(quán)屬不清導(dǎo)致的爭(zhēng)議、征地程序爭(zhēng)議、以及對(duì)政府在征收過(guò)程中的違法行為產(chǎn)生的爭(zhēng)議等都納入糾紛機(jī)制范圍，由司法機(jī)關(guān)按照司法程序解決征地糾紛，盡可能地減少政府對(duì)征地糾紛裁決的參與，使得土地權(quán)利人的利益能夠得到更加充分的保護(hù)。

征地活動(dòng)安排多以國(guó)土資源部門為主導(dǎo)，但國(guó)土部門并不具備長(zhǎng)期監(jiān)控、保障失地農(nóng)民生活的能力，也不具備專業(yè)的就業(yè)指導(dǎo)、保障失地農(nóng)民再就業(yè)的能力。因此，需要國(guó)土資源部門、民政部門、社會(huì)保障部門及財(cái)政部門的共同協(xié)作，通過(guò)建立溝通機(jī)制，形成信息共享。

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[責(zé)任編輯 吳高君]