馬宇

摘要：俄羅斯是一個民族眾多、民族關系復雜的超級大國，在其歷史上始終存在著不同程度的中央和地方關系問題，嚴重制約其發(fā)展。弗拉基米爾·普京就任俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)后大刀闊斧地進行改革，使俄羅斯中央與地方關系進入了前所未有的新時期。通過回顧普京執(zhí)政時期中央與地方關系改革的各項政策措施，對俄羅斯中央與地方關系的方法進行了客觀評估，總結普京改革對中國中央與地方關系問題的啟示。

關鍵詞：普京時代；中央與地方關系；俄羅斯

中央和地方關系既強調(diào)了權力在一國中央與地方的分配問題，又同一國內(nèi)部經(jīng)濟關系調(diào)整、民族關系的和諧與穩(wěn)定乃至整個國家的現(xiàn)代化建設、政治民主化進程有著密切聯(lián)系，如果這一問題處理不好甚至會引發(fā)一個國家的分裂與滅亡。世界政治發(fā)展史無數(shù)次證明，中央與地方關系這一問題直接與一個國家的統(tǒng)一與滅亡息息相關。

一、普京時代俄羅斯中央與地方關系的政策回顧

（一）普京第一任期的改革政策

2000年3月，普京被當選為俄聯(lián)邦第二任總統(tǒng)，這開啟了引領俄羅斯恢復世界強國地位的普京時代，普京一上臺就抓住了俄羅斯之所以日漸衰弱的核心問題，從完善聯(lián)邦關系、建立有效政權入手開始了改革的進程。

1、以設立總統(tǒng)全權代表的方式加強地方對中央的隸屬關系

普京為加強中央對地方的監(jiān)督和協(xié)調(diào)，將俄羅斯原有的89個聯(lián)邦主體按地域原則劃分為7個新聯(lián)邦區(qū)。俄聯(lián)邦總統(tǒng)向每個新聯(lián)邦區(qū)派駐1名總統(tǒng)全權代表。實際上，這一改革的實質(zhì)在于合并了總統(tǒng)對地方縱向機構的控制，而不僅僅在于合并原有的聯(lián)邦主體；在于更好的提高各級政府行政效率，而不僅僅在于改變原有的行政區(qū)劃；在于加強聯(lián)邦制的建設，而不僅僅是為了削弱地方政府的控制權。畢竟有效的管理7個新聯(lián)邦區(qū)要比有效的管理89個聯(lián)邦主體要容易得多。

2、通過突出憲法的作用來加強中央對地方的法律約束機制

普京上任初期面對的最棘手的問題便是俄羅斯憲法的地位與尊嚴受到了挑戰(zhàn)，國家的整個法律體系也受到了嚴重的踐踏。為加強對法律問題的重視，避免因法律問題引發(fā)國家憲法的安全、中央政府對地方政府的約束能力以及俄羅斯國家的統(tǒng)一與完整遭到破壞等惡劣的后果，普京一次又一次的回絕了部分議員有關于修改憲法的提議，同時普京堅持認為俄羅斯的超級總統(tǒng)制與憲法是捆綁在一起的，踐踏憲法就是侵犯了總統(tǒng)的至高權力。普京深刻認識到只有通過聯(lián)邦憲法和法律對各地方憲法和法律進行審查和仲裁才能實現(xiàn)俄羅斯憲法的約束機制，從而為普京的各項改革措施創(chuàng)造重要的法律環(huán)境。

（二）普京第二任期的改革政策

1、通過進一步推進聯(lián)邦主體合并來鞏固聯(lián)邦政權體系

在普京下達一系列的聯(lián)邦主體合并政令以后，自2004年開始，俄羅斯聯(lián)邦主體合并正式進入實施環(huán)節(jié)，并得到了聯(lián)邦議會上院的大力支持。在2005年的國情咨文中普京提出要實現(xiàn)聯(lián)邦主體合并這項復雜的工程要遵守兩條原則：“第一，聯(lián)邦主體越來越積極地表現(xiàn)出合并的愿望，這是好的趨勢，但不要把它變成又一個政治運動；第二，聯(lián)邦主體不是為了合并而合并，而是為了優(yōu)化管理，為了更有效地執(zhí)行社會經(jīng)濟政策，最終是為了提高人民的生活水平①”。應該說，從一開始俄羅斯政府就對聯(lián)邦主體合并采取極為審慎的態(tài)度。從實踐來看，俄羅斯的聯(lián)邦主體合并雖然進展緩慢，但新成立的聯(lián)邦主體從程序到結果都沒有出現(xiàn)反復和波動，說明普京執(zhí)政時期采取的循序漸進式的國家結構改革是成功的。

2、由總統(tǒng)提名地方領導人的任免

在經(jīng)歷了別斯蘭事件之后，普京意識到只有中央與地方共同建立起權力執(zhí)行機關才能保證俄羅斯政權的統(tǒng)一與聯(lián)邦制的發(fā)展，因此他認為俄羅斯地方的最高領導人應由國家元首推薦，然后經(jīng)過議會選舉產(chǎn)生。這一改革的實質(zhì)就是要收回中央對地方領導人的任免權，當然普京的這項改革觸及了俄羅斯政治體系的核心，因此受到了地方長官等反對勢力的強烈反對。

（三）普京第三任期的改革政策

2012年3月，普京第三次入主克里姆林宮，由于目前普京仍處于這一執(zhí)政時期，而他在這屆任期內(nèi)明確提出要實現(xiàn)俄羅斯“強國夢”，這一階段他改革的重點側重于著力發(fā)展本國經(jīng)濟和國防建設。而他并沒有把中央與地方關系的改革放在突出的發(fā)展地位上，只是提出俄羅斯會繼續(xù)推進與獨聯(lián)體國家一體化進程以順應地區(qū)一體化這一世界發(fā)展潮流。

二、普京時代俄羅斯中央與地方關系的方法評估

普京對中央與地方關系的改革之所以取得極大的成功主要依靠于準確、高效的改革方法。普京的改革之所以取得成功正是由于以下三個方法：

第一，明確憲法地位。普京以身作則，極力號召維護憲法的地位，高舉憲法至上，反對委員會修改憲法，充分為其改革的一系列政策提供了合法性依據(jù)。

第二，統(tǒng)一民眾思想。公民國家的基礎，尤其是對于像俄羅斯這樣的多民族超級大國來說，如何讓全體公民對中央和地方都保持政治忠誠極為重要的。在這方面，普京抓住了民眾的心理訴求，始終倡導“俄羅斯思想”、“愛國主義”、“社會團結”、“強國夢”并成功帶領俄羅斯恢復了其世界強國的地位，得到了廣大民眾的支持。

三、普京時代俄羅斯中央與地方關系對我國的啟示

目前中俄兩國都經(jīng)歷著政治經(jīng)濟模式的轉軌過渡時期，盡管俄羅斯在國體、政體等許多方面與我國存在很大的差異，但是中俄兩國在過去和現(xiàn)在遇到諸多相似的問題。所以，普京的關于中央與地方關系改革，對中國具有啟示意義。

首先，中俄兩國都是地域遼闊、民族眾多的超級大國，在這種背景下，如果不能建立起一個合理、高效的中央地方權力分配模式，就不可能實現(xiàn)國家的長治久安和經(jīng)濟的健康發(fā)展，更不利于我們實現(xiàn)中國夢。同時，我們也要學習普京積極探索適合其國情發(fā)展的政治道路的決心和勇氣。

其次，俄羅斯在改革中央與地方關系問題上，雖然取得了不少成績，但是仍然存在著一些不足之處。我們應該充分認識到普京政府并沒有針對一個超級大國在構建合理的中央與地方權力分配模式時應該怎樣處理文化、宗教和民族關系等諸多問題時沒有給出讓民眾滿意的答案，這是我國在未來各項改革中應當注意的問題。

最后，普京妥善的處理了穩(wěn)定與發(fā)展二者的關系，充分調(diào)動中央與地方政府兩者積極性，在其改革過程特別注重法制建設和司法建設，尤其是普京為加強中央與地方的多領域合作所作出的改革實踐對轉型期的中國而言格外具有借鑒意義。（作者單位：沈陽師范大學管理學院）

注解：

①普京.普京文集[M].北京：中國社會科學出版社，2004：131.

參考文獻：

[1]普京.普京文集（2000-2002）[M].北京：中國社會科學出版社，2002：20-180.

[2]普京.普京文集（2002-2008）[M].北京：中國社會科學出版社，2008：50-213.

[3]馮少雷，相藍欣.轉型理論俄羅斯政治改革[M].上海：上海人民出版社，2009：211.

[4]張樹華，劉顯忠.當代俄羅斯政治思潮[M].北京：新華出版社，2011：74.

[5]邢廣程.俄羅斯東歐中亞國家發(fā)展報告（2006）[M].北京；社會科學文獻出版社，2007：138.

[6]馮少雷，相藍欣.轉型理論俄羅斯政治改革[M].上海：上海人民出版社，2009：211.