殷飛　馮贇

一、國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”基本情況

（一）定義和常見(jiàn)模式

國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”是貿(mào)易便利化的重要內(nèi)容，其基本含義是參與國(guó)際貿(mào)易和運(yùn)輸?shù)母飨嚓P(guān)方在單一接入點(diǎn)提交標(biāo)準(zhǔn)化的信息和單證，滿足所有與進(jìn)口、出口和轉(zhuǎn)口相關(guān)的監(jiān)管要求。各國(guó)在國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)方面進(jìn)行了數(shù)十年的探索。此領(lǐng)域比較權(quán)威的論述來(lái)自于2005年聯(lián)合國(guó)貿(mào)易便利化與電子商務(wù)中心（UN/CEFACT）的33號(hào)建議書(shū)《建立單一窗口建議和指南》（UN/CEFACT Recommendation No.33 –Recommendation and Guidelines on establishing a Single Window）。

建議書(shū)認(rèn)為，常見(jiàn)的國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”可以分為三類：

一是單一機(jī)構(gòu)，由單一機(jī)構(gòu)統(tǒng)一接受信息，并發(fā)送至相關(guān)的政府主管部門(mén)。該機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)際貿(mào)易各環(huán)節(jié)監(jiān)管進(jìn)行協(xié)調(diào)，以防止供應(yīng)鏈效率出現(xiàn)問(wèn)題。如瑞典的“單一窗口”設(shè)在海關(guān)，由海關(guān)代表各部門(mén)在口岸執(zhí)法，代表瑞典稅務(wù)署征收進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅，代表瑞典統(tǒng)計(jì)署進(jìn)行貿(mào)易統(tǒng)計(jì)，代表瑞典農(nóng)業(yè)委員會(huì)和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)管理進(jìn)口許可證。

二是單一自動(dòng)化系統(tǒng)收集并發(fā)送信息。該系統(tǒng)匯集了跨境貿(mào)易相關(guān)的所有電子數(shù)據(jù)采集、使用、發(fā)送、存儲(chǔ)等功能。美國(guó)建立了這樣一個(gè)系統(tǒng)，貿(mào)易商一次性提交標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)，系統(tǒng)向有關(guān)部門(mén)發(fā)送數(shù)據(jù)，供各部門(mén)自行處理并反饋。

三是單一自動(dòng)化信息處理平臺(tái)。它與第二種模式的區(qū)別在于監(jiān)管部門(mén)系統(tǒng)與平臺(tái)高度整合，貿(mào)易商通過(guò)平臺(tái)一次性提交電子申報(bào)數(shù)據(jù)，各監(jiān)管部門(mén)在此平臺(tái)上完成數(shù)據(jù)處理并反饋電子許可。新加坡系統(tǒng)屬于此種類別。

“單一窗口”能夠便利貿(mào)易相關(guān)監(jiān)管數(shù)據(jù)的申報(bào)和共享，使政府和貿(mào)易商取得雙贏。使用“單一窗口”能夠提高政府管理的效率，提升監(jiān)管效果，同時(shí)幫助政府和貿(mào)易商降低成本。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，“單一窗口”將現(xiàn)有的系統(tǒng)和工作流程進(jìn)行整合，使政府與企業(yè)的管理和服務(wù)更為透明與便利?！皢我淮翱凇蹦軌蚋涌焖俸途珳?zhǔn)地驗(yàn)證并發(fā)送信息，從而使政府監(jiān)管部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與合作更有效率?！皢我淮翱凇奔尤胫Ц豆δ苣軌蚴贡O(jiān)管部門(mén)快速準(zhǔn)確收取關(guān)稅和其他稅費(fèi)，同時(shí)向企業(yè)提供最新的關(guān)稅稅率及其他合規(guī)信息，降低報(bào)關(guān)差錯(cuò)率，使監(jiān)管部門(mén)能夠精簡(jiǎn)人員，將節(jié)約的人力資源用于風(fēng)險(xiǎn)分析等其他更重要的領(lǐng)域。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，通過(guò)“單一窗口”提交監(jiān)管數(shù)據(jù)和文件，監(jiān)管部門(mén)放行貨物效率更高，供應(yīng)鏈成本大大降低。此外，“單一窗口”提高了口岸監(jiān)管的透明度，還能夠降低腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）若干案例

美國(guó)的“單一窗口”為“國(guó)際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)”（ITDS），該系統(tǒng)對(duì)貿(mào)易數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的電子申報(bào)、采集和發(fā)送。各部門(mén)收到信息后在自己的信息系統(tǒng)中處理并反饋。ITDS系統(tǒng)由各政府監(jiān)管部門(mén)、貿(mào)易商和美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局（CBP）共同參與，CBP對(duì)系統(tǒng)行使管理職能。美國(guó)“單一窗口”涵蓋了貨物、船員、運(yùn)輸工具、關(guān)稅、配額、許可證、統(tǒng)計(jì)等各環(huán)節(jié)和領(lǐng)域。系統(tǒng)還對(duì)貿(mào)易商提供進(jìn)出口信息、相關(guān)管理規(guī)定等服務(wù)功能。

瑞典國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”系統(tǒng)，也稱為“虛擬海關(guān)”（VCO），具有電子報(bào)關(guān)和申領(lǐng)各類進(jìn)出口許可證的功能，由瑞典海關(guān)牽頭，農(nóng)業(yè)委員會(huì)、貿(mào)易委員會(huì)、戰(zhàn)略物資管理局和警察局共同建設(shè)完成。該系統(tǒng)可以與貿(mào)易商自身的管理系統(tǒng)相融合，能夠自動(dòng)更新匯率、關(guān)稅編碼和關(guān)稅稅率等數(shù)據(jù)。瑞典“單一窗口”通過(guò)10種語(yǔ)言提供150種服務(wù)功能，包括通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)自動(dòng)更新并提供所有貿(mào)易相關(guān)的管理規(guī)定，開(kāi)展在線交互式培訓(xùn)以及提供個(gè)性化服務(wù)。貿(mào)易商通過(guò)“單一窗口”能夠在一個(gè)網(wǎng)站獲得所有貿(mào)易相關(guān)的信息，完成全部報(bào)關(guān)流程。

荷蘭早在上世紀(jì)90年代就開(kāi)始啟動(dòng)建設(shè)國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”，目前該系統(tǒng)名為Sagitta，由荷蘭海關(guān)牽頭，移民局，衛(wèi)生局，運(yùn)輸、公共服務(wù)與水務(wù)管理局，衛(wèi)生與獸醫(yī)局，禽類、肉類與植物保護(hù)局共同簽署合作備忘錄建設(shè)而成。備忘錄載明由海關(guān)代表各監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行口岸管理。各監(jiān)管單位向海關(guān)提供風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)，海關(guān)對(duì)貨物申報(bào)進(jìn)行分析后告知各監(jiān)管部門(mén)，各監(jiān)管部門(mén)決定是否需要查驗(yàn)。如果不止一個(gè)部門(mén)需要查驗(yàn)，將統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排一次查驗(yàn)，以加快供應(yīng)鏈速度。荷蘭“單一窗口”不僅加快了貨物通關(guān)速度，節(jié)約了監(jiān)管部門(mén)與貿(mào)易商的成本，同時(shí)還使雙方之間建立了合作伙伴關(guān)系，形成了貿(mào)易商在貨物到港前提交有關(guān)數(shù)據(jù)，貨物到港后直接放行的有關(guān)機(jī)制。

二、新加坡國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”制度經(jīng)驗(yàn)

（一）建立過(guò)程

隨著上世紀(jì)70年代末期東南亞國(guó)家勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的逐步發(fā)展，新加坡加工貿(mào)易比較優(yōu)勢(shì)逐步喪失，外向型經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，新加坡經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)建國(guó)以來(lái)的首次負(fù)增長(zhǎng)。為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，新加坡政府決定向改革要發(fā)展，向制度要紅利。1985年，國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)開(kāi)始深入探討新加坡未來(lái)的發(fā)展戰(zhàn)略。作為應(yīng)對(duì)策略之一，1986年，新加坡政府成立TradeNet（該國(guó)“單一窗口”前身）建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。隨后，在領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)置了政府機(jī)構(gòu)（負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)各相關(guān)監(jiān)管部門(mén)參與項(xiàng)目建設(shè)）、海事（負(fù)責(zé)海運(yùn)貨物進(jìn)出口）、航空（負(fù)責(zé)空運(yùn)貨物進(jìn)出口）三個(gè)工作小組。1988年，TradeNet系統(tǒng)建設(shè)技術(shù)要求得到明確，新加坡系統(tǒng)建設(shè)專門(mén)成立了技術(shù)小組，由國(guó)家電腦局牽頭；以及運(yùn)營(yíng)公司（新加坡網(wǎng)絡(luò)服務(wù)公司），見(jiàn)表1。

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，具體運(yùn)營(yíng)由勁升邏輯設(shè)立的特殊目的公司（SPV）承擔(dān)。采用PPP模式的優(yōu)點(diǎn)在于提高了“單一窗口”的市場(chǎng)化程度和可持續(xù)性，通過(guò)給予勁升邏輯公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，明確雙方的權(quán)利義務(wù)，形成合作伙伴關(guān)系。政府通過(guò)PPP模式對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)揮企業(yè)貼近市場(chǎng)需求的優(yōu)勢(shì)，確?！皢我淮翱凇苯ㄔO(shè)和服務(wù)質(zhì)量，避免建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本對(duì)政府財(cái)政造成負(fù)擔(dān)。企業(yè)在完成政府指定的貿(mào)易功能后，能夠開(kāi)發(fā)商業(yè)功能提高運(yùn)營(yíng)收益，達(dá)到雙贏效果。

（三）運(yùn)營(yíng)效果

新加坡國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”采取聯(lián)合國(guó)貿(mào)易便利化與電子商務(wù)中心的33號(hào)建議書(shū)中的第三種模式。系統(tǒng)實(shí)施后，顯著增強(qiáng)了新加坡貿(mào)易綜合實(shí)力，企業(yè)從一站式、低成本、快捷高效的口岸服務(wù)中獲益非淺。35個(gè)政府部門(mén)超過(guò)8000個(gè)具體業(yè)務(wù)流程得到整合。企業(yè)可以在電腦端7天24小時(shí)隨時(shí)向“單一窗口”進(jìn)行申報(bào)，獲得反饋的時(shí)間也從原來(lái)的4—7個(gè)工作日縮短至10—15分鐘，關(guān)稅支付由傳統(tǒng)的支票和現(xiàn)金轉(zhuǎn)為可電子轉(zhuǎn)賬，企業(yè)每次申報(bào)的成本由原來(lái)的10新加坡元降低為平均3新加坡元，見(jiàn)表2。

三、我國(guó)的國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)進(jìn)展情況

（一）國(guó)家層面

我國(guó)的口岸管理涉及到海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事、邊檢、稅務(wù)、外匯管理、商務(wù)等多個(gè)部門(mén)，各條線垂直管理較強(qiáng)，橫向聯(lián)系較弱，部門(mén)間的信息共享和協(xié)作配合程度一直不高，各類監(jiān)管證件品種繁多，且信息系統(tǒng)與海關(guān)連接度低，企業(yè)完成一次申報(bào)需要往返多個(gè)部門(mén)，可能遭遇反復(fù)查驗(yàn)，通關(guān)效率雖逐步提高，但距離市場(chǎng)需求仍有一段距離，企業(yè)對(duì)國(guó)際貿(mào)易“一站式”服務(wù)呼聲較高，這些問(wèn)題已經(jīng)成為影響貿(mào)易便利化水平的關(guān)鍵因素。為了應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，2002年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)大通關(guān)會(huì)議，由海關(guān)總署牽頭建設(shè)我國(guó)的電子口岸，目前已經(jīng)構(gòu)建了跨部門(mén)、跨地區(qū)的公共數(shù)據(jù)中心，初步實(shí)現(xiàn)了海關(guān)與部分貿(mào)易監(jiān)管部門(mén)的數(shù)據(jù)交換，形成了“單一窗口”的雛形。但與全球其他國(guó)家相比較，現(xiàn)有的功能仍為通關(guān)過(guò)程中的輔助手段，未觸及核心業(yè)務(wù)流程的整合，口岸監(jiān)管部門(mén)事權(quán)分散，信息共享程度非常低，最基本的“一次申報(bào)”功能未完全實(shí)現(xiàn)，企業(yè)仍需要在貨物入境前分別向海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫部門(mén)申報(bào)報(bào)關(guān)報(bào)檢信息，在貨物入境后向外匯管理局報(bào)送結(jié)售匯、向稅務(wù)部門(mén)報(bào)送退稅、向商務(wù)部門(mén)報(bào)送許可證核銷信息等，部分信息報(bào)送仍需要采用紙質(zhì)形式，這與接軌國(guó)際通行規(guī)則相比有很大距離。

（二）地方層面

從地方看，上海市在國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”試點(diǎn)中走在全國(guó)前列。根據(jù)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第二十一條，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立國(guó)際貿(mào)易單一窗口，形成區(qū)內(nèi)跨部門(mén)的貿(mào)易、運(yùn)輸、加工、倉(cāng)儲(chǔ)等業(yè)務(wù)的綜合管理服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助。企業(yè)可以通過(guò)單一窗口一次性遞交各管理部門(mén)要求的標(biāo)準(zhǔn)化電子信息，處理結(jié)果通過(guò)單一窗口反饋。目前，上海市國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)采取聯(lián)合國(guó)貿(mào)易便利化與電子商務(wù)中心的33號(hào)建議書(shū)中的第二種模式，即單一自動(dòng)化系統(tǒng)收集并發(fā)送信息。在具體進(jìn)展方面，上海制定了《上海國(guó)際貿(mào)易單一窗口建設(shè)工作方案》。方案明確了單一窗口建設(shè)總體目標(biāo)和推進(jìn)思路，著重提出了單一窗口功能建設(shè)的主要內(nèi)容，包括貨物進(jìn)出口申報(bào)、運(yùn)輸工具申報(bào)、進(jìn)出口相關(guān)許可、企業(yè)資質(zhì)管理、支付結(jié)算以及信息查詢等六個(gè)模塊。目前，作為單一窗口的核心功能，貨物進(jìn)口申報(bào)、國(guó)際船舶聯(lián)網(wǎng)核放等項(xiàng)目已上線運(yùn)行?；緦?shí)現(xiàn)貿(mào)易和運(yùn)輸企業(yè)在單一窗口一次性提交申報(bào)信息，分別發(fā)送給口岸監(jiān)管單位系統(tǒng)，申報(bào)結(jié)果通過(guò)單一窗口反饋申報(bào)人，監(jiān)管部門(mén)通過(guò)單一窗口共享監(jiān)管狀態(tài)和結(jié)果信息。截至2014年底，參與試點(diǎn)企業(yè)通過(guò)“單一窗口”平臺(tái)完成一般貿(mào)易進(jìn)出口申報(bào)超過(guò)1萬(wàn)票，實(shí)現(xiàn)國(guó)際船舶出口岸聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管超過(guò)1萬(wàn)艘次。各項(xiàng)試點(diǎn)工作有序進(jìn)行，試點(diǎn)的領(lǐng)域和范圍逐步深化。

（三）當(dāng)前的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題

目前，國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)的難點(diǎn)在于：一是技術(shù)方面，隨著國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”試點(diǎn)的深化，參與試點(diǎn)的部門(mén)和項(xiàng)目功能都在拓展。有的試點(diǎn)單位在該試點(diǎn)領(lǐng)域沒(méi)有信息化系統(tǒng)，有的單位有信息化系統(tǒng)但該系統(tǒng)為中央垂直管理，未經(jīng)授權(quán)不能連接試點(diǎn)平臺(tái)，只能通過(guò)平臺(tái)外掛“鏈接”的方式納入試點(diǎn)。二是運(yùn)維方面，部分中央垂直管理系統(tǒng)與試點(diǎn)平臺(tái)對(duì)接需要進(jìn)行系統(tǒng)開(kāi)發(fā)與改造，資金難以落實(shí)；試點(diǎn)成熟后的運(yùn)維機(jī)制尚不明確，目前，仍采取試點(diǎn)平臺(tái)不收費(fèi)模式，企業(yè)仍通過(guò)原有渠道向各條線繳納相關(guān)費(fèi)用；各監(jiān)管部門(mén)均有各自的電子系統(tǒng)，涉及到收費(fèi)機(jī)制和利益格局需要重新協(xié)調(diào)，難度較大。此外，“單一窗口”試點(diǎn)與其他試點(diǎn)項(xiàng)目，如海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”存在部分重復(fù)，企業(yè)面臨重復(fù)選擇。

四、進(jìn)一步深化我國(guó)的國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)的若干建議

（一）建立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)小組

新加坡“單一窗口”建設(shè)在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)心下，由正部級(jí)單位直接推動(dòng)，將各監(jiān)管部門(mén)間的協(xié)調(diào)放在了與海運(yùn)、空運(yùn)系統(tǒng)建設(shè)同等重要的位置，最終Trade Exchange“單一窗口”取代了各部門(mén)原有的監(jiān)管系統(tǒng)。我國(guó)“單一窗口”建設(shè)應(yīng)爭(zhēng)取在國(guó)家層面和地方層面建立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，統(tǒng)一思想，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，破除現(xiàn)有低效繁復(fù)的管理機(jī)制和部門(mén)利益，重建貿(mào)易進(jìn)出口監(jiān)管流程。

（二）及早確定“單一窗口”運(yùn)維模式

“單一窗口”的運(yùn)維模式在項(xiàng)目啟動(dòng)之初應(yīng)該盡快確定，可行的模式包括政府全額撥款、自收自支、或政府部分補(bǔ)貼三種。政府與企業(yè)合作的PPP模式是當(dāng)前很好的選擇，運(yùn)維模式確定后，系統(tǒng)建設(shè)的項(xiàng)目才能有的放矢地開(kāi)展?？山梃b新加坡模式，與進(jìn)出口監(jiān)管有關(guān)基本服務(wù)（海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫申報(bào)、退稅、結(jié)售匯等）由政府定價(jià)，維持運(yùn)營(yíng)成本并略微盈利，允許運(yùn)營(yíng)單位接入信貸、保險(xiǎn)等增值服務(wù)，并依托市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)自身利益。

（三）采取漸進(jìn)方式推進(jìn)系統(tǒng)建設(shè)

在功能上，首先建設(shè)貨物進(jìn)出口申報(bào)（海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等）的基本功能；其次加入海事、外匯、退稅、各監(jiān)管部門(mén)許可證件聯(lián)網(wǎng)；最后拓展銀行、保險(xiǎn)等商業(yè)功能，幫助平臺(tái)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)作。在目標(biāo)上，階段性以實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易便利化與電子商務(wù)中心的33號(hào)建議書(shū)中的第二種模式，即單一自動(dòng)化系統(tǒng)收集并發(fā)送信息為目標(biāo)，由系統(tǒng)收集、發(fā)送并反饋信息，不對(duì)申報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理。長(zhǎng)期來(lái)看，力爭(zhēng)建立第三種模式單一自動(dòng)化信息處理平臺(tái)，集中進(jìn)行貿(mào)易數(shù)據(jù)處理。

（四）制定詳細(xì)計(jì)劃開(kāi)展社會(huì)推廣

“單一窗口”在建設(shè)的過(guò)程中向企業(yè)推廣非常重要，應(yīng)盡早有計(jì)劃地進(jìn)行。推廣“單一窗口”應(yīng)由所有相關(guān)監(jiān)管部門(mén)和貿(mào)易鏈條上的相關(guān)方共同參與。參與的主體越全面，就越能夠獲取市場(chǎng)對(duì)于“單一窗口”系統(tǒng)建設(shè)的需求，使應(yīng)用面更廣。推廣“單一窗口”應(yīng)制定時(shí)間表，與系統(tǒng)建設(shè)同步進(jìn)行，貿(mào)易企業(yè)也能夠盡早地將自身的貨物管理系統(tǒng)（WMS）對(duì)接系統(tǒng)，做出相應(yīng)投資安排?！皢我淮翱凇钡耐茝V應(yīng)采用市場(chǎng)化的方式，使貿(mào)易商能夠清晰地了解降低的成本和提高的效率，提升參與的積極性。

（作者單位：上海市發(fā)展改革委）