民建中央重點專題調(diào)研組

大氣污染治理是推進京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先領(lǐng)域，事關(guān)人民群眾身體健康，京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略實施和國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，對于探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑、實施京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略和促進國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

一、京津冀協(xié)同治理大氣污染工作初見成效

（一）組織領(lǐng)導(dǎo)堅強有力

北京市政府設(shè)立環(huán)境保護督查處，承擔(dān)對全市環(huán)境保護方面的督查任務(wù)，專項督查大氣污染防治落實情況。天津市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)先后150余次做出批示，著力推進大氣污染防治工作。河北省與各市簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，進一步強化考核機制，各級都成立了大氣污染防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

（二）區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控取得積極進展

在京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制框架下，逐步形成了跨部門、跨省區(qū)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治工作機制。京津冀與中石油、中石化、神華集團分別簽訂“煤改氣”保供、散煤清潔化治理協(xié)議。北京已與天津、河北廊坊和保定等城市就重污染預(yù)警會商及應(yīng)急聯(lián)動開展協(xié)調(diào)，在可能發(fā)生大范圍空氣重污染時及時通報預(yù)警信息，會商預(yù)測結(jié)果。北京APEC會議期間，京津冀啟動應(yīng)急預(yù)案，加強會商和信息共享，保障了“APEC”藍(lán)。此外，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控信息共享平臺也即將上線。

（三）大氣顆粒物來源解析研究不斷深入

京津冀先后開展了污染源解析工作，并公布解析結(jié)果。在PM2.5來源中，北京、天津和河北省石家莊市占比前兩位的分別是：機動車（31.1%）和燃煤（22.4%）、揚塵（30%）和燃煤（27%）、燃煤（28.5%）和工業(yè)生產(chǎn)（25.2%）。這些解析結(jié)果為精準(zhǔn)發(fā)力、有效治污提供了科學(xué)依據(jù)。

（四）燃煤壓減和煤炭清潔化利用工作穩(wěn)步推進

在壓減燃煤方面，北京市燃煤總量已從2012年的2300萬噸壓減到目前的1500萬噸以下；天津市2014年規(guī)模以上工業(yè)煤炭消費量同比減少236萬噸；河北省2014年煤炭消費量首次出現(xiàn)負(fù)增長。在煤炭清潔化利用方面，通過實施煤炭清潔高效利用，改造后的燃煤發(fā)電機組和燃煤鍋爐污染物排放可以達(dá)到甚至超過當(dāng)前國家對燃?xì)鈾C組和鍋爐的排放標(biāo)準(zhǔn)。同時，進一步開展散煤治理，2014年河北邢臺財政補貼2000萬推廣10萬噸潔凈型煤；天津市在農(nóng)村地區(qū)推廣12萬臺先進爐具，完成散煤清潔化治理180萬噸。

（五）重點行業(yè)綜合整治力度進一步加大

在環(huán)保部大力推動下，京津冀區(qū)域加大對火電、鋼鐵、水泥、平板玻璃等重點行業(yè)污染綜合治理力度。2014年，北京市在提前完成全市脫硫脫硝治理任務(wù)的基礎(chǔ)上，率先開展揮發(fā)性有機物整治，通過環(huán)保技術(shù)改造實現(xiàn)揮發(fā)性有機物減排1.56萬噸；天津市淘汰電力行業(yè)落后產(chǎn)能76.5萬千瓦；河北省對241家重點行業(yè)國控企業(yè)實現(xiàn)煙粉塵在線監(jiān)控設(shè)施全部聯(lián)網(wǎng)，完成脫硫脫硝和除塵改造工程246個。

（六）污染治理和監(jiān)察的法治化水平不斷提升

京津冀三地均出臺了相關(guān)條例和規(guī)定，明確大氣污染物地方排放標(biāo)準(zhǔn)和能耗限額標(biāo)準(zhǔn)，以及違規(guī)處罰措施。河北率先組建環(huán)保警察隊伍，并建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系，實現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)管全覆蓋；北京出臺《市大氣污染防治條例》，嚴(yán)厲打擊違法行為；天津河?xùn)|區(qū)依靠科技強化網(wǎng)格化管理，集實時監(jiān)控、網(wǎng)格管理、數(shù)據(jù)庫信息共享、重點區(qū)域綜合治理等主體功能于一體，實現(xiàn)每寸土地都有人管理。

通過上述措施，京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量有所改善，聯(lián)防聯(lián)控初見成效。與2013年相比，2014年北京、天津、河北PM2.5年均濃度分別下降4%、13.5%、12%，京津冀區(qū)域平均達(dá)標(biāo)天數(shù)比例上升5.3%，重度及以上污染天數(shù)比例下降3.7%。

二、京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理形勢仍較嚴(yán)峻

京津冀區(qū)域大氣污染治理雖然初見成效，但與國家新標(biāo)準(zhǔn)和群眾期盼相比，仍存在較大差距。2014年全國空氣質(zhì)量相對較差的前10位城市中，京津冀占8位；2015年1季度，較差的前10位城市中，京津冀仍占6位，3月，京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量平均達(dá)標(biāo)天數(shù)不足四成。京津冀大氣污染協(xié)同治理仍面臨一些困難和挑戰(zhàn)。

（一）區(qū)域聯(lián)控聯(lián)防聯(lián)測機制建設(shè)有待進一步推進

京津冀重污染天氣應(yīng)急預(yù)案有待完善，區(qū)域排放標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，機動車環(huán)保監(jiān)管協(xié)作水平有待進一步提高。天津自2014年7月起將二氧化硫等4種污染物排污收費平均提高9倍。如果周邊區(qū)域不實行相應(yīng)政策，既不利于企業(yè)公平競爭，又會導(dǎo)致一些企業(yè)繼續(xù)觀望，不愿加大環(huán)保投入。北京、天津已全面供應(yīng)國五標(biāo)準(zhǔn)汽柴油，而河北2014年年底才開始供應(yīng)國四標(biāo)準(zhǔn)車用汽油。

（二）兼顧治污與發(fā)展有一定難度

2014年河北省化解產(chǎn)能過剩、治理大氣污染影響全年經(jīng)濟增長約1.75個百分點、影響工業(yè)增速約3個百分點。如果不能及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育新的經(jīng)濟增長點，將會導(dǎo)致政府財政收入減少，影響大氣污染及其他環(huán)境治理的持續(xù)投入，鞏固提高治污成果壓力較大。

（三）煤炭清潔利用政策相對滯后

當(dāng)前，隨著煤炭清潔技術(shù)的發(fā)展，燃煤發(fā)電可以達(dá)到甚至超過燃?xì)獍l(fā)電排放標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)根據(jù)我國“多煤、少氣、貧油”的資源稟賦以及煤、氣發(fā)電成本，研究制定支持清潔煤發(fā)電等煤炭清潔利用的相關(guān)政策，這也有利于緩解當(dāng)前各地供氣不足問題。此外，對煤變油、煤變氣，鑒于全球范圍內(nèi)尚無成熟、完善的經(jīng)驗，且煤變氣污水成分極其復(fù)雜，治理難度非常大，應(yīng)進一步論證其可行性。

（四）分散用煤污染日益嚴(yán)重

分散用煤占比偏高（約占50%），排放量大，且不經(jīng)處理直接排放到空氣中，其污染是集中發(fā)電的20倍，嚴(yán)重污染大氣環(huán)境。目前各地主要做法是通過財政補貼更換先進爐具及使用潔凈型煤替代，但成本高、執(zhí)行難，難以從根本上解決問題，僅保定800萬農(nóng)村人口的農(nóng)村爐具和型煤補貼就需要70多億元。

（五）機動車尾氣治理力度需進一步加大

一是京津冀區(qū)域機動車減排壓力較大。該區(qū)域機動車總量已超過2500萬輛，大型運輸車輛排放標(biāo)準(zhǔn)更新較慢、油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)低、污染排放大。二是相關(guān)規(guī)定不利于黃標(biāo)車淘汰。一些地區(qū)新增淘汰任務(wù)量包括被盜搶、查封、扣留、抵押車輛，依照公安部《機動車登記規(guī)定》，不得對此類車輛進行注銷報廢。三是新能源汽車推廣應(yīng)用效果不理想。受認(rèn)知水平、政策落地及配套設(shè)施等因素影響，2014年全國僅建成600座充/換電站、2.6萬個充電樁，推廣新能源汽車數(shù)量完成計劃率不足1/5。北京個人申請安裝充電樁數(shù)量與成功安裝數(shù)量比為13∶1。

（六）污染源解析難度偏高

一是京津冀區(qū)域復(fù)合型污染特征突出，傳統(tǒng)煙煤型污染、汽車尾氣污染與二次污染相互疊加，給污染源解析增加了難度。二是京津冀區(qū)域城市密度大，城市間大氣環(huán)境相互影響較大，現(xiàn)行的各?。ㄊ校┆毩⑦M行源解析工作方式，在一定程度上限制了開展廣泛的大氣污染治理技術(shù)交流與聯(lián)防聯(lián)控。三是區(qū)域間傳輸污染源解析工作力度有待進一步加大。四是對揮發(fā)性有機物污染研究剛起步。目前僅天津市頒布了全國首個《工業(yè)企業(yè)揮發(fā)性有機物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》，啟動了揮發(fā)性有機物排放源清單編制。

（七）監(jiān)管和執(zhí)法的基礎(chǔ)性工作需進一步加強

一是大氣污染違法犯罪執(zhí)法規(guī)范和法律依據(jù)存在空白點，公安機關(guān)很難進行有效打擊處理，配套的信息化基礎(chǔ)工作及長效機制有待進一步完善。二是環(huán)保執(zhí)法隊伍自身建設(shè)有待進一步加強。美國每百萬人中平均約有3100名環(huán)保管理人員，而我國僅為144人，環(huán)保隊伍力量嚴(yán)重不足，難以應(yīng)對當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)保工作形勢。環(huán)境執(zhí)法人員還沒有統(tǒng)一的執(zhí)法服裝，不能體現(xiàn)正規(guī)、莊重、公正的執(zhí)法形象。

（八）社會環(huán)保意識有待進一步提高

目前，公民主要通過網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播等信息傳播渠道被動接收環(huán)保信息，環(huán)保責(zé)任意識還不夠強，志愿服務(wù)等參與環(huán)境治理的渠道和平臺比較欠缺。

三、協(xié)同推進京津冀大氣污染治理的建議

大氣污染等環(huán)境問題是長期以來我國經(jīng)濟粗放式發(fā)展模式積累而成的，其解決需要一個過程，具有長期性和艱巨性。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，各級黨委和政府更加深刻認(rèn)識到大氣等環(huán)境治理的重要性，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出為有效解決上述問題，推進京津冀大氣污染協(xié)同治理提供了重要契機。結(jié)合調(diào)研情況，建議：

（一）加強京津冀區(qū)域大氣聯(lián)控聯(lián)防聯(lián)測協(xié)同機制建設(shè)

一是聯(lián)控方面，建立由環(huán)保部牽頭、有關(guān)部門參加的區(qū)域聯(lián)控機制，定期會商，各地具體負(fù)責(zé)。同時，繼續(xù)完善重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，促進各地遵循“科學(xué)性、可操作性、可核實性”原則，認(rèn)真修編應(yīng)急預(yù)案，并建立完善綜合大氣污染決策指揮系統(tǒng)。二是聯(lián)防方面，重視城市規(guī)劃與建設(shè)，優(yōu)化空間布局，適時從大氣動力學(xué)、大氣化學(xué)等有關(guān)氣象學(xué)的角度研究風(fēng)道規(guī)律，并及時運用到區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和城市建設(shè)規(guī)劃之中。重點研究和解決保定等空氣質(zhì)量相對較差城市大氣污染問題。三是聯(lián)測方面，利用科技手段加強聯(lián)網(wǎng)聯(lián)控，充分發(fā)揮各地聯(lián)測技術(shù)比較先進的優(yōu)勢，對重點區(qū)域和重點排放企業(yè)進行重點監(jiān)控，任務(wù)分解要明確，責(zé)任對象要具體。此外，要加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格執(zhí)法。

（二）大力推廣清潔煤發(fā)電和清潔煤燃燒技術(shù)

立足我國“多煤、少氣、貧油”的資源稟賦以及目前燃煤發(fā)電可以達(dá)到甚至超過燃?xì)獍l(fā)電排放標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，引導(dǎo)、鼓勵和支持企業(yè)應(yīng)用先進技術(shù)進行升級改造；對改造后達(dá)到燃?xì)馀欧艠?biāo)準(zhǔn)的燃煤機組和鍋爐的煤炭消耗量給予折算核減，納入?yún)^(qū)域減煤指標(biāo)，視同完成改燃任務(wù)；對相關(guān)燃煤電廠給予上網(wǎng)電價支持，使京津冀大型電廠實現(xiàn)全面清潔排放并在供熱方面全部運用清潔煤燃燒技術(shù)。

（三）切實推進氣、電代煤工程解決散煤燃燒問題

一是在加大天然氣供給力度的同時，將更多的天然氣、焦?fàn)t煤氣用于中小企業(yè)生產(chǎn)和居民生活，減少其直接用煤數(shù)量。二是在有條件的地方推廣集中式電采暖。特別是在張北地區(qū)等清潔能源較為豐富的地方要更加重視以電代煤。一方面要加強統(tǒng)籌、兼顧城鄉(xiāng)，新建與改造并舉，提升清潔供暖立體化保障能力。另一方面要為社會資本共同參與建設(shè)推廣集中式電采暖營造良好的氛圍，在最大限度減少政府財政補貼負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上保障企業(yè)合理收益，簡化項目審批程序，優(yōu)化項目投融資環(huán)境。

（四）重視尾氣排放污染，大力發(fā)展清潔能源交通

一是解析尾氣中PM2.5組成及形成過程，在此基礎(chǔ)上制定科學(xué)合理的治理方案。二是加快推動京津冀交通一體化進程，盡早解決斷頭路問題。三是加大交通堵點治理力度，提高公共交通效能，加大城市圈地鐵密度，使公共交通真正便民、快捷。四是大力發(fā)展清潔能源交通工具。要從發(fā)展電動汽車是將我國建設(shè)成為汽車強國的戰(zhàn)略高度出發(fā)，抓住歷史機遇，大力發(fā)展電動汽車產(chǎn)業(yè)，為電動汽車的推廣應(yīng)用創(chuàng)造良好環(huán)境。加快充電樁建設(shè)，推動公務(wù)用車、公共汽車、出租車、城市物流車、工具車、港口機械等的電氣化、清潔化。鼓勵天津等具有汽車工業(yè)基礎(chǔ)、電池技術(shù)領(lǐng)先的地區(qū)，在產(chǎn)業(yè)布局及發(fā)展模式等方面先行先試，為進一步推動新能源汽車發(fā)展積累有益經(jīng)驗。五是盡快在京津冀區(qū)域率先共同開展區(qū)域機動車超標(biāo)排放聯(lián)合執(zhí)法。

（五）加大對河北節(jié)能減排支持力度

一是在“一帶一路”建設(shè)中鼓勵和支持河北重化工業(yè)走出去，把產(chǎn)能釋放出去。二是在國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，支持更多的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)項目在河北布局和落地。三是把河北建成我國清潔能源示范基地。河北清潔能源發(fā)展條件成熟，張北地區(qū)風(fēng)電和太陽能資源豐富，沿海地區(qū)海上風(fēng)電資源也很豐富，要進一步加大力度，支持河北大力發(fā)展清潔能源。四是加快河北清潔能源輸送通道建設(shè)，提高對京津等地的輸送能力。

（六）在深入開展污染源解析的基礎(chǔ)上逐步列出排放源清單

一是國家統(tǒng)一組織開展京津冀區(qū)域污染源解析研究，分析和研究大氣污染的成因、構(gòu)成和傳輸變化規(guī)律。在進行本地污染源解析的同時，研究區(qū)域傳輸污染源占比。二是在污染源解析的基礎(chǔ)上，進一步列出排放源清單，通過科學(xué)系統(tǒng)的分析掌握污染傳輸規(guī)律，并制定相應(yīng)的治理辦法。

（七）進一步推動區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

健全節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格行業(yè)準(zhǔn)入，建立多部門協(xié)同工作機制，依法淘汰能耗高、污染重的落后產(chǎn)能。同時利用市場手段整合、化解高污染行業(yè)過剩產(chǎn)能，調(diào)整鋼鐵、玻璃、水泥、化工、電解鋁、造紙、石化等高耗能、高污染行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)優(yōu)化升級，并鼓勵企業(yè)根據(jù)市場需求，研發(fā)、生產(chǎn)高附加值的鋼鐵、水泥、玻璃等新產(chǎn)品，降低能源消耗，加大走出去的力度。

（八）完善監(jiān)管法規(guī)并提高執(zhí)法能力

依照新《環(huán)境保護法》以及十八屆三中全會關(guān)于強化環(huán)境監(jiān)管和環(huán)保行政執(zhí)法的精神要求，進一步加快環(huán)保隊伍建設(shè)，充實各級環(huán)保隊伍力量和提高執(zhí)法裝備水平。同時，統(tǒng)一規(guī)范環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員著裝，提高環(huán)保執(zhí)法的權(quán)威性和莊重性。要進一步加大對環(huán)保執(zhí)法資金投入力度。

（九）推動形成全民環(huán)保共識

一是進一步完善市場機制，充分發(fā)揮價格、稅收等經(jīng)濟杠桿作用，促進形成全社會環(huán)保共識。二是切實落實新《環(huán)境保護法》有關(guān)規(guī)定，加大環(huán)保法律法規(guī)和環(huán)保知識的宣傳，倡導(dǎo)節(jié)約、綠色消費方式和生活習(xí)慣，讓節(jié)能環(huán)保理念深入人心。