張福良，崔 笛，靳 松，閻國馥

(1．國土資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導中心，北京 100120；2. 中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037；3.中國地質(zhì)大學(北京)地球科學與資源學院，北京 100083；4.內(nèi)蒙古赤峰市喀喇沁旗國土資源局，內(nèi)蒙古 赤峰 024400)

典型國家礦業(yè)權(quán)管理經(jīng)驗對我國礦政管理的啟示

張福良1，2，崔 笛3，靳 松1，2，閻國馥4

(1．國土資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導中心，北京 100120；2. 中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037；3.中國地質(zhì)大學(北京)地球科學與資源學院，北京 100083；4.內(nèi)蒙古赤峰市喀喇沁旗國土資源局，內(nèi)蒙古 赤峰 024400)

礦業(yè)權(quán)管理在保障國家礦產(chǎn)資源權(quán)益、維護正常的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序、優(yōu)化礦產(chǎn)資源配置和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)利等方面具有重要作用。我國雖然是礦產(chǎn)資源大國，但在礦業(yè)權(quán)管理方面起步較晚，存在經(jīng)驗不足等方面的問題。本文選擇美國、加拿大、澳大利亞等礦業(yè)發(fā)達國家，從國內(nèi)外礦業(yè)權(quán)制度、不同礦業(yè)權(quán)出讓方式與礦業(yè)權(quán)市場管理進行梳理與比較，針對他國礦業(yè)權(quán)管理經(jīng)驗，結(jié)合我國礦業(yè)權(quán)管理現(xiàn)狀，立足新形勢對礦業(yè)權(quán)管理的新要求，提出五點建議：一是明確礦產(chǎn)資源各級部門的權(quán)責定位；二是推動風險勘查資本市場建設(shè)；三是完善法律法規(guī)，建立產(chǎn)權(quán)清晰的礦產(chǎn)資源開發(fā)制度；四是完善礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度；五是綜合考量社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境承載力等多方因素，合理規(guī)劃礦產(chǎn)資源布局。通過提出以上五點看法以期能夠為我國今后礦政管理工作帶來一點啟示。

礦業(yè)權(quán)；管理經(jīng)驗；借鑒

礦業(yè)權(quán)管理事關(guān)國家礦產(chǎn)資源的重大利益，一直是各國礦政管理部門共同關(guān)注的核心問題。我國作為礦產(chǎn)資源大國，礦業(yè)權(quán)管理起步較晚。本文結(jié)合我國礦業(yè)權(quán)管理現(xiàn)狀和面臨的管理形勢，從梳理美國、加拿大、澳大利亞等國外典型礦業(yè)發(fā)達國家礦業(yè)權(quán)管理經(jīng)驗入手，提出我國新形勢下礦政管理的幾點思考。

1 國外典型國家的礦業(yè)權(quán)管理做法和經(jīng)驗

1.1 礦業(yè)權(quán)設(shè)置

國外的礦業(yè)權(quán)一般是按探礦權(quán)、采礦權(quán)以及礦山企業(yè)經(jīng)營等相關(guān)權(quán)利的申請和如何授予來劃分的,在不同國家有著不同的劃分方案。一分法,指只通過一次申請就獲得了勘查、開發(fā)和采礦等活動的權(quán)利,而不需要再經(jīng)過任何重新申請，如土耳其；二分法,礦業(yè)權(quán)分為探礦權(quán)和采礦權(quán),分別申請和分別授予,世界上大多數(shù)國家采用這種方式，如加拿大、印度尼西亞、巴西等；三分法,是將礦業(yè)權(quán)分為探礦權(quán)、采礦權(quán)和評價權(quán),如澳大利亞[1]。

1.2 礦業(yè)權(quán)管理部門及權(quán)限

在國外，礦業(yè)管理通常設(shè)置統(tǒng)一的礦業(yè)管理機構(gòu)，如美國的“內(nèi)政部”、加拿大的“能源、礦業(yè)和資源部”、澳大利亞的“工業(yè)能源部”、巴西的“礦業(yè)能源部”、印度的“鋼鐵和礦業(yè)部”和印度尼西亞的“礦山能源部”等，從而保證了礦業(yè)管理與資源管理的有機統(tǒng)一[2]。美國、加拿大、澳大利亞等聯(lián)邦制國家實行聯(lián)邦政府和州/領(lǐng)地政府兩級政府分級管理，各級政府職責分工明確，并且通常各州的礦業(yè)權(quán)管理制度不完全相同。比如，加拿大的礦業(yè)管理部門分聯(lián)邦、州二級政府分別負責其權(quán)限范圍內(nèi)的礦權(quán)管理工作，但鈾、釷等放射性礦產(chǎn)由聯(lián)邦政府統(tǒng)一管理[3]。美國的土地和礦產(chǎn)資源為聯(lián)邦、州和個人所有，聯(lián)邦政府、州政府和私人分別只對屬于各自土地上的礦產(chǎn)開發(fā)進行管理，管理權(quán)限明確，沒有交叉和扯皮[4]。澳大利亞的礦業(yè)管理主要發(fā)生在州級層次上，即州級政府承擔礦產(chǎn)資源與礦業(yè)管理的主要責任，陸上非油氣礦產(chǎn)的礦權(quán)設(shè)置主要是由各州和北方領(lǐng)地政府決定。在聯(lián)邦層次上，聯(lián)邦政府僅承擔礦產(chǎn)資源與礦業(yè)管理的有限責任或次要責任，主要負責有管轄權(quán)的海上固體礦產(chǎn)(海基線5.556km以外海域)[5]。

1.3 礦業(yè)權(quán)的取得與出讓

與我國實行招標、拍賣、掛牌為主的有償取得礦業(yè)權(quán)方式不同，國外大多采用申請與授予的方式取得礦業(yè)權(quán)。其中，美國礦業(yè)權(quán)出讓方式因礦種而異，分別執(zhí)行自由進入和特許制度、礦地租借制度或材料銷售制度。而加拿大，需向政府申請初級許可證，在勘探活動進行到一定程度后方可申請高級開發(fā)權(quán)。印度礦業(yè)權(quán)主要以招標的方式取得，許可證權(quán)利人需繳納稅金或租金，并繳納礦區(qū)使用費[3]。國外投資者要取得礦業(yè)權(quán)，通常有3種方式：行政授予、簽訂合同和競爭性出價。各國及其不同地區(qū)采用的具體出讓方式是不同的，如西澳大利亞，針對用于政府為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)實施產(chǎn)業(yè)政策需要給予傾斜的項目，采用協(xié)議方式出讓礦業(yè)權(quán)，通常由政府與一些大公司就某個重要礦產(chǎn)地或某個重大項目的礦業(yè)權(quán)出讓達成協(xié)議，其中協(xié)議條款經(jīng)雙方商定，明確雙方的權(quán)利義務，甚至對權(quán)利金費率及繳納方式也做出具體規(guī)定[6]。而在巴西，其《礦業(yè)法》規(guī)定，在空白區(qū)(空白區(qū)由發(fā)證機關(guān)確定且在正式雜志上公布之日起30天內(nèi)才被視為空白區(qū))擁有勘探許可證者享有優(yōu)先申請采礦許可證的權(quán)力，如因市場條件不好，可向政府報告暫不開采，待市場條件成熟后政府通知其開采，如再不開采，他人可以申請開采，政府可將采礦權(quán)授予他人[7]。

1.4 礦業(yè)權(quán)市場管理

一般礦業(yè)發(fā)達國家礦業(yè)權(quán)交易市場的高效運行歸因于建立了—套完善的、符合市場運作規(guī)律的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。通常，國外礦業(yè)權(quán)的市場化程度較高。礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)包括國家對礦業(yè)權(quán)的出讓和礦業(yè)權(quán)人之間對擁有礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。許多國家法律規(guī)定國家享有對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，明確礦業(yè)權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)，可以流轉(zhuǎn)、出租、抵押、繼承等。大多數(shù)國家通過立法保障礦業(yè)權(quán)持有者有權(quán)在法律范圍內(nèi)對其利益進行安排、收費、抵押或轉(zhuǎn)讓(交易)。比如，在澳大利亞各州，探礦權(quán)、采礦權(quán)均可以合法轉(zhuǎn)讓。礦業(yè)權(quán)作為一種有價的無形資產(chǎn),其轉(zhuǎn)讓應由雙方當事人協(xié)商議定，政府一般不進行干預[7]。

國外礦業(yè)發(fā)達國家建立一套完善的礦業(yè)權(quán)制度，保證礦業(yè)權(quán)合理流動從而有效地開發(fā)礦產(chǎn)資源，提高資源利用效率。為鼓勵礦業(yè)權(quán)人積極地從事高風險的礦產(chǎn)勘查和開發(fā)活動,而不是國家投資勘查開發(fā)，國外通常對礦業(yè)權(quán)市場進行全面的配套建設(shè)，包括建立國家地質(zhì)調(diào)查組織，提供公共服務，降低勘查風險，吸引礦業(yè)投資[8]。同時，許多國家都在努力提高管理水平和服務質(zhì)量，包括礦業(yè)權(quán)的審批登記管理的自動化和現(xiàn)代化。比如，加拿大的一些省區(qū)建立了比較完善的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)。礦業(yè)權(quán)的申請、審批，甚至分立和轉(zhuǎn)讓，都可以在網(wǎng)絡(luò)上完成。加拿大薩斯喀徹溫省在2012年底根據(jù)該省最新的《礦業(yè)權(quán)登記條例》建立了新的基于網(wǎng)絡(luò)的礦業(yè)權(quán)管理信息系統(tǒng)。包括鈾、金剛石、貴金屬等礦種的礦業(yè)權(quán)申請可以通過該系統(tǒng)非常便捷地完成[9]。澳洲政府通過健全公共網(wǎng)絡(luò)服務平臺并且州政府針對企業(yè)和投資者設(shè)立相關(guān)服務部門，為中小礦業(yè)投資者注冊公司、選擇區(qū)塊、申請礦權(quán)、資金融通、礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)、投資咨詢等一系列活動提供了極大地幫助和便利[10]。

1.5 外商投資及環(huán)境保護

在吸引外商投資辦礦方面，許多國家進一步放寬政策。澳大利亞實行的是同等國民待遇政策，只是限制鈾礦山的批建；在拉美地區(qū)許多國家比如墨西哥、秘魯，在礦業(yè)權(quán)的設(shè)置上，設(shè)立探采合一的礦業(yè)權(quán)，如此探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)非常便捷[9]。在環(huán)境保護和促進可持續(xù)發(fā)展方面，許多國家在礦業(yè)立法中已有相關(guān)明確規(guī)定。例如坦桑尼亞、菲律賓對于特殊環(huán)境問題如汞污染和津巴布韋對河流淤積問題有具體的法律規(guī)定[10]。

2 國內(nèi)礦業(yè)權(quán)管理概況

2.1 礦業(yè)權(quán)管理體系

在我國，礦業(yè)權(quán)設(shè)置采用的是二分法，探礦權(quán)、采礦權(quán)合稱為礦業(yè)權(quán)?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定:“勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請，經(jīng)批準取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記?！盵2]我國礦業(yè)權(quán)管理采用集中和分級管理制度。根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》，探礦權(quán)為部、省2級管理，采礦權(quán)為部、省、地、市(縣) 4級管理。這些管理制度構(gòu)成了我國較為完整的探礦權(quán)、采礦權(quán)管理體系，促進了我國礦業(yè)權(quán)市場的發(fā)展[8]。

2.2 礦業(yè)權(quán)市場管理

我國礦業(yè)權(quán)市場分為一級出讓市場和二級轉(zhuǎn)讓市場，一級市場是國家與礦業(yè)權(quán)人之間垂直出讓的市場，由代表國家進行礦業(yè)權(quán)管理的政府機構(gòu)負責；二級市場是礦業(yè)權(quán)人之間橫向轉(zhuǎn)讓的市場，轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)由國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府地礦部門負責審查管理。我國礦業(yè)權(quán)市場與國際市場相一致，但在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的具體規(guī)定、限制條件和轉(zhuǎn)讓方式方面與國外有所區(qū)別。

2.2.1 礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度

《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》(1996)及《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》(1998)等3個配套法規(guī)， 廢止了“礦業(yè)權(quán)/不得買賣、出租，不得用作抵押”的規(guī)定，允許建立礦業(yè)權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓兩級市場，為建立礦業(yè)權(quán)的有償取得和依法出讓轉(zhuǎn)讓制度、為我國礦業(yè)權(quán)進入市場奠定了法律基礎(chǔ)。

我國礦業(yè)權(quán)一級市場采用申請批準有償取得制度，申請出讓礦業(yè)權(quán)的礦業(yè)權(quán)人需向國家交納礦業(yè)權(quán)價款并登記，以取得勘探許可證和采礦許可證,并按照規(guī)定交納探礦權(quán)使用費或采礦權(quán)使用費。礦業(yè)權(quán)人轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，需向主管部門申請并辦理礦業(yè)權(quán)變更手續(xù)。《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》(國土資發(fā)〔2006〕12號)則明確規(guī)定探礦權(quán)采礦權(quán)要采取分類出讓的辦法。根據(jù)礦產(chǎn)資源的賦存特點和地質(zhì)工作程度，把礦產(chǎn)資源分為無風險、低風險和高風險三類，分別確定出讓方式(表1)。

2.2.2 礦業(yè)權(quán)取得與礦業(yè)權(quán)市場準入資格

礦業(yè)權(quán)取得是獲得礦產(chǎn)資源使用權(quán)，礦業(yè)權(quán)市場準入資格是指要成為礦業(yè)權(quán)人需要具備法律法規(guī)規(guī)定的相關(guān)資質(zhì)條件[11]。我國往往是取得礦業(yè)權(quán)的同時，就獲得了礦業(yè)權(quán)市場準入資格，因為目前我國法律法規(guī)尚未將兩者作出嚴格區(qū)分。我國《礦產(chǎn)資源法》第三條第五款規(guī)定：“從事礦產(chǎn)資源勘查和開采的，必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件”，但具體什么資質(zhì)條件并沒有明確的規(guī)定[12]。而在國外，企業(yè)或個人通常是先經(jīng)過審查獲得礦業(yè)權(quán)市場準入資格，再申請取得礦業(yè)權(quán)。

2.2.3 礦業(yè)權(quán)有形市場的建設(shè)

礦業(yè)權(quán)有形市場是為礦業(yè)權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、融資等交易活動提供服務場所，是承擔礦業(yè)權(quán)市場管理服務的重要載體[12-14]。自2011年國土資源部下發(fā)《關(guān)于建立健全礦業(yè)權(quán)有形市場的通知》，截至2011年12月31日，31個省(區(qū)、市)省級礦業(yè)權(quán)交易機構(gòu)已經(jīng)全部建成?！蛾P(guān)于做好礦業(yè)權(quán)有形市場出讓轉(zhuǎn)讓信息公示公開有關(guān)工作的通知》(2011)規(guī)定了礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓實行“五公開”，即以招標拍賣掛牌方式出讓礦業(yè)權(quán)、以申請在先方式出讓探礦權(quán)、探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)、以協(xié)議方式出讓礦業(yè)權(quán)以及礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓等五種情形相關(guān)信息必須通過礦業(yè)權(quán)市場、互聯(lián)網(wǎng)等媒體對社會公開，公示公開系統(tǒng)與國土資源部礦業(yè)權(quán)配號系統(tǒng)相連接，礦業(yè)權(quán)在系統(tǒng)公示公開后才能獲得對應的探礦權(quán)/采礦權(quán)號。國土資源部通過對礦業(yè)權(quán)有形市場相關(guān)規(guī)定的確立與完善，從而推動了礦業(yè)權(quán)有形市場的規(guī)范運轉(zhuǎn)。

表1 中國及國外的主要礦業(yè)權(quán)種類及出讓方式[3-7]

2.3 國內(nèi)礦業(yè)權(quán)管理面臨的問題

2.3.1 礦業(yè)權(quán)管理制度不夠完善

我國現(xiàn)行主要的礦產(chǎn)資源管理制度大多是原先計劃經(jīng)濟時代制定實施的，符合當時的形勢要求，但從目前看一些規(guī)定對社會投資的進入已經(jīng)形成了制約。如原先在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的嚴格規(guī)定，主要目的是為了制止倒賣牟利的行為，也起到了應有作用，但是由于過于嚴苛和過時的原因，影響了激發(fā)社會投資和充分調(diào)動礦企的積極性，致使正常市場化的交易顯得不活躍[15-17]，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓人與受讓人之間私下非法轉(zhuǎn)讓、暗地交易現(xiàn)象十分嚴重[18]，一些礦業(yè)權(quán)人逃避了應繳納的資源補償費、礦業(yè)權(quán)價款等國家規(guī)定的稅費。

2.3.2 礦業(yè)權(quán)市場活力不夠有待加強

我國礦業(yè)權(quán)一級市場，主要遵循分類分級出讓原則?！蛾P(guān)于進一步完善礦業(yè)權(quán)管理促進整裝勘查的通知》(國土資發(fā)〔2011〕55號)中明確要求“對低風險勘查和無風險礦種，堅持主要以招標拍賣掛牌方式出讓礦業(yè)權(quán)，綜合資金、技術(shù)、業(yè)績、誠信等要素設(shè)置競爭條件，防止簡單地‘唯價高者得’”。但是上述原則和規(guī)定在一些省份并未得到很好的貫徹落實。雖然采取招、拍、掛方式出讓礦業(yè)權(quán)是我國實行礦業(yè)權(quán)市場化配置的有效嘗試，有些省份在礦業(yè)權(quán)出讓方面采取了一律招、拍、掛的做法，顯然缺少對礦產(chǎn)資源自然屬性、地質(zhì)規(guī)律、環(huán)境保護等方面的全面考量，結(jié)果常常是價高者競得，造成礦業(yè)權(quán)價格虛高，無益于科學合理地勘查開發(fā)和利用資源。

經(jīng)有關(guān)部門統(tǒng)計，截至2013年底，在前兩批78片國家級整裝勘查區(qū)中，擬新設(shè)探礦權(quán)中只完成投放比例為11.5%，說明投放進展緩慢；在已投放探礦權(quán)中，社會資本獲取探礦權(quán)比例過低，國內(nèi)礦業(yè)權(quán)市場活力不足，主要原因是探礦權(quán)的取得主要以“招、拍、掛”方式為主導，雖然從一定程度上減少了腐敗的行為，但是也抬高了探礦權(quán)價格，使得探礦權(quán)取得的準入門檻和維護成本較高，降低了社會資金進入的積極性，這也表明未來相關(guān)礦政管理部門在如何創(chuàng)造公平的礦業(yè)權(quán)市場環(huán)境、維護市場秩序、建設(shè)風險勘查市場引入社會資金進行風險勘查等方面亟需深化改革，加強服務與監(jiān)管(圖1)。

圖1 2013年整裝勘查區(qū)探礦權(quán)投放情況(數(shù)據(jù)來源：中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心)

2.3.3 簡政放權(quán)下礦業(yè)權(quán)管理配套措施急需跟進

過去很長一段時間內(nèi)我國礦業(yè)權(quán)管理主要采取部省兩級審批，審批權(quán)限較為集中，采礦權(quán)的取得實行四級審批制度。實踐中，逐級上報的審批程序往往增加了行政成本，也增大了礦業(yè)權(quán)人辦理手續(xù)的難度，辦事效率不高。十八屆三中全會提出簡政放權(quán)要求以后，《國務院關(guān)于取消和下放一批行政審批項目的決定》(國發(fā)〔2013〕44號) 明確取消“國土資源部關(guān)于整裝勘查實施方案審批”等審批項目，目前，新的一批審批權(quán)限下放事項正在審議中，我國礦業(yè)權(quán)管理進入深化改革階段。審批權(quán)限下放后的配套政策急需出臺,以使新要求下的各項管理工作依法依規(guī)有序推進。

3 我國礦業(yè)權(quán)管理面臨的新形勢分析

3.1 簡政放權(quán)，簡化礦業(yè)權(quán)管理行政審批流程

十八屆三中全會提出進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率。2013年《國務院關(guān)于取消和下放一批行政審批項目的決定》明確取消“國土資源部關(guān)于整裝勘查實施方案審批”等一系列行政審批項目。因此，提高審批效率、簡化礦業(yè)權(quán)管理的行政審批程序是新形勢下的必然之舉。

3.2 完善產(chǎn)權(quán)保護制度，保障礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益

十八屆三中全會提出“健全歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”的要求，在礦業(yè)權(quán)有形市場的建設(shè)過程中，唯有明晰產(chǎn)權(quán)，調(diào)動礦業(yè)權(quán)人和投資人的積極性，提高礦業(yè)權(quán)交易的活躍程度，才能推動礦業(yè)權(quán)有形市場的健康發(fā)展[20]。因為礦產(chǎn)資源開采在國民生產(chǎn)生活中具有重要性和特殊性，在新形勢下必須完善礦業(yè)權(quán)的概念和內(nèi)涵，探礦權(quán)和采礦權(quán)各自性質(zhì)，積極探索出一套適合礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的產(chǎn)權(quán)制度，既能保障國家對礦產(chǎn)的宏觀調(diào)控能力，又能夠維護礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。

3.3 發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，推動礦業(yè)權(quán)市場市場化建設(shè)

十八屆三中全會指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。2014年6月12日，國家發(fā)展改革委固定資產(chǎn)投資司長黃民表示在礦業(yè)領(lǐng)域積極地引入社會資金，鼓勵社會資金投入地質(zhì)勘查。因此在新形勢下，需推動礦業(yè)權(quán)市場市場化建設(shè)，鼓勵礦業(yè)企業(yè)、地勘公司投資找礦勘探，逐步轉(zhuǎn)變過去幾乎全部由國家直接投資進行地質(zhì)勘查的方式。

3.4 勘查形勢下行，優(yōu)化資源產(chǎn)業(yè)布局

受全球經(jīng)濟影響，礦產(chǎn)品市場自去年以來持續(xù)低迷，礦業(yè)形勢下行壓力增大。2014年8月工業(yè)和信息化部發(fā)布的《2014年中國工業(yè)經(jīng)濟運行上半年報告》顯示，2014年上半年，我國采礦業(yè)利潤同比下降14.6%[19]。2014年上半年非油氣礦產(chǎn)勘查投入同比去年下降13%，其中社會資金下降最為顯著，幅度達17%。2013年及2014年上半年全國非油氣礦產(chǎn)勘查投入統(tǒng)計情況見表2。當前形勢不容樂觀，礦產(chǎn)資源勘查投入呈下降趨勢，預計短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)，因此更要求礦政管理深化改革，充分發(fā)揮市場作用，引入社會資金投入推動礦業(yè)開發(fā)。

數(shù)據(jù)來源：中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心。

2014年5月5日，國土資源部下發(fā)《關(guān)于開展第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作的通知》。礦產(chǎn)資源規(guī)劃在礦產(chǎn)勘查、開發(fā)利用和保護等方面具有重要作用。找礦突破戰(zhàn)略行動已于去年超額完成第一階段目標，現(xiàn)在進入下一階段，而目前全球礦產(chǎn)勘查處于低谷、國內(nèi)勘查投入也有所下降的新形勢下，結(jié)合國家在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中對礦產(chǎn)資源布局具體要求和上一階段找礦成果，重新審視重點地區(qū)、重點礦種的調(diào)整方向，圍繞第三階段目標的實現(xiàn)，優(yōu)化大型資源基地勘查開發(fā)部署和產(chǎn)業(yè)布局。

3.5 重視生態(tài)文明，大力發(fā)展綠色礦業(yè)

黨的十八大首次提出生態(tài)文明戰(zhàn)略，并明確要求“著力推進綠色發(fā)展”。隨著經(jīng)濟發(fā)展，社會和公眾對環(huán)境的要求越來越提高，需大力發(fā)展綠色礦業(yè)、建設(shè)綠色礦山和和諧的礦區(qū)環(huán)境；在礦業(yè)權(quán)管理方面需要加強監(jiān)管與審查，提供面向公眾的、透明公開的監(jiān)督渠道和建立完善礦山環(huán)境退出機制。

4 借鑒與思考

礦政管理是最為復雜的管理工作之一，尤其是礦業(yè)權(quán)管理，它涉及行政、經(jīng)濟、技術(shù)、法律等方方面面，既要維護國家利益和保護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，又要在公開、公正、公平的前提下依法依規(guī)地辦理礦業(yè)權(quán)的新立、變更、轉(zhuǎn)讓、延續(xù)、注銷等手續(xù)，還要負責相應的監(jiān)管和服務，做好實屬不易。下面筆者結(jié)合對國外典型國家礦業(yè)權(quán)管理研究成果，按照十八屆三中全會有關(guān)精神，談幾點個人對礦政管理工作的粗淺認識。

4.1 明確各部門新形勢下的權(quán)責定位，深化礦業(yè)權(quán)管理制度改革配套

各國國情不同，體制不同，我國可借鑒外國成功的礦業(yè)權(quán)管理做法和經(jīng)驗。美國、加拿大、澳大利亞等聯(lián)邦制國家對礦業(yè)權(quán)管理的部門定位清晰，聯(lián)邦和州政府權(quán)責明確，統(tǒng)籌國家宏觀調(diào)控與激發(fā)礦業(yè)市場活力。我國可以借鑒國外做法，進一步明確簡政放權(quán)后國家、省、市( 地)、縣四級管理職責，充分調(diào)動各級職能部門的積極性；按照簡政放權(quán)的要求，將權(quán)利下放地方的同時也加強國家對礦產(chǎn)資源的宏觀調(diào)控能力。同時，響應國家深化制度改革的號召，堅持深化我國礦業(yè)權(quán)管理制度，簡化及下放審批權(quán)限，提高行政效率，更好地服務礦業(yè)權(quán)人，同時節(jié)省出大量時間進行調(diào)研與監(jiān)督。在這方面，廣東省從2008年起在礦業(yè)權(quán)審批制度改革方面先試先行，在全國率先將采礦權(quán)探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓等審批權(quán)限下放，省發(fā)證權(quán)限的所有非金屬礦種采礦權(quán)審批權(quán)下放地級市，縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃審批權(quán)限下放到市實施，采礦權(quán)出租審批改為備案事項，取消原來實行的采礦權(quán)抵押備案和地熱礦泉水采礦權(quán)審批(不跨地級市的)全部下放地級市審批這五方面著手改革[21]，頗有成效，對下一步如何加大簡政放權(quán)力度有一定借鑒意義。

4.2 建立健全礦業(yè)權(quán)監(jiān)管與服務系統(tǒng)，推動風險勘查資本市場建設(shè)

礦業(yè)權(quán)管理部門可以參照國外做法做好監(jiān)管與服務工作，及時更新礦業(yè)信息，創(chuàng)造更有效率的礦業(yè)投資環(huán)境；信息透明公開與共享，發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。建立一個高效暢通的現(xiàn)代化信息網(wǎng)絡(luò)體系，為礦業(yè)權(quán)人交易提供一個快速、便捷的信息平臺。借鑒國外為礦業(yè)投資者免費提供投資指南的經(jīng)驗，我國也可以在網(wǎng)上向全社會公開發(fā)布國家及地方政府頒布的有關(guān)政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，在網(wǎng)上公開公布各地出(轉(zhuǎn))讓的礦業(yè)權(quán)信息以及相關(guān)的基礎(chǔ)資料，社會投資者可以通過網(wǎng)站了解相關(guān)信息；開通探礦權(quán)采礦權(quán)查詢渠道，包括公開相關(guān)申請情況、轉(zhuǎn)讓信息；地方上可以建立專門服務指導礦業(yè)權(quán)人勘查投資的機構(gòu)部門；同時將各省礦業(yè)權(quán)電子交易系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，做到全國礦業(yè)權(quán)信息統(tǒng)一共享、實時更新。

當前形勢礦產(chǎn)勘查投入呈下行趨勢，社會資金投入積極性不高。由于礦產(chǎn)勘查投資風險高、投資額大、投資周期長，傳統(tǒng)的負債融資難以發(fā)揮作用，必須引入風險投資機制，依靠股權(quán)融資，引進社會資本力量[22]。因此建立風險勘查資本市場對引入社會資金，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用十分必要。在礦業(yè)權(quán)管理方面，可以從健全完善礦業(yè)權(quán)有形市場建設(shè)，配合發(fā)展改革委推進整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺，推動建立和維護良好的勘查投資環(huán)境，調(diào)整中央地勘基金定位和運作模式，借鑒加拿大等國的成果經(jīng)驗，探索建立符合我國國情的風險勘查補貼機制，推動我國風險勘查資本市場建設(shè)。

4.3 對現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)進行修改完善，建立一套產(chǎn)權(quán)清晰的礦產(chǎn)資源開發(fā)制度

出于市場和政府分工的制度要求，世界許多國家《礦業(yè)法》都是獨立制定的。我國與國外大部分國家一樣，法律已明確規(guī)定礦產(chǎn)資源所有權(quán)為國家所有，而礦產(chǎn)資源使用權(quán)屬于財產(chǎn)權(quán)。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，目前我國《礦產(chǎn)資源法》不能勝任礦產(chǎn)資源市場配置和礦業(yè)開發(fā)的雙重任務，應分別制定社會管理性的《礦業(yè)法》和以資源經(jīng)濟價值實現(xiàn)為中心的財產(chǎn)性《礦產(chǎn)資源法》[23]。礦業(yè)權(quán)的有效管理是建立在權(quán)責界定清晰的基礎(chǔ)之上,我國可以借鑒國外比如澳大利亞對礦業(yè)權(quán)的細分和明確劃分，對于除探礦權(quán)、采礦權(quán)之外，企業(yè)從事礦業(yè)開發(fā)過程中所涉及的相應權(quán)利給予明確規(guī)定；同時明晰國家與礦業(yè)權(quán)人之間的產(chǎn)權(quán)，強化礦業(yè)權(quán)人的責任意識，加強礦業(yè)投資者的投資信心，從而保障資源的合理配置，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

4.4 完善礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，建設(shè)成熟的礦業(yè)權(quán)市場

我國可以參考國際慣例，參考國外礦業(yè)權(quán)出讓方式，“先來先得，行政允許”的方式獲得探礦權(quán)，降低門檻從而鼓勵企業(yè)進入商業(yè)勘查；采用不同的出讓方式，對每種出讓方式都有確定條件和范圍比如借鑒美國按照礦種分類的出讓方式。在礦業(yè)權(quán)有償出讓方面不是價高者獲得，而是考慮綜合因素，比如企業(yè)規(guī)模、社會責任、環(huán)保資質(zhì)等等；對于部分礦種和地質(zhì)勘查項目，為了能夠吸引企業(yè)負責投資普查勘探，可以明確優(yōu)先采礦權(quán)的授予；在礦業(yè)權(quán)二級市場借鑒國外經(jīng)驗適當放寬礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓限制，激活并規(guī)范二級市場，減少直至杜絕礦業(yè)權(quán)人私下轉(zhuǎn)讓。在礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)方面，建立統(tǒng)一有形的礦業(yè)權(quán)交易機構(gòu)、礦業(yè)權(quán)中間服務機構(gòu)，確保礦業(yè)權(quán)交易公正、公開、透明；在環(huán)境保護方面，參考國外好的做法，在相關(guān)法律法規(guī)中明確礦業(yè)活動中環(huán)境保護標準，事先加強對礦業(yè)權(quán)準入資格的確立審查，由事后處理轉(zhuǎn)變?yōu)槭孪确婪?；可以借鑒國外如澳大利亞較為健全的礦山退出機制和考慮收取一定礦產(chǎn)資源開發(fā)保證金，加強企業(yè)環(huán)境保護意識，從而促進礦業(yè)市場可持續(xù)健康發(fā)展。

4.5 合理規(guī)劃礦產(chǎn)資源布局，平衡地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境承載力

今年啟動的第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃需要以黨的十八大報告為總指導原則，與國家產(chǎn)業(yè)布局緊密聯(lián)系，結(jié)合《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》并與我國“主要礦產(chǎn)資源開發(fā)布局”相一致，同時結(jié)合我國東部、中部、西部、東北地區(qū)的主要礦產(chǎn)基礎(chǔ)儲量分布特點、工業(yè)布局情況以及資源環(huán)境承載力等綜合因素進行合理規(guī)劃。在已有找礦成果基礎(chǔ)上調(diào)整并優(yōu)化勘查布局，進行分類分區(qū)：對于生態(tài)核心區(qū)或環(huán)境承載力弱，難以恢復的地區(qū)，只對其進行地質(zhì)調(diào)查評價和地質(zhì)災害評估；對于國家緊缺礦種、戰(zhàn)略性新興礦產(chǎn)、保障性礦種分布地區(qū)，大型礦產(chǎn)和品位較高富礦分布地區(qū)，進行合理規(guī)劃和開發(fā)利用，統(tǒng)籌安排社會經(jīng)濟發(fā)展和礦產(chǎn)資源保護利用。以統(tǒng)籌安排資源布局為抓手，力爭最大限度地減小礦產(chǎn)開發(fā)對環(huán)境的破壞，真正實現(xiàn)礦產(chǎn)資源綠色開發(fā)，促進資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然相和諧發(fā)展。

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Typical countries’ management experience about minning rights and the inspiration and thinking of China’s mining administration

ZHANG Fu-liang1,2，CUI Di3，JIN Song1,2，YAN Guo-fu4

(1.Mineral Exploration Technical Guidance Center of Ministry of Land and Resources，Beijing 100120，China;2.Development and Research Center，China Geological Survey，Beijing 100037，China;3.School of the Earth Sciences and Resources,China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China;4.Harqin banner Bureau of Land and Resources of Chifeng city in Inner Mongolia，Chifeng 024400，China)

In some aspects such as protecting of national interests and mining right legal rights，keeping the normal order of mineral resources exploration and development，optimizing the distribution of mineral resources，mining right management plays an important role.As in our country mining right management started late，there is lack of experience.This paper chose mining developed countries such as the United States，Canada，Australia，comparing with the mining right market management and mining right management experience，combined with the mining right management status in our country，based on the new requirements of mining right management under the new situation，puts forward five Suggestions: firstly，the mineral resources authorities and responsibilities should be clearly positioned；secondly，it is necessary to promote the construction of exploration risk capital market；thirdly，we could perfect the laws and regulations，build system of clear property rights of mineral resources development；fourthly，to improve the system of mining right circulation is our duty；lastly，comprehensive factors such as social and economic development and environmental bearing capacity should be taken into consideration for planning mineral resources layout.This paper offerred the above views in order to inspire mine administration management for the future.

mining right；management experience；reference

2014-05-07

國土資源大調(diào)查項目“礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)格局及對策研究”資助(編號：12120113089700)

張福良(1968-)，男，漢族，內(nèi)蒙古赤峰人，研究員，博士，主要從事礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理研究工作。E-mail:zfl7288@163.com。

崔笛(1989-)，女，碩士研究生，主要學習和實踐礦業(yè)權(quán)管理有關(guān)業(yè)務。E-mail: cuidi89@126.com。

F407.1

A

1004-4051(2015)03-0021-07