高 昕，張冬平

(河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，河南 鄭州 450002)

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新常態(tài)下中國(guó)糧食安全的特征與對(duì)策探析

高 昕，張冬平

(河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，河南 鄭州 450002)

新常態(tài)下，中國(guó)糧食安全呈現(xiàn)出新的特征，在供需關(guān)系上，剛性需求增加，生產(chǎn)潛能減弱，供需關(guān)系趨緊；在糧食貿(mào)易上，國(guó)內(nèi)價(jià)格優(yōu)勢(shì)喪失，國(guó)際貿(mào)易逆差擴(kuò)大；在生產(chǎn)效益上，相對(duì)生產(chǎn)效益降低，糧農(nóng)收益增速減緩，種糧兼業(yè)比例提高，這些新的特征深刻影響著中國(guó)糧食安全。針對(duì)糧食安全的新特點(diǎn)，提出要以提質(zhì)增效為核心，加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度、實(shí)行目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)制度、適度擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模、提高糧食標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、發(fā)展節(jié)約型農(nóng)業(yè)和實(shí)施農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略以加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，共同構(gòu)筑糧食安全屏障的對(duì)策建議。

新常態(tài)；糧食安全；特征；對(duì)策

2015年中央一號(hào)文件把“不斷增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力”作為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的首要任務(wù)，進(jìn)一步凸顯了糧食安全問(wèn)題的重要性。從2004—2014年，中國(guó)糧食總產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了十一連增，產(chǎn)能達(dá)6.07億t且?guī)齑嫦鄬?duì)充足，這為確保中國(guó)糧食安全奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)；但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的背景下，中國(guó)糧食安全的外部環(huán)境和內(nèi)部要素正在發(fā)生深刻的變化。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的降低、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的轉(zhuǎn)變，促使糧食的消費(fèi)需求、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、生產(chǎn)投入等都呈現(xiàn)出新的特征。這些特征既是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型在糧食安全領(lǐng)域的折射和呈現(xiàn)，也在一定程度上影響和制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。深刻認(rèn)識(shí)糧食安全新常態(tài)，準(zhǔn)確把握糧食安全新特征，不斷完善糧食安全新舉措，對(duì)于保障糧食安全、增加農(nóng)民收入、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，走中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下中國(guó)糧食安全的特征

1.1 糧食需求保持剛性增加

隨著人口數(shù)量的增長(zhǎng)和消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)的升級(jí)，中國(guó)糧食需求將保持剛性增長(zhǎng)。2010—2014年中國(guó)年均新增人口約670萬(wàn)人，未來(lái)一段時(shí)期這一增量更大。據(jù)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委預(yù)測(cè)，未來(lái)中國(guó)人口仍將以年均800～1 000萬(wàn)人的速度增長(zhǎng)，2020年中國(guó)人口總量將達(dá)到14.6億，2030年將達(dá)到15.0億左右，分別比2014年末增加0.9億和1.3億。按人均400 kg年消費(fèi)量計(jì)算，每年需要凈增加320～400萬(wàn)t的糧食。人口總量增加的同時(shí)是城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變化。2014年中國(guó)城鎮(zhèn)人口已達(dá)到7.5億，城鄉(xiāng)人口比例為1.22:1，到2030年前后，這一比例將達(dá)到2.43:1左右，城鄉(xiāng)人口比例的大幅度提高，促使糧食的消費(fèi)量進(jìn)一步增加。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展中心2013年的一項(xiàng)調(diào)查：農(nóng)村居民到城鎮(zhèn)就業(yè)和生活，糧食消費(fèi)會(huì)增加20%左右。另一方面，隨著居民生活水平的提高，人們的飲食消費(fèi)結(jié)構(gòu)將從低層次消費(fèi)轉(zhuǎn)向高層次消費(fèi)，肉、蛋、奶等高耗糧食品的需求量持續(xù)增長(zhǎng)?！吨袊?guó)食物與營(yíng)養(yǎng)發(fā)展綱要(2014—2020年)》提出，到2020年中國(guó)居民人均年口糧、食用植物油、豆類、肉類、蛋類和奶類的消費(fèi)量分別達(dá)到135、12、13、29、16、36 kg。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)對(duì)食用油、肉蛋奶和精加工食品需求提出了更高要求，間接導(dǎo)致糧食需求量的增加。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型，糧食的工業(yè)用途進(jìn)一步拓展不但會(huì)增大糧食消費(fèi)量，也對(duì)糧食質(zhì)量提出了更高要求。據(jù)世界銀行2014年6月發(fā)布的《中國(guó)經(jīng)濟(jì)簡(jiǎn)報(bào)》預(yù)測(cè)，2020年和2030年中國(guó)糧食需求總量將分別達(dá)到6.7億t和7.0億t。按照目前中國(guó)糧食的生產(chǎn)能力計(jì)算，2020年國(guó)內(nèi)糧食的供給缺口將在4 000～5 000萬(wàn)t。

1.2 糧食增產(chǎn)潛力逐漸減弱

與糧食需求剛性增長(zhǎng)相對(duì)應(yīng)的是中國(guó)糧食增產(chǎn)潛力逐漸減弱。2004—2014年，中國(guó)糧食生產(chǎn)連續(xù)實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)豐收，總產(chǎn)量從46 947萬(wàn)t增加到60 710萬(wàn)t，年均增幅為3.17%。但不容忽視的是糧食產(chǎn)量持續(xù)增加的同時(shí)是同比增幅的波動(dòng)下降。10年間，糧食增產(chǎn)幅度最高是2004年的9%，最低是2009年的0.4%。從2011年開(kāi)始，增幅開(kāi)始呈現(xiàn)出逐年減少的趨勢(shì)，已從2011年的4.50%降低到2014年的0.9%(圖1)。

圖1 2004—2014年中國(guó)糧食產(chǎn)量及增長(zhǎng)率變化

中國(guó)糧食產(chǎn)量增幅降低的主要原因一方面是糧食總產(chǎn)量基礎(chǔ)不斷擴(kuò)大，增產(chǎn)值相對(duì)比例降低；另一方面是耕地面積減少，耕地質(zhì)量偏低，自然災(zāi)害頻發(fā)等生產(chǎn)條件的限制。第二次全國(guó)土地調(diào)查顯示，2009年底中國(guó)耕地面積為13 538.46萬(wàn)hm2，到2013年底中國(guó)耕地面積已經(jīng)減少到13 507.80萬(wàn)hm2， 4年間減少了30.67萬(wàn)hm2(圖2)。耕地總面積減少的同時(shí)是人口數(shù)量的增加，這導(dǎo)致中國(guó)人均耕地占有量也不斷下滑，目前不足0.1 hm2，不及世界平均水平的一半，全國(guó)2 000多個(gè)縣中已經(jīng)有近1/3的縣人均耕地面積低于聯(lián)合國(guó)提出的耕地警戒線。同時(shí)，中國(guó)耕地總體質(zhì)量偏低。國(guó)土資源部2014年12月發(fā)布的《全國(guó)耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評(píng)定主要成果的公告》數(shù)據(jù)表明，目前中國(guó)耕地質(zhì)量平均等級(jí)為9.96，其中，中、低等耕地面積為9 533萬(wàn)hm2，占耕地總面積的70%左右。耕地土壤有機(jī)質(zhì)平均含量?jī)H為1.8%，比上世紀(jì)90年代初下降0.35個(gè)百分點(diǎn)，中度和重度污染的耕地面積占到了2.9%，約333萬(wàn)hm2。此外，中國(guó)也是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，這進(jìn)一步加劇了糧食增產(chǎn)的難度。2010—2014年中國(guó)農(nóng)作物年均受災(zāi)面積約為3 100萬(wàn)hm2，其中絕收面積達(dá)到300萬(wàn)hm2。

圖2 2009—2013年中國(guó)耕地面積變化情況

1.3 糧食供需處于緊平衡

近些年來(lái)，中國(guó)糧食自給率始終保持在97%以上，但卻呈現(xiàn)出逐年略微下降的態(tài)勢(shì)，官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明：2009—2013年中國(guó)糧食自給率分別為99.6%、99.1%、99.2%、97.7%和97.0%。這樣的自給率似乎并沒(méi)有突破《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要(2008—2020年)》提出的95%的目標(biāo)。但應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到這一自給率僅是谷物的自給率。若按《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要(2008—2020年)》對(duì)糧食的定義“糧食主要指谷物(包括小麥、稻谷、玉米等)、豆類和薯類”，把大豆計(jì)算在內(nèi)，中國(guó)的糧食自給率實(shí)際上早已突破95%，對(duì)此，陳錫文[1]、韓俊等學(xué)者都在不同場(chǎng)合表達(dá)過(guò)同樣的觀點(diǎn)。以2014年為例，中國(guó)進(jìn)口大豆7 140萬(wàn)t，占當(dāng)年糧食總產(chǎn)量的11.76%，相當(dāng)于12%左右的糧食消費(fèi)依靠進(jìn)口。可見(jiàn)，中國(guó)糧食自給率已經(jīng)低于90%。曾福生[2]的研究進(jìn)一步印證了這一現(xiàn)實(shí)，2009—2013年包括大豆在內(nèi)的中國(guó)糧食自給率呈現(xiàn)波動(dòng)下降趨勢(shì)，到2013年已經(jīng)低至88%左右(表1)。

因此，目前中國(guó)糧食供需關(guān)系處于緊平衡狀態(tài)，結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出。世界銀行2014年6月發(fā)布的《中國(guó)經(jīng)濟(jì)簡(jiǎn)報(bào)》預(yù)測(cè)，2030年中國(guó)小麥和大米的自給率將分別保持在99%和97%以上，而玉米和大豆的自給率將下降至85%和14%。綜合考慮中國(guó)糧食生產(chǎn)的各種要素條件，未來(lái)中國(guó)糧食供需關(guān)系仍將繼續(xù)維持在緊平衡狀態(tài)，而且這種平衡的脆弱性也會(huì)伴隨著國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和自然天氣氣候等條件的改變而受到一定的沖擊。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和經(jīng)合組織編寫(xiě)的《2013—2022年農(nóng)業(yè)展望》指出：中國(guó)糧食消費(fèi)量未來(lái)10年的增長(zhǎng)仍將略快于產(chǎn)量增長(zhǎng)，消費(fèi)量年均增速將比產(chǎn)量高0.3%。因此，中國(guó)的糧食供給仍然存在很大的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，需要引起高度重視。

表1 2009—2013年中國(guó)糧食糧食產(chǎn)量/糧食需求及自給率

1.4 國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格優(yōu)勢(shì)消失

隨著投入的加大和效率的提高，近年來(lái)世界糧食整體呈現(xiàn)供大于求的趨勢(shì)。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織2015年2月發(fā)布的《谷物供求簡(jiǎn)報(bào)》，將2014年世界谷物產(chǎn)量估值提高至25.32億t，較上年增長(zhǎng)700萬(wàn)t，這是全球糧食產(chǎn)量估值連續(xù)第2年刷新歷史紀(jì)錄。由于全球糧食市場(chǎng)供應(yīng)的持續(xù)增加，自2011年以來(lái)國(guó)際糧價(jià)在波動(dòng)中不斷下跌。2011—2014年，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織食品價(jià)格指數(shù)從229.9點(diǎn)降低到201.8點(diǎn)，下降了28個(gè)點(diǎn)，年均下降幅度為4.44%。2015年前2個(gè)月，這一指數(shù)下跌幅度繼續(xù)加大，已經(jīng)跌至180.3點(diǎn)，同比下降1.8點(diǎn)，環(huán)比下降29點(diǎn)(圖3)。與此相反，同期國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格卻不斷上漲，稻谷、小麥、玉米等3種糧食的收購(gòu)價(jià)格指數(shù)均呈現(xiàn)上漲趨勢(shì)。2011年1月到2015年1月的4年間糧食批發(fā)價(jià)格指數(shù)從121.6增長(zhǎng)到147.4，增加了近26個(gè)點(diǎn)(圖4)。2014年1月至11月，3種糧食(稻谷、小麥、玉米)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)批發(fā)均價(jià)260.46元·t-1，同比上漲1.92%。目前，中國(guó)小麥和稻谷的最低收購(gòu)價(jià)與2010年相比分別提高了60%和100%左右。

注：2015年數(shù)據(jù)為該年前2個(gè)月平均值。

注：數(shù)據(jù)選取該年1月31日值。

國(guó)際糧價(jià)下跌和國(guó)內(nèi)糧價(jià)上漲并行發(fā)展，導(dǎo)致從2013年開(kāi)始中國(guó)逐漸進(jìn)入糧食價(jià)格“高地”，大宗農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)價(jià)格開(kāi)始全面高于國(guó)際價(jià)格，國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格優(yōu)勢(shì)消失(圖5)。國(guó)內(nèi)大米、玉米、大豆和小麥四種糧食價(jià)格平均比國(guó)際市場(chǎng)高出50%左右。據(jù)人民日?qǐng)?bào)報(bào)道：2014年1月至5月，國(guó)內(nèi)大米、小麥、玉米、大豆比國(guó)際價(jià)格高出318、451、924、1 484元·t-1。

圖5 國(guó)際國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格比較

1.5 糧食貿(mào)易逆差不斷擴(kuò)大

受價(jià)差驅(qū)動(dòng)和國(guó)內(nèi)需求增多等因素的影響，近年來(lái)，中國(guó)糧食進(jìn)口激增，貿(mào)易逆差繼續(xù)擴(kuò)大。從2005年到2014年，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易總額從562.9億美元增加到2014年的1 945.0億美元，年均增幅為13.20%，其中出口額從275.8億美元增加到719.6億美元，年均增幅為10.07%；進(jìn)口額從287.1億美元增加到1 225.4億美元，年均增幅為15.62%，進(jìn)口額增幅高于出口額增幅近6個(gè)百分點(diǎn)；糧食貿(mào)易逆差從11.4億美元增加到505.8億美元，年均增幅為26.98%，擴(kuò)大了40多倍(表2)。糧食的進(jìn)口數(shù)量也成倍增長(zhǎng)，其中，2014年谷物及谷物粉進(jìn)口量是2005年的3.1倍，稻谷和大米是6.7倍，大豆是2.7倍，食糖是2.5倍(表3)。

表2 2004—2014年中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易統(tǒng)計(jì)表

從短期來(lái)看，糧食進(jìn)口數(shù)量增加有利于緩解國(guó)內(nèi)糧食的結(jié)構(gòu)性短缺矛盾，減輕國(guó)際糧食市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)對(duì)國(guó)內(nèi)傳導(dǎo)的壓力，降低輸入型通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)。但從長(zhǎng)期來(lái)看，糧食進(jìn)口并非多多益善。雖然目前中國(guó)谷物進(jìn)口量仍保持在關(guān)稅配額之內(nèi)，但隨著糧食生產(chǎn)成本和糧食價(jià)格的上升，到2020年左右，谷物以配額外關(guān)稅稅率進(jìn)口將成為現(xiàn)實(shí)，這勢(shì)必會(huì)壓縮中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，導(dǎo)致種糧積極性下降，糧食耕作面積萎縮。同時(shí)，目前全球糧食供大于需的局面是暫時(shí)性的和局部性的。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織發(fā)布的《世界糧食不安全狀況2014》表明：目前全球仍有8億以上的人口長(zhǎng)期處在食品短缺狀態(tài)。2014年中國(guó)進(jìn)口糧食超過(guò)9 000萬(wàn)t，幾乎相當(dāng)于2012年法國(guó)和澳大利亞糧食總產(chǎn)量之和，約占到全球2014年糧食貿(mào)易總量的1/3。因此，從長(zhǎng)期來(lái)看全球糧食供給充足和國(guó)際糧價(jià)走低的態(tài)勢(shì)都會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化，過(guò)渡依賴糧食進(jìn)口不僅會(huì)加劇中國(guó)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)對(duì)中國(guó)整個(gè)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)產(chǎn)生不利的影響。

表3 2005—2014年中國(guó)主要糧食進(jìn)口量統(tǒng)計(jì)表

1.6 糧食生產(chǎn)效益波動(dòng)下降

國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型都會(huì)促使糧食生產(chǎn)效益下降。新常態(tài)下，國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)投入品、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力、土地租金、環(huán)境保護(hù)等成本快速上漲，糧食生產(chǎn)成本不斷上升。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性導(dǎo)致其勞動(dòng)生產(chǎn)率本身就遠(yuǎn)低于其他行業(yè)。1978—2013年中國(guó)農(nóng)業(yè)增加值增長(zhǎng)了475%，而同期中國(guó)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)分別增長(zhǎng)了4 105%和3 543%，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率與工業(yè)勞動(dòng)成產(chǎn)率也從400美元擴(kuò)大到5 600美元，相對(duì)差距從5倍擴(kuò)大到12倍。與國(guó)外相比，中國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率也相對(duì)較低，不足世界平均水平的1/2，約為高收入國(guó)家平均水平的1/50[3]。目前國(guó)內(nèi)玉米、小麥、水稻三種糧食的平均產(chǎn)量分別為單產(chǎn)排名前10位國(guó)家平均水平的65%、70%和75%，分列世界的第21位、第20位和第13位。高成本、低效率的糧食生產(chǎn)導(dǎo)致種糧效益波動(dòng)下降。2004—2013年10年間，中國(guó)3種糧食作物的每hm2產(chǎn)量從6 072 kg增加到6 671 kg，每hm2產(chǎn)量增加了599 kg，增幅為9.85%。而3種糧食作物的生產(chǎn)成本則由5 932元·hm-2增加到15 393元·hm-2，增幅為159.50%，生產(chǎn)利潤(rùn)也由2 948元·hm-2，下降到1 094元·hm-2，下降了62.88%。以河南小麥為例，2013年每hm2單產(chǎn)4 395 kg，2004年單產(chǎn)4 410 kg，單產(chǎn)基本沒(méi)有變化，2004年每hm2成本4 441元，2013年上升為13 747元，后者是前者的3倍，由于成本過(guò)高，小麥生產(chǎn)每hm2凈利潤(rùn)從2004年的4 655元減少到2013年的-628元。從圖6可以看出，2004年到2012年，中國(guó)3種糧食每hm2地凈利潤(rùn)平均為2 807元，最低年份為2005年，每hm2地凈利潤(rùn)為1 839元，最高年份2011年也僅為3 761元。就農(nóng)業(yè)內(nèi)部相比，種糧效益也遠(yuǎn)低于其他農(nóng)產(chǎn)品。2011年中國(guó)種植蘋(píng)果、蔬菜、花生凈利潤(rùn)分別為69 180元·hm-2、38 370元·hm-2、10 845元·hm-2，而種植三種主糧的平均收益只有3 765元·hm-2。糧食比較效益的下降可能引發(fā)糧食播種面積被擠壓[4]，進(jìn)而對(duì)糧食安全造成潛在威脅。

圖6 2004—2012中國(guó)3種糧食每公頃凈利潤(rùn)

1.7 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度相對(duì)不足

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的先天弱質(zhì)性決定著農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重要性，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不僅關(guān)系著糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全，也關(guān)系著社會(huì)穩(wěn)定和政治安全。中國(guó)的種糧補(bǔ)貼規(guī)模從2004年的116億元增長(zhǎng)到2014年1 784億元，年均增幅為31.43%，但近五年來(lái)這一增幅呈現(xiàn)出波動(dòng)減少的趨勢(shì)，2010年和2013年甚至兩度出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)(圖7)，相對(duì)于中國(guó)龐大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和消費(fèi)需求，目前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼依然存在很大的缺口。2014年，中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在第一產(chǎn)業(yè)增加值中所占的比例為3%；農(nóng)民人均補(bǔ)貼僅為288元，僅占農(nóng)民純收入的3%，中國(guó)對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼水平遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)國(guó)家的平均水平。日本的農(nóng)業(yè)支持總量平均相當(dāng)于本國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的64%，美國(guó)為36%，歐盟、加拿大分別為32%和26%，而中國(guó)只有13%。目前，歐盟、日本、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼已經(jīng)占到農(nóng)民收入的40%～60%，高出中國(guó)10～20倍。種糧效益的持續(xù)下降和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相對(duì)不足導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)村居民收入增速持續(xù)放緩，在經(jīng)濟(jì)增速放緩的背景下，糧農(nóng)收入增速減緩將成為新常態(tài)。2014年中國(guó)農(nóng)村居民人均收入實(shí)現(xiàn)十一連增，但農(nóng)民收入增速卻下降至五年最低，只有9.2%(圖8)。同時(shí)，近些年來(lái)中國(guó)農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，工資性收入比例不斷提高，成為農(nóng)民增收的主要渠道，宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的影響更加明顯。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增速由高速轉(zhuǎn)向中低速，這對(duì)糧食產(chǎn)品的需求和農(nóng)民外出就業(yè)產(chǎn)生了重大的影響，促使農(nóng)民工資性收入增速進(jìn)一步減緩。目前，無(wú)論中東部地區(qū)還是西部地區(qū)，糧食主產(chǎn)區(qū)還是非主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)民收入增速均呈現(xiàn)放緩態(tài)勢(shì)。

圖7 2004—2013年中國(guó)農(nóng)業(yè)4項(xiàng)補(bǔ)貼金額及增幅

圖8 2005—2015年中國(guó)農(nóng)村居民人均純收入及增幅

1.8 糧食生產(chǎn)兼業(yè)比例上升

糧食生產(chǎn)效益的持續(xù)下降，糧農(nóng)收入增幅的減緩，導(dǎo)致耕地流轉(zhuǎn)“非量化”，種糧行為“副業(yè)化”，糧食生產(chǎn)兼業(yè)比例不斷提高。一方面是農(nóng)村土地加速流轉(zhuǎn)，耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”。2010—2014年，全國(guó)農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積增加了2倍以上，每年增幅都到20%左右。截止2014年6月底，全國(guó)農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到0.25億hm2，占總面積的29%左右，但土地流轉(zhuǎn)加速背后的“非糧化”傾向進(jìn)一步加劇，威脅中國(guó)糧食安全。以河南為例，截至2013年底約有70%的耕地流轉(zhuǎn)到經(jīng)營(yíng)大戶，而土地經(jīng)營(yíng)大戶的“非糧”比例則從2010年的44%上升到60%；一般農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的“非糧”比例也已高達(dá)40%。另一方面是農(nóng)村勞動(dòng)力流失嚴(yán)重，種糧行為“兼業(yè)化”。2011年，中國(guó)農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口比例出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，農(nóng)村人口比例開(kāi)始低于城鎮(zhèn)人口。據(jù)測(cè)算，目前中國(guó)真正直接從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的人口約為2.4億，其中很大一部分屬于兼業(yè)農(nóng)戶。一項(xiàng)對(duì)湖南、遼寧、重慶、廣西等地的調(diào)查顯示：目前只有1/3的農(nóng)民有種糧積極性，農(nóng)民愿意外出打工的接近80%，愿意在家種糧的只有20%左右。農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移致使從事傳統(tǒng)糧食生產(chǎn)的農(nóng)民數(shù)量和意愿都有不同程度的下降，糧食種植的吸引力呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)。據(jù)相關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，目前中國(guó)每年約有1 000萬(wàn)以上的精壯農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工，約有200萬(wàn)hm2耕地拋荒。農(nóng)業(yè)副業(yè)化，農(nóng)村空心化，農(nóng)民老齡化，種糧兼業(yè)化的傾向已經(jīng)嚴(yán)重威脅中國(guó)糧食的生產(chǎn)。

2 新常態(tài)下保障中國(guó)糧食安全的對(duì)策建議

2.1 進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度

一是擴(kuò)大糧食補(bǔ)貼范圍。結(jié)合中國(guó)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員結(jié)構(gòu)的變化，逐步將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)象擴(kuò)大至更廣泛的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。同時(shí)圍繞提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的目標(biāo)，在保持原有補(bǔ)貼連續(xù)性和穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，整合和優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼品種和補(bǔ)貼項(xiàng)目。二是提高糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。在糧食補(bǔ)貼政策的設(shè)計(jì)過(guò)程中，要把物價(jià)上漲、成本上升、執(zhí)行成本等因素作為常規(guī)變量，建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)體系，確保補(bǔ)貼大于成本上升，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要和農(nóng)民收入增幅持續(xù)提高。三是增強(qiáng)補(bǔ)貼實(shí)際效應(yīng)和導(dǎo)向價(jià)值[5]。重點(diǎn)加大對(duì)保障國(guó)家糧食安全、維護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新領(lǐng)域的補(bǔ)貼，尤其是加大對(duì)種植利潤(rùn)相對(duì)較小的基本口糧生產(chǎn)的補(bǔ)貼；四是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼形式，通過(guò)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，間接降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，并在WTO協(xié)議框架能，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步拓展農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的空間。

2.2 建立糧食目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)制度

目標(biāo)價(jià)格制度在具體的實(shí)施中有補(bǔ)貼、貸款和保險(xiǎn)三種形式[6]。糧食目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)制度是指國(guó)家利用保險(xiǎn)的機(jī)制，對(duì)保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)對(duì)糧食市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行匯聚、分散和轉(zhuǎn)移的一種制度安排[7]。這一制度的關(guān)鍵是目標(biāo)價(jià)格的科學(xué)設(shè)定。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明：期貨市場(chǎng)中的遠(yuǎn)期合約價(jià)格是農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格設(shè)定的重要依據(jù)。目前，中國(guó)已經(jīng)建立了完善的小麥、玉米、谷物、大豆等主要糧食期貨市場(chǎng)。因此，我們可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，以糧食期貨市場(chǎng)的遠(yuǎn)期合約價(jià)格作為糧食目標(biāo)價(jià)格的重要參考，綜合考慮中國(guó)糧食產(chǎn)量、成本、CPI指數(shù)波動(dòng)以及各地糧農(nóng)平均收入等變化情況，設(shè)定動(dòng)態(tài)的糧食目標(biāo)價(jià)格。另一方面要完善糧農(nóng)信用體系建設(shè)，有效防范道德風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)探索建立種糧農(nóng)戶信用體系，教育引導(dǎo)種糧農(nóng)戶健全規(guī)范的財(cái)務(wù)制度，以使目標(biāo)價(jià)格在實(shí)施過(guò)程中更加精準(zhǔn)、科學(xué)。

2.3 適度擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模

適度擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的關(guān)鍵在于“適度”，根本在于各種生產(chǎn)要素的“協(xié)同”。要統(tǒng)籌兼顧農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)模與質(zhì)量，效率與公平，結(jié)構(gòu)與數(shù)量的平衡，以提質(zhì)增效為核心，把農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收與糧食安全、生態(tài)保護(hù)等協(xié)同起來(lái)因地制宜地通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等不同的形式適度擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模。要結(jié)合中國(guó)的區(qū)域差異，針對(duì)各地的耕地規(guī)模、質(zhì)量以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種類、性質(zhì)選擇恰當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)規(guī)模和方式。同時(shí)要積極拓寬農(nóng)民新的就業(yè)渠道。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的適度擴(kuò)大，必然產(chǎn)生新的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力。據(jù)測(cè)算，如果按照北方單季地區(qū)家庭經(jīng)營(yíng)8 hm2左右、南方2季地區(qū)4 hm2左右的標(biāo)準(zhǔn)適度擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，中國(guó)需要轉(zhuǎn)移1億以上的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。為此，一方面要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)有序、自由開(kāi)放的的勞動(dòng)力市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力合理有序地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，另一方面要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，不斷拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，為農(nóng)民就近就業(yè)提供充足崗位，方便農(nóng)民就近就業(yè)。

2.4 提高農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)能力

一是加快修訂完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系，加快與國(guó)際體系的接軌，實(shí)現(xiàn)由注重?cái)?shù)量增加向注重質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)變。參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)對(duì)現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂完善，形成覆蓋生產(chǎn)、流通、貿(mào)易、消費(fèi)全過(guò)程的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系。二是提升農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力，加快農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用。加大政府財(cái)政支持力度，創(chuàng)新科研創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。建立相應(yīng)的農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)技術(shù)推廣機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)激勵(lì)和政策約束共同推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)技術(shù)的推廣應(yīng)用。三是以法治化途徑全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管。完善農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的法治體系建設(shè)，開(kāi)展相應(yīng)的法治宣傳教育，以法治化的途徑為農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)保駕護(hù)航。四是建立公開(kāi)、透明的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息發(fā)布制度。發(fā)揮新舊媒體的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)作用，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化信息和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)信息資源透明共享，形成有利于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的良好的制度環(huán)境和輿論監(jiān)督環(huán)境。五是拓寬農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)投融資渠道。以農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)示范基地建設(shè)為重點(diǎn)，吸引多種社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。

2.5 積極實(shí)施農(nóng)業(yè) “走出去”戰(zhàn)略

新常態(tài)下，一路一帶、國(guó)家自由貿(mào)易區(qū)等國(guó)家宏觀戰(zhàn)略的實(shí)施為中國(guó)農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”提供了難得的機(jī)遇和條件。在這一背景下，實(shí)施農(nóng)業(yè)企業(yè)走出去戰(zhàn)略須從三個(gè)方面著手。第一，加強(qiáng)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)。一方面把保障國(guó)家糧食安全與建立穩(wěn)定戰(zhàn)略合作關(guān)系結(jié)合起來(lái)，把國(guó)家需要與企業(yè)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，制定切實(shí)可行的農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略目標(biāo)。另一方面完善部際協(xié)作長(zhǎng)效機(jī)制，把農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”逐步納入到雙邊或多邊經(jīng)貿(mào)談判框架范圍內(nèi)。第二，完善政策支撐體系。建立“走出去”企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼和專項(xiàng)基金，支持“走出去”農(nóng)業(yè)企業(yè)開(kāi)展國(guó)際貿(mào)易；推進(jìn)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新、建立國(guó)家農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)資金、保費(fèi)補(bǔ)貼等辦法，適度分散農(nóng)業(yè)走出去的風(fēng)險(xiǎn)；拓寬融資渠道，完善稅收優(yōu)惠，為企業(yè)融資提供便利。第三，積極培育國(guó)際市場(chǎng)。結(jié)合中國(guó)“一路一帶”大戰(zhàn)略的實(shí)施，優(yōu)化空間布局，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)“走出去”的空間范圍；鼓勵(lì)“走出去”企業(yè)延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，逐步向加工、物流、倉(cāng)儲(chǔ)、碼頭等資本和技術(shù)密集型行業(yè)以及種子、研發(fā)等科技含量較高的關(guān)鍵領(lǐng)域投資，提升投資層次；構(gòu)建行業(yè)聯(lián)盟，通過(guò)各類不同企業(yè)優(yōu)勢(shì)資源的互補(bǔ)，更好地發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)中國(guó)企業(yè)在國(guó)際舞臺(tái)上的主導(dǎo)力。

糧食安全在新常態(tài)下所呈現(xiàn)出來(lái)的特征既是農(nóng)業(yè)自身發(fā)展的必然結(jié)果，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的客觀體現(xiàn)。這些特征之間既相互聯(lián)系又相互制約，成為中國(guó)糧食安全潛在的威脅。國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)效率偏低，導(dǎo)致糧農(nóng)收益增速減緩，種糧積極性減弱，種糧兼業(yè)比例提高，糧食增產(chǎn)潛力減弱；糧食剛性需求增長(zhǎng)，產(chǎn)能不足引發(fā)糧食供需關(guān)系緊平衡；國(guó)外糧價(jià)優(yōu)勢(shì)明顯和國(guó)內(nèi)需求增加又導(dǎo)致糧食貿(mào)易逆差擴(kuò)大；糧食貿(mào)易逆差持續(xù)擴(kuò)大進(jìn)一步影響國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)，這些特征貫穿于糧食生產(chǎn)、糧食貿(mào)易、糧食消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)成了中國(guó)未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展宏觀政策選擇和市場(chǎng)機(jī)制完善的基礎(chǔ)和前提。深刻把握糧食安全的新特征，把中國(guó)糧食安全問(wèn)題置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀環(huán)境之下，以市場(chǎng)機(jī)制和政府調(diào)控協(xié)同作用為基礎(chǔ)，以提高糧食生產(chǎn)效能為核心，進(jìn)一步深化糧食流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的機(jī)制體制改革是破解未來(lái)中國(guó)糧食安全這一重大課題，應(yīng)對(duì)糧食危機(jī)重大挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)選擇。

[1] 陳錫文.中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“三農(nóng)”問(wèn)題[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2012(6):4-11.

[2] 曾福生.建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)保障糧食安全的激勵(lì)與約束機(jī)制[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,2015(1):15-23.

[3] 何傳啟.中國(guó)現(xiàn)代化報(bào)告2012—農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012:152.

[4] 王濟(jì)民.糧食安全的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)[J].中國(guó)農(nóng)村科技，2014(2):38-39.

[5] 姜長(zhǎng)云.對(duì)完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的思考[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2008(7):53-54.

[6] 秦中春.科學(xué)理解農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的內(nèi)容[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2014-09-22(A05).

[7] 張 峭，汪比旺.農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)的思考[EB/OL]. http://www.sinoins.com/zt/2014-06/09/content_114608.htm, 2014-06-09.

(責(zé)任編輯：梁保松)

Analysis on characteristics and countermeasures of Chinese food security in the new normal economy

GAO Xin, ZHANG Dongping

(Economics and Management College of Henan Agricultural University,Zhengzhou 450002,China)

In the new normal economy, China’s food security demonstrates several new features: in terms of relation between grain supply and demand, the rigid demand is raised, the productive potential is weakened, while the relation between supply and demand is tightened; in terms of food trade, the price advantage of domestic grain is lost, while the international trade deficit is increased; in terms of productivity effect, the relative production benefit is reduced, the growth of food and agriculture income has slowed down, while the proportion of part-time farming is elevated. These new features present a profound impact on China’s food security. To adapt to the above features and respond to the new challenges facing China’s food security, we must put quality improvement and efficiency increasing as the core, and accelerate the transformation of agricultural development mode by increasing the subsides to agriculture, carrying out the target price insurance system, scaling up the operation in a moderate way, improving the standardization of agricultural production, developing resource-saving agriculture, and implementing “going out” strategy of agricultural enterprises so that we can work together in guaranteeing China’s food.

new normal; food security; characteristics; countermeasure

2015-04-20

教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基礎(chǔ)重大項(xiàng)目(12JJD790040)

高 昕(1980-)，女，河南信陽(yáng)人，博士研究生，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究。

張冬平(1956-)，男，江蘇南京人，教授。

1000-2340(2015)03-0403-08

F 326.11

A