單德朋

（西南民族大學 經濟學院，四川 成都 610014）

一、引言

中華人民共和國成立以來，各屆政府均將減緩貧困作為重要的施政目標。在全國各族人民和各級政府的努力下，中國實現了全世界最大范圍的減貧。隨著 “八七扶貧攻堅計劃”和 《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》的實施，經濟發(fā)展條件相對較好的地區(qū)已經基本完成減貧目標。我國扶貧開發(fā)已經從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。新時期，中國的經濟發(fā)展和貧困減緩面臨的問題有：第一是在西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施的新階段，如何尋找下一個經濟增長的潛力區(qū)域；第二是如何解決經濟增長對剩余貧困人口溢出不足的問題，即如何更為精準的定位貧困，并將精準扶貧納入經濟增長框架，實現 “區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展?！薄吨袊r村扶貧開發(fā)綱要 （2011-2020年）》的出臺，標志著集中連片特困地區(qū)正式成為未來扶貧工作的主戰(zhàn)場，進入精準扶貧階段。

集中連片特困地區(qū)與我國的少數民族地區(qū)高度重合，相對于集中連片特困地區(qū)整體，集中連片特困民族地區(qū)的貧困廣度和深度更大。這里以集中連片特困民族地區(qū)作為研究區(qū)域，重點分析集中連片特困民族地區(qū)的資源稟賦和經濟社會發(fā)展現狀，全面了解集中連片特困民族地區(qū)推進區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅的基本狀況，對既往減貧政策和減貧績效進行分析，并結合集中連片特困民族地區(qū)的貧困特性給出扶貧攻堅的政策建議。

設定集中連片特困民族地區(qū)的原則為：在集中連片特困民族地區(qū)所有縣中，將自治區(qū)中的所有縣、自治州中的所有縣，以及其他地區(qū)的自治縣作為集中連片特困民族地區(qū)。集中連片特困民族地區(qū)共涉及除呂梁山區(qū)、大別山區(qū)和羅霄山區(qū)之外的其他11個片區(qū)，共計373個貧困縣，占集中連片特困地區(qū)貧困縣總數的54.85%。集中連片特困民族地區(qū)的地域分布以西部地區(qū)為主，西部地區(qū)貧困縣為348個，占93.3%，也包括湖北、湖南兩個中部省份的23個貧困縣，以及河北省的豐寧和圍場兩個滿族自治縣。集中連片特困地區(qū)的行政面積198.5萬km2，占集中連片特困地區(qū)整體的75.3%，占全國總面積的20.7%。地理面積大是集中連片特困民族地區(qū)的顯著特點，加之較低的經濟發(fā)展總量水平，使得集中連片特困地區(qū)的經濟密度顯著低于全國平均水平。并且各片區(qū)在行政區(qū)劃上多為多省區(qū)臨接地帶，如武陵山片區(qū)包括到湖北、湖南、重慶和貴州4個省(市），這意味著集中連片特困民族地區(qū)的減貧問題不僅與后發(fā)區(qū)域的經濟趕超有關，而且涉及經濟發(fā)展的跨省協同和統(tǒng)籌工作的機制創(chuàng)新。

二、集中連片特困民族地區(qū)的稟賦與發(fā)展

（一）集中連片特困民族地區(qū)的自然稟賦

集中連片特困民族地區(qū)的自然條件有著廣泛的一致性，由此產生了生態(tài)環(huán)境、自然資源和優(yōu)勢產業(yè)的相似性，也面臨著相似的發(fā)展困境。這為我們尋找集中連片特困民族地區(qū)普遍性的減貧政策路徑提供了可能。通過對各片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅 （2011-2020年）中關于自然稟賦條件的整理，集中連片特困民族地區(qū)的自然條件具有如下特點：第一，生態(tài)環(huán)境較為脆弱，且擔負著我國生物多樣性保護及生態(tài)屏障的職能，在國土功能區(qū)劃分上多為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，如何在集中連片特困民族地區(qū)走出環(huán)境庫茲涅茨曲線，尋找經濟增長和貧困減緩的綠色選擇是我們面臨的重要現實挑戰(zhàn)。第二，地形、地貌復雜，海拔落差大，自然災害頻發(fā)，人均耕地少，土壤貧瘠。干旱、泥石流和低溫冷害是集中連片特困民族地區(qū)面臨的主要自然災害，這就使得這些地區(qū)面臨因自然災害致貧以及因自然災害返貧的突出問題，因此，我們應該尤為關注集中連片特困民族地區(qū)的貧困脆弱性問題，并對整村搬遷和生態(tài)治理相結合的政策效果進行密切跟蹤。集中連片特困地區(qū)平均海拔高、海拔落差大的特點則意味著高山極度貧寒是減貧政策實踐必須應對的問題。第三，集中連片特困民族地區(qū)普遍礦產資源豐富，風能、太陽能等新型能源開發(fā)潛力大，同時該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境也使得集中連片特困民族地區(qū)在中藥材等特色農業(yè)產品上具有一定優(yōu)勢。由此民族地區(qū)的貧困減緩又面臨兩個需普遍應對的問題，其一是如何在生態(tài)壓力較大的硬約束下，利用礦產資源助力經濟發(fā)展；其二是特色農業(yè)與經濟發(fā)展的可持續(xù)關聯機制。

（二）集中連片特困民族地區(qū)的人口

根據第六次人口普查數據，截至2010年，集中連片特困民族地區(qū)總人口7 640.07萬人，占集中連片特困民族地區(qū)總體的40.71%，占全國總人口的5.7%。其中，集中連片特困民族地區(qū)的少數民族人口為4 732.83萬人，占集中連片特困民族地區(qū)少數民族人口的82.62%，占全國少數民族人口的41.59%，詳見表1所示。雖然集中連片特困民族地區(qū)的人口總量全國人口份額較少，但該地區(qū)是少數民族貧困的高度集聚地，并且集中連片特困民族地區(qū)集中了絕大多數人口特少民族，該區(qū)域的貧困減緩對于和諧民族關系的形成具有重要意義。

從集中連片特困民族地區(qū)的城鄉(xiāng)構成來看，農村人口占絕大多數，2010年集中連片特困民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化率為13.76%，集中連片特困地區(qū)總體為15%，遠低于全國50%的平均城鎮(zhèn)化率水平。城鎮(zhèn)化率最低的滇桂黔石漠化片區(qū)城鎮(zhèn)化率僅為9.85%，因此集中連片特困民族地區(qū)的貧困集中表現為農村貧困，尤其是農村的收入貧困。

從集中連片特困民族地區(qū)的人口自然增長率來看，由于生育政策的民族差異和區(qū)域差異，集中連片特困民族地區(qū)的人口自然增長率高于全國平均水平1.7個千分點。隨著民族地區(qū)生育條件、兒童營養(yǎng)和醫(yī)療衛(wèi)生條件的持續(xù)改善，集中連片特困民族地區(qū)的人口自然增長率有持續(xù)上升趨勢。因此，民族地區(qū)貧困狀況對人口數量變動的彈性應該是減貧政策密切關注的重要環(huán)節(jié)。

表1 集中連片特困民族地區(qū)的人口數量及構成 （2010年）

（續(xù)表1）

三、集中連片特困民族地區(qū)的經濟社會發(fā)展

（一）集中連片特困民族地區(qū)的經濟發(fā)展

表2給出了集中連片特困民族地區(qū)2010年的宏觀經濟數據，從中可以產出集中連片特困民族地區(qū)的經濟發(fā)展體現出如下3個特點。

表2 集中連片特困民族地區(qū)宏觀統(tǒng)計數據 （2010年） （單位：元）

第一，經濟發(fā)展水平顯著低于全國平均水平，且內部差異較為明顯。2010年集中連片特困民族地區(qū)整體人均地區(qū)生產總值為8 891.8元，僅為全國平均水平的29.7%，且所有片區(qū)的人均地區(qū)生產總值均低于全國平均水平。這表明在全國總體經濟增長減貧效率區(qū)域下降的背景下，集中連片特困地區(qū)依然具備依靠經濟增長實現有效減貧的潛力。同時，也意味著集中連片特困民族地區(qū)具備成為下一個西部地區(qū)經濟增長動力來源的可能。但我們同時也必須考慮到該地區(qū)經濟欠發(fā)達的結果內生于其他外生因素的背景約束，如何破解集中連片特困民族地區(qū)的經濟發(fā)展困境是該地區(qū)實現減貧的關鍵。從各片區(qū)經濟發(fā)展的內部差異來看，低于民族地區(qū)經濟發(fā)展平均水平的片區(qū)包括六盤山片區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇黔桂石漠化片區(qū)和南疆三地州，四省藏區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)和燕山—太行山片區(qū)經濟發(fā)展水平相對較高。人均地區(qū)生產總值最高的四省藏區(qū)是六盤山片區(qū)的2.76倍，各片區(qū)差異較為顯著。為了粗略識別各片區(qū)經濟發(fā)展的差異來源，我們計算了各主要變量的皮爾森相關系數，詳見表4所示。從表4中可以看出，人均地區(qū)生產總值與各片區(qū)少數民族人口比重高度負相關，相關系數為-0.74，且在1%的顯著性水平上統(tǒng)計顯著。人均地區(qū)生產總值與人均固定資產投資的相關系數為0.65，且統(tǒng)計顯著。人均地區(qū)生產總值與人均財政收入以及農民人均純收入也高度正相關，但財政收入和農民收入應該是地區(qū)經濟發(fā)展的結果而非原因。同時，根據人均GDP的分布也可以看出，人均GDP較低的片區(qū)的生態(tài)環(huán)境更為惡劣。因此，我們可以認為集中連片特困民族地區(qū)不發(fā)達的經濟發(fā)展現狀同時兼具民族發(fā)展問題和生態(tài)脆弱地區(qū)發(fā)展問題的雙重屬性，且固定資產投資是集中連片特困民族地區(qū)經濟發(fā)展的重要動力來源。

表3 集中連片特困民族地區(qū)經濟指標的皮爾森相關系數

第二，集中連片特困民族地區(qū)的農村人均純收入接近貧困線，存在著普遍貧困現象。集中連片特困民族地區(qū)農民人均純收入為3 255.3元，為全國平均水平5 919元的55%，與全國平均水平差距較大，而與公認貧困線臨近。根據聯合國1.25美元日均最低支出的貧困線標準，年支出折合人民幣3 100元。根據日均2美元的最低收入標準，年收入貧困線折合人民幣4 900元。結合中國整體基尼系數攀升的背景，集中連片特困民族地區(qū)較低的農民人均收入意味著該區(qū)域存在著普遍的農村貧困，農村地區(qū)的收入貧困是集中連片特困民族地區(qū)當前面臨的主要貧困類型。通過農村人均純收入與其他變量的相關系數來看，集中連片特困民族地區(qū)的農民收入與人均地區(qū)生產總值高度正相關，與片區(qū)少數民族人口比重高度負相關，相關系數分別為0.78和-0.82，且在常用顯著性水平上統(tǒng)計顯著 （表3）。這進一步佐證了經濟增長是該區(qū)域實現收入提升和貧困減緩的重要手段，并且集中連片特困民族地區(qū)的減貧工作要充分考慮民族構成和各民族歷史發(fā)展的特殊致貧因素。從農民收入與財政支出和固定資產投資的關系來看，農民人均純收入與人均財政支出和人均固定資產投資的相關系數分別為0.11和0.25，且在常用顯著性水平上統(tǒng)計不顯著。這表明，集中連片特困民族地區(qū)的固定資產投資和財政支出雖然有效帶動了經濟增長，但對農民收入提升的間接帶動作用逐層減弱。在后續(xù)的區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅過程中，政策實踐一方面要在投資和投入上體現增量提升，另一方面還需要關注資金投入的密度和方向問題，進一步提升資金投入的減貧效率。

第三，集中連片特困民族地區(qū)的市場潛力和經濟集聚不足，存在要素逐利外流的較大可能。距離、密度、分割是全球經濟的3個典型特征，通過提升本地經濟密度，并通過降低交易成本，縮短與其他經濟發(fā)達地區(qū)的經濟距離，消弭行政分割是現代區(qū)域經濟發(fā)展的重要渠道。從集中連片特困民族地區(qū)的經濟發(fā)展現狀來看，其經濟發(fā)展的劣勢體現在兩個方面：一方面，本地區(qū)經濟密度不足，圖1給出了集中連片特困民族地區(qū)各片區(qū)的經濟密度，并與全國平均水平進行了比較，集中連片特困民族地區(qū)平均經濟密度為34.2億元/萬平方公里，僅為全國平均水平418.9億元/萬平方公里的8.17%，較低的城鎮(zhèn)化水平也為此提供了佐證；另一方面，集中連片特困民族地區(qū)各片區(qū)雖然地理上鄰接，但行政區(qū)劃復雜，區(qū)域經濟發(fā)展面臨區(qū)內行政壁壘，且由于該地區(qū)地勢地形復雜，對外交通不暢，區(qū)際區(qū)內交易成本較高。在本地經濟集聚不足和面臨較高交易成本的現狀下，集中連片特困民族地區(qū)的物質資本和人力資本存在逐利外流的可能。這一點從民族地區(qū)存貸款的差額可以佐證。2010年集中連片特困民族地區(qū)城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額為44 420 967萬元，而金融機構各項貸款余額僅為39 607 557萬元，存在資本外流的可能。大量本地勞動力去東部就業(yè)的事實也體現了本地經濟集聚不足所導致的人力資本低回報。

圖1 集中連片特困民族地區(qū)的經濟集聚數據來源：作者根據計算結果繪制。

（二）集中連片特困民族地區(qū)的社會發(fā)展

表4 集中連片特困民族地區(qū)社會發(fā)展指標 （單位：%）

表4中給出了反映集中連片特困民族地區(qū)各片區(qū)社會發(fā)展的相關指標，從中可以看出，集中連片特困民族地區(qū)的區(qū)內交通還有較大的改善空間。通水泥/瀝青公路的自然村僅占集中連片特困民族地區(qū)總體的27.7%。除六盤山片區(qū)和南疆三地州之外，其他各片區(qū)通公路自然村比例均在15%-30%左右。并且從通客運班車的自然村比率來看，平均有30.2%的自然村有客運班車，這直接導致了人貨流通的成本增加，對集中連片特困民族地區(qū)特色農業(yè)相關產業(yè)發(fā)展形成制約。集中連片特困民族地區(qū)交通基礎設置發(fā)展較為薄弱的原因主要與各片區(qū)的自然地理條件有關，海拔落差大，地形地勢復雜是交通基礎設施發(fā)展的客觀約束，而人均造價成本高則是現實約束。對于大多數高寒山區(qū)，實施整村搬遷計劃是有效的折中選擇，既保證貧困人口交通基礎設施的需求，又確保相關供給的可行性。但對于滇西邊境地區(qū)等沿邊貧困地區(qū)，則存在沿邊戍邊、交通基礎設施供給、財政能力的三重約束。因此，集中連片特困民族地區(qū)發(fā)展交通事業(yè)需要在整村搬遷政策的基礎上，對沿邊特困區(qū)縣進行針對性定點投入，確保緩解因交通基礎設施缺失而導致的貧困，提升相應沿邊區(qū)縣的自我發(fā)展能力。表4中給出了部分集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅的“十二五”和 “十三五”規(guī)劃期目標，從交通基礎設施的目標設定來看，到2020年，集中連片特困地區(qū)的通公路自然村和行政村比率普遍需要達到95%以上，與當前情況還有較遠距離，所需資金投入巨大。因此，如何使用多元手段提升集中連片特困民族地區(qū)的道路基礎設施水平，是政策實施過程中值得推敲的問題。

從集中連片特困民族地區(qū)的通訊基礎設施來看，通電自然村的比率達到90.5%，通廣播電視自然村的比率達到83.1%。由于電力、通訊基礎設施固定成本比重較高的供給屬性和網絡外部性的需求屬性，市場能夠對此類基礎設施的供給區(qū)域產生最大面積的覆蓋。目前，尚未通電和通廣播電視的地區(qū)多為海拔較高，建設難度極大的地區(qū)。這也意味著，雖然整體來看通訊基礎設施的當前覆蓋率相對較高，但未來持續(xù)改善的難度較大。

從集中連片特困民族地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施來看，有衛(wèi)生室的行政村比率為75.7%，農村安全用水農戶比率為46.3%。根據表4中的各項相關目標，兩項指標在2020年都需要達到100%。各片區(qū)的衛(wèi)生基礎設施差異較大，面臨的發(fā)展任務有所不同。以南疆三地州為例，南疆三地州通管道水自然村比重為75.4%，是集中連片特困民族地區(qū)的最高水平，但有衛(wèi)生室的行政村比率僅為45.8%，位列所有片區(qū)最末。刨除掉新疆南疆地理環(huán)境導致的特殊輸水管道要求，我們在制定醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施發(fā)展政策時，應充分考慮各地區(qū)發(fā)展重點的差別，實施有差別的政策。大興安嶺南麓片區(qū)、武陵山片區(qū)、烏蒙山片區(qū)、燕山－太行山片區(qū)以及滇桂黔石漠化片區(qū)通管道水的自然村比重都在30%左右及以下，農村安全用水壓力較大。在政策實踐中需要識別這些地區(qū)當前缺乏管道水入村的特殊原因，究竟是氣候缺水干旱所致，還是地形地勢客觀限制所致，從而采取有針對性措施予以改善。對于各地區(qū)的衛(wèi)生室建設，需要按照全覆蓋的目標，統(tǒng)籌使用醫(yī)護人員培訓、對口單位定點聯系支援等手段予以徹底解決。

從集中連片特困民族地區(qū)的教育發(fā)展來看，2010年，各片區(qū)高中平均毛入學率為53.32%，距離全國平均水平差距較大。同時，各片區(qū)也體現出較為顯著的差異，大興安嶺南麓片區(qū)和燕山—太行山片區(qū)的高中毛入學率分別達到74.9%和76.5%，而秦巴山片區(qū)的北川羌族自治縣高中毛入學率僅為15%，烏蒙山片區(qū)也僅為28.9%。與高中平均毛入學率直接相關的人力資本指標是平均受教育年限，兩者高度正相關。根據發(fā)展規(guī)劃，各片區(qū)到2020年高中毛入學率普遍需要達到90%，義務教育成果將得到進一步鞏固。由于預期目標與當前發(fā)展現狀差異較大，各片區(qū)扶貧政策需要在加大投入的同時規(guī)避教育數量和教育質量可能存在的替代現象。教育擴展目標不僅需要盯住各級各類學校的入學率，還需要通過實施集中連片特困地區(qū)特崗計劃，以及對口單位的定點聯系等措施，改善集中連片特困民族地區(qū)的教育質量。并且從教育的就業(yè)、升學出口著手，提升受教育的預期回報，挖掘貧困人口主動接受教育的積極性。

從集中連片特困民族地區(qū)的社會保障來看，新型農村合作醫(yī)療保險參保比率為88.07%，新農村養(yǎng)老保險的參保比率平均為21.84%。集中連片特困地區(qū)進一步將新農合參合比率提升至100%的難度較小，但政策設定需要充分考慮集中連片特困地區(qū)貧困人口的身體健康狀況和收入水平，尤其是地方病導致的慢性病和重大疾病自擔費用難以支付等問題，使得 “新農合”真正成為解決集中連片特困地區(qū)因病致貧、因病返貧的關鍵屏障。同時，強調改善新農村養(yǎng)老保險的預期收益，緩解集中連片特困民族地區(qū)的老年貧困和深度貧困現象。

四、集中連片特困民族地區(qū)的區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅

（一）集中連片特困民族地區(qū)的貧困狀況

隨著各族人民的不斷努力和國家一系列特惠政策的支持，民族地區(qū)貧困狀況得到極大的緩解，但民族地區(qū)依然是全國貧困深度最深、貧困廣度最大的地區(qū)。根據國家民委對民族自治地方農村貧困監(jiān)測結果分析，民族地區(qū)的貧困體現出3個特點：其一是貧困面大，貧困深度深，民族地區(qū)的貧困發(fā)生率遠高于全國同期的平均貧困發(fā)生率，并且存在數量較大的深度貧困人口，2010年集中連片特困民族地區(qū)的貧困發(fā)生率為10.5%①數據來源于國家統(tǒng)計局對265個少數民族扶貧開發(fā)重點工作縣開展的貧困監(jiān)測調查，由于缺乏集中特片特困民族地區(qū)所有區(qū)縣及整體的貧困發(fā)生率數據，故用265個少數民族扶貧開發(fā)重點工作縣貧困數據替代。這265個民族縣均處于集中連片特困民族地區(qū)，占所有集中連片特困民族地區(qū)貧困縣數目的71.4%，因此使用265個民族扶貧重點縣的整體貧困發(fā)生率指代集中連片特困民族地區(qū)總體具有合理性，但對總體貧困發(fā)生率有所高估。，貧困發(fā)生率比國家重點扶貧縣高2.3個百分點，比全國農村平均貧困發(fā)生率高7.7個百分點；其二是民族地區(qū)貧困人口占全國農村貧困人口的比重逐年上升，貧困人口逐年向民族地區(qū)集中，表明民族地區(qū)已經成為我國扶貧攻堅的重點和難點地區(qū)；其三是民族地區(qū)生存條件較差，解決貧困的難度大。

結合對于集中連片特困民族地區(qū)資源稟賦和經濟社會發(fā)展的分析，新時期集中連片特困民族地區(qū)的貧困集中表現為以下幾種貧困類型以及這幾種貧困類型的重合。

其一是自然條件導致的貧困，主要涉及高寒山區(qū)、石漠化地區(qū)、自然災害頻發(fā)地區(qū)普遍存在的人均耕地面積少，土壤貧困，并由此導致農業(yè)生產條件差，農村人口收入貧困長期存在。2010年，265個民族扶貧工作重點縣人均耕地1.7畝，其中25度以上坡耕地占15.5%。武陵山片區(qū)、烏蒙山片區(qū)和滇黔桂石漠化片區(qū)均為我國石漠化綜合治理重點地區(qū)。惡劣的自然條件成為集中連片特困民族地區(qū)最重要的貧困成因，因此，我們應該首先將集中連片特困民族地區(qū)的扶貧攻堅看作是一個受自然條件約束較強的落后地區(qū)發(fā)展問題，是一個各國普遍存在的傳統(tǒng)經濟發(fā)展命題，而非將其看作少數民族的發(fā)展困境問題，將其他因素作為集中連片特困民族地區(qū)貧困現狀的托辭。

其二是貧困的成因和貧困的結果交互加強形成的持續(xù)貧困問題。惡劣的自然環(huán)境是集中連片特困民族地區(qū)貧困問題的起點，但自然環(huán)境致貧的結果又對貧困人口形成了更深層次的貧困鎖定，從而形成集中連片特困民族地區(qū)的持續(xù)貧困。貧困導致的直接和間接結果包括：受教育程度較低導致的低人力資本儲備，消費貧困導致的營養(yǎng)匱乏，慢性病、傳染病無法及時醫(yī)治導致的生產能力下降等。貧困引致的這些直接間接結果又成為新的致貧因素，衍生出消費貧困、教育貧困、能力貧困等多維貧困，最終形成貧困鎖定。為此，集中連片特困民族地區(qū)的扶貧攻堅，一方面應該正視貧困問題的根源，即生態(tài)脆弱地區(qū)的經濟發(fā)展，將經濟發(fā)展作為貧困減緩的根本動力來源；另一方面也應改善集中連片特困民族地區(qū)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，同步切斷貧困現狀的后續(xù)連鎖效應。

其三是貧困線附近人群的貧困脆弱性問題。貧困脆弱性同樣也是集中連片特困民族地區(qū)普遍面臨的貧困現象，有著相似的成因和相似的解決思路。貧困線附近貧困人口是既往減貧政策重要盯住目標，該部分貧困人口的脫貧也集中體現了減貧的政策效果。但由于自我發(fā)展能力的缺失，該部分貧困人口的收入和貧困狀況對外生減貧政策和外部風險變動的彈性較大。政策變動和疾病、自然災害等外部條件的變化，極易導致該部分貧困人口重新致貧。其政策啟示為，某一單獨時點上的減貧成效并不能客觀反映減貧政策的真實效果，既往減貧政策的評價應該置入相對較長的時間序列，充分考慮貧困的脆弱性。另外，貧困減緩的增量政策應該著力改善貧困人口的自我發(fā)展能力，而非將貧困發(fā)生率等結果指標作為硬性目標。

上述3種貧困是集中連片特困民族地區(qū)普遍面臨的共性問題，除此之外我們還應對特殊人群和特殊地區(qū)的深度貧困問題基于足夠的政策關注，主要包括：人均極少民族人口的貧困、直過民族的貧困、沿邊地區(qū)的貧困等。

（二）集中連片特困民族地區(qū)減貧政策支持與政策實踐

為了推動集中連片特困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展，各級政府制定了一系列針對性規(guī)劃和優(yōu)惠政策。國家總體層面的規(guī)劃包括：2011年印發(fā)的 《中國農村扶貧開發(fā)綱要 （2011-2020年）》，2012年國家發(fā)改委組織編制的14個連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅規(guī)劃，以及2013年印發(fā)的 《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》。這些規(guī)劃對集中連片特困地區(qū)區(qū)域經濟發(fā)展和貧困減緩工作的總體思路、目標和方法進行了總體說明，并經由各部委出臺的細化規(guī)劃和政策措施進行體現。各部委的相關政策主要體現為4個方面：通過改善勞動力質量實現減貧、通過改善基礎設施實現減貧、通過產業(yè)發(fā)展援助實現減貧、通過制度保障實現減貧。

表5 集中連片特困民族地區(qū)減貧成效

隨著各項減貧政策的實施，集中連片特困民族地區(qū)的生產生活條件以及生產能力逐步提升，相關減貧成效見表5所示。其主要表現為：第一，農業(yè)生產條件持續(xù)改善，2010年通過土地整理新增農田775 107畝，通過新修 （石砌/水泥砌）水渠有效改善了農田生產條件，新增水渠3 599 723m，新增可灌溉基本農田707 418畝，農業(yè)生產抵御旱澇災害能力提升。第二，各項生產生活基礎設施供給增加，2010年集中連片特困民族地區(qū)新增和改擴建 （水泥/瀝青）鄉(xiāng)村公路里程34 481km，農村客運班車通達率穩(wěn)步提升，村級道路暢通工作開展順利。第三，飲水、住房等基本生活條件逐漸得以保障，貧困地區(qū)農村飲用水安全工程建設順利，2010年新增人畜飲水管道30 498 425m，解決飲水困難人數4 322 655人。完成困難家庭危房改造的戶數357 720戶，補助危舊住房改造的戶數242 313戶。并對生態(tài)環(huán)境極其脆弱地區(qū)的貧困人口實施移民搬遷，2010年集中連片特困民族地區(qū)扶貧移民搬遷52 200戶，移民搬遷232 572人。第四，通過加大培訓和提供貸款有效提升貧困人口自我發(fā)展能力。2010年集中連片特困民族地區(qū)參加各類培訓的人次達2 508 480人次，其中接受雨露計劃培訓和補貼的人數達到837 863人，有效地改善了集中連片特困民族地區(qū)貧困人口的受教育程度。并且通過提倡參加貧困村互助資金組織和提供小額貸款解決自生減貧過程中的資金約束。2010年，集中連片特困民族地區(qū)參加貧困村互助資金組織的戶數達到191 305戶，但從相對規(guī)模來看，參加互助資金組織的農戶僅占所有農戶的1.2%，仍有較大潛力。同時，信貸機構也加大了集中連片特困民族地區(qū)的外源性金融貸款，2010年集中連片特困民族地區(qū)借款戶數92 851戶，累計借款人次130 814人次，累計發(fā)放借款38 879萬元，平均每次發(fā)放貸款3 115元。從借款結果來看，集中連片特困民族地區(qū)的信貸行為屬于典型的小額信貸，整體還款率較高。但僅有5.7‰的農戶參與了信貸活動，信貸對于集中連片特困民族地區(qū)資金支持的廣度不夠?？赡艿脑蛴卸浩湟皇怯捎诶麧檶?，集中連片特困民族地區(qū)的信貸存在目標偏離，將貧困人口擠出了信貸范圍；其二是貧困人口對于信貸資金的有效需求不足，缺乏使用相關資金的能力和意愿。但國際經驗已經表明，小額信貸對于落后地區(qū)貧困減緩具有很好的作用。在后續(xù)的政策設定中，我們同樣應該考慮金融信貸的供給和需求有效匹配的問題，一方面通過多元渠道提供足夠的信貸供給總量；另一方面通過貧困人口自生能力的提升，激發(fā)其對于信貸資金的有效需求。

五、結語

本文對集中連片特困民族地區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅的背景、現狀和進展進行了全面分析，介紹了我國國家總體發(fā)展格局演變和扶貧階段的變化，針對集中連片特困地區(qū)，尤其是集中連片特困民族地區(qū)加大扶貧攻堅力度。進行區(qū)域性扶貧攻堅是當前扶貧政策的重要導向。在對集中連片特困民族地區(qū)進行界定的基礎上，分析了集中連片特困民族地區(qū)的自然資源和人力資源稟賦，對各片區(qū)的經濟社會發(fā)展情況進行了研究，并對集中連片特困民族地區(qū)的貧困類型以及扶貧進展進行了分析。本研究的主要結論有：集中連片特困民族地區(qū)的經濟發(fā)展水平顯著低于全國平均水平，人均地區(qū)生產總值與各片區(qū)少數民族人口比重和自然環(huán)境高度負相關，與固定資產投資水平正相關；集中連片特困民族地區(qū)不發(fā)達的經濟發(fā)展現狀同時兼具民族發(fā)展問題和生態(tài)脆弱地區(qū)發(fā)展問題的雙重屬性，且固定資產投資是集中連片特困民族地區(qū)經濟發(fā)展的重要動力來源；自然條件導致的貧困是集中連片特困民族地區(qū)的主要致貧因素，涉及高寒山區(qū)、石漠化地區(qū)、自然災害頻發(fā)地區(qū)普遍存在的人均耕地面積少，土壤貧瘠，并由此導致農業(yè)生產條件差，農村人口收入貧困長期存在；我們應該首先將集中連片特困民族地區(qū)的扶貧攻堅看作是一個受自然條件約束較強的落后地區(qū)發(fā)展問題，是一個各國普遍存在的傳統(tǒng)經濟發(fā)展命題，而非將其看作少數民族的發(fā)展困境問題，并將其他因素作為集中連片特困民族地區(qū)貧困現狀的托辭。

本研究的政策啟示為：第一，通過貧困瞄準實現精準扶貧。在貧困瞄準的方法選擇上，充分考慮代理均值檢驗方法 （Proxy Means Tests，簡稱PMT）和社區(qū)瞄準方法 （Community-Based Targeting，簡稱CBT）在集中連片特困民族地區(qū)的適用性。在理論研究的基礎上尋找更為契合民族地區(qū)實際的瞄準方法，一方面充分利用當地社區(qū)對于鄰里收入消費情況的更全面信息，另一方面規(guī)避可能存在的感性認知偏差和地方權力機構對瞄準結果的操縱可能。

第二，區(qū)域經濟發(fā)展依然是集中連片特困民族地區(qū)實現貧困減緩最重要的動力來源。因此，在減貧實踐中要客觀認識經濟增長和貧困減緩的關系，以及兩者關系在集中連片特困民族地區(qū)當前經濟發(fā)展階段的特殊表現。具體而言，集中連片特困民族地區(qū)的扶貧攻堅問題本質上應該是受自然條件約束較強的落后地區(qū)的發(fā)展問題，應將經濟增長作為各項減貧政策發(fā)揮作用的主載體，而非片面依靠轉移支付來追求貧困發(fā)生率的短期下降。

第三，集中連片特困民族地區(qū)的民族構成和社會文化特征并非關鍵致貧因素，不應將少數民族的傳統(tǒng)消費習慣作為集中連片特困民族地區(qū)減貧政策成效不顯著的借口。我們需要意識到集中連片特困民族地區(qū)的貧困并非因為自身不努力，而是缺乏經濟機會以及由于要素回報率較低所引致的本地要素空心化。為此，政府在減貧政策設定上，應該強調在3個層面的提升。其一是通過教育發(fā)展、基礎設施投資、金融支持等政策，提升本地要素的自生能力；其二是通過產業(yè)轉移和項目帶動，提升本地經濟機會；其三是通過增加財政資源供給，提升減貧政策對參與經濟能力較差的深度貧困人口的托底覆蓋力度。

第四，針對集中連片特困民族地區(qū)致貧因素和貧困現狀的特征，政府層面應創(chuàng)新貧困縣的考核機制，主要體現為兩個方面。其一是在考核中充分考慮集中連片特困民族地區(qū)的生態(tài)脆弱性對其經濟發(fā)展方式的約束；其二是淡化貧困發(fā)生率指標，而充分考慮集中連片特困民族地區(qū)的深度貧困問題，在減貧績效的考核思路上由貧困結果考核轉為教育發(fā)展、基礎設施發(fā)展等減貧手段實現程度的考核。

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