孫愛(ài)真 劉衛(wèi)華 袁 芬

（保山學(xué)院 云南 保山 678000）

改革開(kāi)放以來(lái)，西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的同時(shí)，生態(tài)問(wèn)題越來(lái)越突出。在公共生態(tài)產(chǎn)品領(lǐng)域主要表現(xiàn)為：土壤污染、水污染、大氣污染、水土流失、沙塵暴等，在私人生態(tài)產(chǎn)品領(lǐng)域主要表現(xiàn)為綠色工業(yè)品、低碳工業(yè)品較少。特別是城市的汽車(chē)尾氣污染和農(nóng)村的“三無(wú)”工業(yè)產(chǎn)品污染，使農(nóng)村和城市生活質(zhì)量面臨下滑壓力。有研究表明，西南地區(qū)最近幾年的干旱、地震、霧霾都與生態(tài)環(huán)境變化有一定的關(guān)系。

生態(tài)產(chǎn)品屬于典型的公共產(chǎn)品，習(xí)近平總書(shū)記指出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！苯陙?lái)，工業(yè)化的過(guò)度開(kāi)發(fā)造成了一定的“公地悲劇”，生態(tài)承載力明顯下降，森林植被的碳匯能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于需求，特別是西南地區(qū)的省會(huì)城市、大中城市，PM2.5一直高居不下，中度污染以上的天數(shù)上升較快。

一、公共生態(tài)產(chǎn)品的類(lèi)型及提供主體

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)中對(duì)私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品的界定，本項(xiàng)目把生態(tài)產(chǎn)品分為私人生態(tài)產(chǎn)品和公共生態(tài)產(chǎn)品兩類(lèi)。私人生態(tài)產(chǎn)品是私人產(chǎn)品的一種，指符合環(huán)保要求、綠色的私人產(chǎn)品。其產(chǎn)權(quán)歸屬非常清晰，即通過(guò)市場(chǎng)交易生產(chǎn)者付出產(chǎn)品獲得價(jià)值，消費(fèi)者付出貨幣獲得產(chǎn)品的使用價(jià)值。而公共生態(tài)產(chǎn)品則不具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，是公共產(chǎn)品的一種。特別指存在于自然系統(tǒng)之中的滿足人類(lèi)基本需求的水、空氣、氣候等。根據(jù)十八大報(bào)告的語(yǔ)境，環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光（2012）認(rèn)為：“生態(tài)產(chǎn)品是指滿足人類(lèi)生活和發(fā)展需要的各種產(chǎn)品中那些與自然生態(tài)要素或生態(tài)系統(tǒng)有比較直接關(guān)系的產(chǎn)品，例如能提供或生產(chǎn)清潔的水和空氣的產(chǎn)品，能滿足健康生活要求的食品，有利于人們身心健康發(fā)展的自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)等。”顯然該定義包含了私人生態(tài)產(chǎn)品和公共生態(tài)產(chǎn)品兩個(gè)方面。

然而，由于多種原因我國(guó)公共生態(tài)產(chǎn)品的提供主體在城市和農(nóng)村存在較大差異。城市的公共生態(tài)產(chǎn)品多為人工建造、產(chǎn)品需求量巨大、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益明顯，因此處于一種自覺(jué)的管理狀態(tài)。而農(nóng)村公共生態(tài)產(chǎn)品多為自然形成、產(chǎn)品需求量較小、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益較差，因此長(zhǎng)期處于一種管理不足的自發(fā)狀態(tài)，造成一定程度的生態(tài)破壞，可持續(xù)生態(tài)能力明顯不足。見(jiàn)表1.

表1 我國(guó)公共生態(tài)產(chǎn)品的提供主體

二、西南地區(qū)公共生態(tài)產(chǎn)品的管理體制

同全國(guó)其他區(qū)域一樣，西南地區(qū)公共生態(tài)產(chǎn)品的管理機(jī)構(gòu)如下，見(jiàn)表2.

表2 公共生態(tài)產(chǎn)品管理機(jī)構(gòu)

環(huán)境保護(hù)部及其垂直部門(mén)從表2可以看出，當(dāng)前我國(guó)對(duì)公共生態(tài)產(chǎn)品的監(jiān)管體制呈現(xiàn)出這樣的特點(diǎn)：一是政出多門(mén)，進(jìn)而造成管理職能交織甚至重復(fù)設(shè)置的現(xiàn)象。行政職能方面的重復(fù)建設(shè)會(huì)造成兩個(gè)問(wèn)題：管理越位和管理缺位，事實(shí)上，行政管理活動(dòng)應(yīng)該像企業(yè)管理那樣，是一個(gè)細(xì)分市場(chǎng)，一定存在管理的邊界。管理缺位和越位都體現(xiàn)了邊界不清、權(quán)責(zé)不明、結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題，最終帶來(lái)的結(jié)果都是管理不到位。二是管理活動(dòng)過(guò)于分散，進(jìn)而造成管理成本過(guò)高。事實(shí)上，國(guó)外許多國(guó)家對(duì)水、林業(yè)、空氣等資源是合并管理的，屬于環(huán)保部門(mén)管理的范疇。合并管理避免了扯皮現(xiàn)象和管理職能交織的問(wèn)題，精簡(jiǎn)了行政管理人員，降低了管理成本。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)到2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%、非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)15%左右的目標(biāo)，改進(jìn)當(dāng)前的管理機(jī)制和模式勢(shì)在必行。

三、西南地區(qū)公共生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

本文嘗試對(duì)西南地區(qū)公共生態(tài)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)述，由于缺少土壤資源的指標(biāo)，因此本文主要采用水資源、森林資源、空氣三方面進(jìn)行比較，現(xiàn)狀如下：

1.西南地區(qū)公共生態(tài)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量總體較好

從表3可以看出，在森林覆蓋率、自然保護(hù)區(qū)面積、廢氣中主要污染物排放量、空氣質(zhì)量等四個(gè)指標(biāo)中，西南地區(qū)五省市的指標(biāo)要好于全國(guó)平均水平，反映了公共生態(tài)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量總體較好。

表3 公共生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量高于全國(guó)平均水平的情形

2.西南地區(qū)公共生態(tài)產(chǎn)品的供給仍然面臨自然災(zāi)害的壓力

從表4可以看出，西南地區(qū)干旱、泥石流、森林火災(zāi)、地震災(zāi)害的發(fā)生率及經(jīng)濟(jì)損失均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，這種現(xiàn)象也反映出西南地區(qū)生態(tài)脆弱的一面。生態(tài)產(chǎn)品供給方的不確定性會(huì)帶來(lái)一系列的環(huán)境問(wèn)題，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)供應(yīng)中斷的情形。表4 公共生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量低于全國(guó)平均水平的情形

項(xiàng) 目 2013年西南地區(qū) 2013年全國(guó)干旱、泥石流、臺(tái)風(fēng)、冰雹等自然災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)損失(億元)各省市平均315.78億元 各省市平均187.37億元森林火災(zāi)次數(shù) 各省市平均190.8次 各省市平均126.74次地震災(zāi)害次數(shù) 共6次 共14次工業(yè)二氧化硫、工業(yè)氮氧化物、工業(yè)煙塵粉塵排放量(萬(wàn)噸)重慶主城的工業(yè)二氧化硫和煙塵粉塵排放量全國(guó)省會(huì)城市第一，工業(yè)氮氧化物排放量全國(guó)省會(huì)城市第三。昆明的工業(yè)二氧化硫和煙塵粉塵排放量高于全國(guó)省會(huì)城市平均水平。生活垃圾無(wú)害化處理率(%) 云南和西藏低于全國(guó)平均水平

3.西南地區(qū)公共生態(tài)產(chǎn)品的供給存在結(jié)構(gòu)性失衡

從表3可以看出，西南地區(qū)五省市的公共生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量整體上是優(yōu)良的，這是從五省市全省平均的意義上得出的結(jié)論。然而從表4可以明顯看出，在局部地區(qū)特別是重慶昆明這樣的大城市，公共生態(tài)產(chǎn)品的提供明顯不足，最近幾年過(guò)快的工業(yè)化進(jìn)程使得兩地工業(yè)二氧化硫、工業(yè)氮氧化物、工業(yè)煙塵粉塵指標(biāo)嚴(yán)重超標(biāo)，污染程度位于全國(guó)前列。而生活垃圾的污染在云南和西藏兩省沒(méi)有得到有效解決，這些都表明了環(huán)境供給滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)窘境。

西南地區(qū)整體上呈現(xiàn)出大城市——大農(nóng)村的格局，以五個(gè)省會(huì)城市為核心形成了區(qū)域城市群，其中成渝城市群上升為國(guó)家級(jí)城市群，是繼長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀城市群之后國(guó)家第四大城市群。盡管五個(gè)城市森林覆蓋率高于全國(guó)平均水平，但重慶作為超大城市、成都作為特大城市的環(huán)境需求仍然是供不應(yīng)求的，快速城市化也使得五省會(huì)城市的環(huán)境質(zhì)量有惡化的趨勢(shì)，特別是機(jī)動(dòng)車(chē)保有量的急劇增加，使得汽車(chē)尾氣的污染加劇，貴陽(yáng)于2011年實(shí)施汽車(chē)限購(gòu)，其他城市的限購(gòu)也迫在眉睫。對(duì)西南地區(qū)的調(diào)查走訪顯示，農(nóng)村公共生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市，特別是森林和空氣資源，負(fù)氧離子含量和PM2.5指標(biāo)均明顯好于城市。

四、西南地區(qū)公共生態(tài)產(chǎn)品有效供給的建議

1、政府的主體責(zé)任

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本邏輯，生態(tài)產(chǎn)品屬于典型的公共產(chǎn)品，而生態(tài)又屬于典型的純公共產(chǎn)品，其投資、管理、服務(wù)均應(yīng)由政府承擔(dān)。政府對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的整體責(zé)任決定了“保護(hù)生態(tài)是檢驗(yàn)政府執(zhí)政能力的充分必要條件”。特別是地方政府，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面具有不可推卸的責(zé)任，要平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)民生之間的關(guān)系，為公眾提供優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境、安全的國(guó)防保障、不斷增加的收入、日益完善的福利保障是政府工作的終極目的。政府的主體責(zé)任體現(xiàn)在所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)的配置，土壤、水利、森林、空氣、陽(yáng)光等生態(tài)產(chǎn)品的有效供給，體現(xiàn)在生態(tài)產(chǎn)品的管理體制和機(jī)制等若干方面。地方政府必須對(duì)所有污染物、所有污染源、所有污染介質(zhì)實(shí)現(xiàn)全防全控。必須對(duì)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)等層面進(jìn)行整合，以實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)體制。同時(shí)，健全完善環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警體制，將地表水、地下水、海洋等監(jiān)測(cè)資源進(jìn)行有效整合。

2、市場(chǎng)化解決

公共生態(tài)產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品的范疇，在公共產(chǎn)品領(lǐng)域經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)兩類(lèi)極端情況：?jiǎn)我坏恼苤茖?dǎo)致的機(jī)制不活、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益低下；單一的市場(chǎng)化解決導(dǎo)致的“搭便車(chē)”、“涸澤而漁”問(wèn)題。在社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)充分完善的今天，公共產(chǎn)品并不完全是“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域。政府在確保資源產(chǎn)權(quán)主體的同時(shí)，可以通過(guò)發(fā)展規(guī)劃的宏觀引導(dǎo)搞活生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)權(quán)使用權(quán)和收益權(quán)，給予環(huán)境保護(hù)事業(yè)一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，做好產(chǎn)業(yè)規(guī)制，防止出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)放開(kāi)以后經(jīng)營(yíng)者只注重短期利益的情況。

同時(shí)，市場(chǎng)化解決必須注重公共生態(tài)產(chǎn)品需求的情況，基于需求的市場(chǎng)化解決方案才真正具有實(shí)踐意義。事實(shí)上，西南地區(qū)公共生態(tài)產(chǎn)品的有效供給必須有一定的需求實(shí)現(xiàn)來(lái)保障，合理的收益是必不可少的。然而，當(dāng)前西南地區(qū)的生態(tài)收益主要通過(guò)外省人的生態(tài)旅游來(lái)實(shí)現(xiàn)，需要投入大量廣告宣傳成本。事實(shí)上，以省內(nèi)消費(fèi)者為主要客源市場(chǎng)的郊區(qū)游、省內(nèi)短線游、自駕游等等亟待開(kāi)發(fā)，借助短距離優(yōu)勢(shì)培養(yǎng)顧客忠誠(chéng)度和生態(tài)文化將是市場(chǎng)化解決的重中之重，比如成都的“五朵金花”模式、重慶、貴陽(yáng)的郊區(qū)游、避暑游、昆明郊區(qū)的溫泉游等等。

3、民眾生態(tài)意識(shí)的覺(jué)醒

公共生態(tài)產(chǎn)品的消費(fèi)是每個(gè)生命體都必須進(jìn)行的，新鮮的空氣和水是生存的保障。在我國(guó)快速城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型期，粗放型增長(zhǎng)方式還將長(zhǎng)期存在。在環(huán)境惡化面前，消費(fèi)者的生態(tài)產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)意愿(willingtopay)非常重要。只有購(gòu)買(mǎi)意愿或欲望達(dá)到一定程度，消費(fèi)者才愿意為該產(chǎn)品埋單。另外一個(gè)影響生態(tài)產(chǎn)品需求的因素是購(gòu)買(mǎi)力，當(dāng)前西南地區(qū)人均收入水平已足以達(dá)到這種購(gòu)買(mǎi)力。事實(shí)上，最重要的是民眾生態(tài)意識(shí)的覺(jué)醒，愛(ài)護(hù)環(huán)境、保護(hù)環(huán)境、享受環(huán)境應(yīng)該成為人類(lèi)生命體的基本訴求。從自發(fā)的生態(tài)意識(shí)到自覺(jué)的生態(tài)意識(shí)，并愿意為之付出購(gòu)買(mǎi)成本，把這種生態(tài)價(jià)值觀轉(zhuǎn)化為自己的實(shí)際行動(dòng)，將直接反映生態(tài)文明程度的進(jìn)步。

4、公共生態(tài)產(chǎn)品實(shí)行分類(lèi)管理

公共生態(tài)產(chǎn)品的類(lèi)別很多，涉及到土壤、水利、森林、空氣、陽(yáng)光等若干的細(xì)分領(lǐng)域。不同領(lǐng)域的公共生態(tài)產(chǎn)品有不同的規(guī)律，但總體上看是一個(gè)供應(yīng)鏈條，牽一發(fā)而動(dòng)全身。如重慶三峽水庫(kù)建成后，曾經(jīng)規(guī)定庫(kù)區(qū)所有江段及重要干流一律禁止網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)，然而長(zhǎng)江沿岸大多數(shù)是坡耕地，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件相當(dāng)惡劣，農(nóng)民世世代代以漁業(yè)為生，該規(guī)定出臺(tái)，漁民的生計(jì)面臨較大問(wèn)題。

特別是森林資源，采用分類(lèi)經(jīng)營(yíng)管理是十分必要的。國(guó)際上通行的做法有兩種。一是根據(jù)森林的主要功能劃分為用材、防護(hù)、游憩、放牧等，在不同地塊采用不同的經(jīng)營(yíng)模式，即“鄰接式多元化利用”。二是在一塊森林中同時(shí)生產(chǎn)多種多樣的產(chǎn)品和提供多種多樣的服務(wù),這叫做“同步或多元化利用”。

[1]增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力——訪環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光[OL].人民日?qǐng)?bào),2012年11月22日20版.

[2]國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃(2014-2020年)[OL].中國(guó)新聞網(wǎng).2014年9月19日,http://www.chinanews.com/.

[3]厲以寧.西方經(jīng)濟(jì)學(xué)(第三版)[M].北京：高等教育出版社,2010.

[4]庫(kù)夭梅.三峽水庫(kù)漁業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策研究[D].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué),2005.

[5]李燕玲.森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)管理體制問(wèn)題的思考[C].林業(yè)、森林與野生動(dòng)植物資源保護(hù)法制建設(shè)研究——2004年中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（年會(huì)）論文集（第一冊(cè)）,2004.