周 鑫，汪恩滿，王兆豐，劉曉東

(1.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.國(guó)土資源部信息中心，北京 100812；3.新疆維吾爾自治區(qū)國(guó)土資源廳，新疆 烏魯木齊 300042)

新常態(tài)下地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理對(duì)策研究

周 鑫1，汪恩滿1，王兆豐2，劉曉東3

(1.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.國(guó)土資源部信息中心，北京 100812；3.新疆維吾爾自治區(qū)國(guó)土資源廳，新疆 烏魯木齊 300042)

2010～2014年，國(guó)土資源部、各省(區(qū)、市)國(guó)土資源主管部門組織開展了地質(zhì)勘查資質(zhì)的監(jiān)督管理工作，取得了較好的成效。通過監(jiān)督檢查，為加強(qiáng)勘查活動(dòng)管理，維護(hù)勘查市場(chǎng)秩序，提高地質(zhì)勘查質(zhì)量，促進(jìn)地質(zhì)勘查行業(yè)發(fā)展，發(fā)揮了非常重要的作用。本文簡(jiǎn)要介紹了當(dāng)前地質(zhì)勘查資質(zhì)登記情況和監(jiān)督管理工作，對(duì)資質(zhì)證書變更、注銷不及時(shí)、不按照從業(yè)范圍的要求開展工作、不重視地質(zhì)勘查質(zhì)量管理工作、年度執(zhí)業(yè)報(bào)告質(zhì)量不高、上報(bào)滯后等問題進(jìn)行了分析，最后從強(qiáng)化教育培訓(xùn)，提高監(jiān)督管理人員的業(yè)務(wù)水平和能力、加強(qiáng)監(jiān)管力度，創(chuàng)新監(jiān)督檢查的手段和方式、重視質(zhì)量管理，切實(shí)保障和維護(hù)地質(zhì)勘查工作質(zhì)量、充實(shí)基層力量，充分發(fā)揮基層國(guó)土資源主管部門的作用等方面提出了新常態(tài)下加強(qiáng)地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理的對(duì)策和建議。

新常態(tài)；地質(zhì)勘查資質(zhì)；監(jiān)督管理；對(duì)策

1 地質(zhì)勘查資質(zhì)概況

2008年3月3日，國(guó)務(wù)院公布《地質(zhì)勘查資質(zhì)管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令第520號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《條例》)，自2008年7月1日起施行至今，國(guó)土資源部共開展了15次部地質(zhì)勘查資質(zhì)集中受理審查工作。截至2014年底，我國(guó)共有地質(zhì)勘查資質(zhì)單位2574家[1]。根據(jù)持有的最高資質(zhì)等級(jí)統(tǒng)計(jì)，單位資質(zhì)構(gòu)成如下：甲級(jí)資質(zhì)單位1106家，乙級(jí)資質(zhì)單位744家，丙級(jí)資質(zhì)單位724家(圖1)。

我國(guó)共有甲、乙、丙三級(jí)13類地質(zhì)勘查資質(zhì)7336項(xiàng)，等級(jí)資質(zhì)構(gòu)成如下：甲級(jí)資質(zhì)2658項(xiàng)，占36.2%；乙級(jí)資質(zhì)2800項(xiàng)，占38.2%；丙級(jí)資質(zhì)1878項(xiàng)，占25.6%。全國(guó)地勘單位資質(zhì)類別構(gòu)成：區(qū)域地質(zhì)調(diào)查396個(gè)，占5.4%；海洋地質(zhì)調(diào)查16個(gè)，占0.22%；石油天然氣礦產(chǎn)勘查4個(gè)，占0.05%；液體礦產(chǎn)勘查660個(gè)，占9%；氣體礦產(chǎn)勘查276個(gè)，占3.76%；固體礦產(chǎn)勘查1925個(gè)，占26.24%；水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)調(diào)查1028個(gè)，占14.01%；地球物理勘查773個(gè)，占10.54%；地球化學(xué)勘查364個(gè)，占4.96%；航空地質(zhì)勘查5個(gè)，占0.07%；遙感地質(zhì)調(diào)查84個(gè)，占1.15%；地質(zhì)鉆(坑)探1344個(gè)，占18.32%；地質(zhì)實(shí)驗(yàn)測(cè)試461個(gè)，占6.28%(圖2)。

圖1 全國(guó)地質(zhì)勘查單位資質(zhì)構(gòu)成

圖2 全國(guó)地質(zhì)勘查單位資質(zhì)類別構(gòu)成

2 地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理工作概述

為貫徹落實(shí)《條例》，2010年1月，國(guó)土資源部印發(fā)《地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理辦法》(國(guó)土資發(fā)〔2010〕14號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，進(jìn)一步明確了各級(jí)國(guó)土資源主管部門地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理的職權(quán)，對(duì)地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督檢查的內(nèi)容、形式、程序及要求作了進(jìn)一步細(xì)化。經(jīng)過5年的時(shí)間，資質(zhì)檢查基本覆蓋了具有資質(zhì)的單位。

2.1 監(jiān)督檢查內(nèi)容和方式

根據(jù)《辦法》的規(guī)定，地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督檢查的內(nèi)容重點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：持有的資質(zhì)有效期限；現(xiàn)有資質(zhì)能力和條件與規(guī)定的資質(zhì)類別和資質(zhì)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)是否符合；資質(zhì)證書的變更、補(bǔ)證、注銷，延續(xù)和重新申請(qǐng)等手續(xù)是否及時(shí)履行；跨資質(zhì)類別，越資質(zhì)等級(jí)開展地質(zhì)勘查工作；提供虛假、偽造地質(zhì)勘查報(bào)告；地質(zhì)勘查項(xiàng)目轉(zhuǎn)包；資質(zhì)外借或掛靠；為尚未取得勘查許可證、采礦許可證的項(xiàng)目開展地質(zhì)勘查工作[2]。

地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督檢查以抽查工作為主，每一年度抽查的比例，要達(dá)到在所在行政區(qū)域內(nèi)開展地質(zhì)勘查工作的單位總數(shù)的25%。

2.2 地質(zhì)勘查資質(zhì)備案

地勘單位到所在行政區(qū)外的其他省(區(qū)、市)開展地質(zhì)勘查工作的，依據(jù)《辦法》規(guī)定，應(yīng)填寫《地質(zhì)勘查資質(zhì)備案登記表》，向項(xiàng)目工作區(qū)所在地的省級(jí)國(guó)土資源主管部門進(jìn)行資質(zhì)備案，然后開展地質(zhì)勘查工作。

根據(jù)《全國(guó)地質(zhì)勘查單位執(zhí)業(yè)信息報(bào)備系統(tǒng)》顯示，2014年地勘單位到所在行政區(qū)外的其他省(區(qū)、市)完成資質(zhì)備案的項(xiàng)目，全國(guó)共有847個(gè)。

2.3 地質(zhì)勘查執(zhí)業(yè)情況報(bào)告

地勘單位應(yīng)當(dāng)在每年年初，將上年度《地質(zhì)勘查單位執(zhí)業(yè)情況報(bào)告》分別報(bào)送單位所在地和勘查工作所在地的省級(jí)國(guó)土資源主管部門。持有石油天然氣礦產(chǎn)勘查資質(zhì)的單位直接報(bào)送國(guó)土資源部。省級(jí)國(guó)土資源主管部門匯總各單位報(bào)送的上年度《地質(zhì)勘查單位執(zhí)業(yè)情況報(bào)告》，然后將本行政區(qū)上年度地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理工作報(bào)告報(bào)送國(guó)土資源部，其中，還需要將本行政區(qū)內(nèi)甲級(jí)資質(zhì)單位的上年度《地質(zhì)勘查單位執(zhí)業(yè)情況報(bào)告》一并報(bào)送。

根據(jù)《全國(guó)地質(zhì)勘查單位執(zhí)業(yè)信息報(bào)備系統(tǒng)》顯示，截至2014年12月31日，地質(zhì)勘查單位執(zhí)業(yè)情況報(bào)告提交率為74%。

從檢查結(jié)果看，大多數(shù)地勘單位重視地質(zhì)勘查資質(zhì)管理，資質(zhì)能力與資質(zhì)條件要求相符，能夠嚴(yán)格遵守《條例》及配套文件的規(guī)定和要求，依法、依規(guī)從事相應(yīng)的地質(zhì)勘查活動(dòng)，及時(shí)認(rèn)真地進(jìn)行資質(zhì)備案和執(zhí)業(yè)情況填報(bào)，履行相應(yīng)的法定責(zé)任和義務(wù)。

3 監(jiān)督檢查中存在的問題

五年來，通過監(jiān)督檢查，各地在地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理工作中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，大多數(shù)地勘單位能夠嚴(yán)格遵守地質(zhì)勘查管理的相關(guān)規(guī)定，在資質(zhì)使用和維護(hù)上表現(xiàn)良好，但也發(fā)現(xiàn)部分地勘單位在資質(zhì)的維護(hù)和管理上存在一些問題。

3.1 資質(zhì)證書變更、注銷不及時(shí)

在監(jiān)督檢查工作中，發(fā)現(xiàn)少數(shù)地勘單位在單位名稱、住所和法定代表人變動(dòng)后，沒有及時(shí)提交地質(zhì)勘查資質(zhì)變更申請(qǐng)，其中，最突出的是變更單位法定代表人和住所兩種情形。另外，還有部分單位先是取得了省(區(qū)、市)里頒發(fā)的乙級(jí)或丙級(jí)地質(zhì)勘查資質(zhì)，然后又取得了部里頒發(fā)的甲級(jí)地質(zhì)勘查資質(zhì)，但是沒有及時(shí)到原審批機(jī)關(guān)提交注銷低級(jí)別資質(zhì)的申請(qǐng)，存在著兩級(jí)資質(zhì)重復(fù)現(xiàn)象。

3.2 不按照從業(yè)范圍的要求開展工作

部分地質(zhì)勘查單位沒有依照《地質(zhì)勘查單位從事地質(zhì)勘查活動(dòng)業(yè)務(wù)范圍規(guī)定》(國(guó)土資發(fā)〔2010〕86號(hào))要求進(jìn)行地質(zhì)勘查活動(dòng)，有跨資質(zhì)類別和資質(zhì)等級(jí)進(jìn)行勘查的現(xiàn)象發(fā)生。有的地勘單位未依據(jù)所取得的資質(zhì)類別進(jìn)行地質(zhì)勘查工作，取得某一類別的地質(zhì)勘查資質(zhì)后，開展多種工作方法與手段的地質(zhì)勘查工作，跨資質(zhì)類別，超勘查活動(dòng)從業(yè)范圍。例如，某單位僅是持有地球物理勘查資質(zhì)，卻開展固體礦產(chǎn)勘查工作。

3.3 地質(zhì)勘查質(zhì)量管理意識(shí)不夠

部分地勘單位內(nèi)部管理制度落實(shí)不到位，特別是質(zhì)量管理意識(shí)不強(qiáng)，總工辦履職把關(guān)不夠嚴(yán)；還有一些地勘單位內(nèi)部質(zhì)量檢查制度不健全，雖然建立了質(zhì)量管理體系，且取得了質(zhì)量管理體系認(rèn)證證書，但在實(shí)際工作中并未完全落實(shí)；檢查中發(fā)現(xiàn)個(gè)別地勘單位的地勘項(xiàng)目原始資料編錄不規(guī)范、不完整，存在一定程度上的“走過場(chǎng)”現(xiàn)象；個(gè)別地勘單位承擔(dān)勘查項(xiàng)目過多，技術(shù)力量明顯與項(xiàng)目要求的能力不符，鉆探地質(zhì)編錄采取“回憶錄”式編錄，一個(gè)地質(zhì)工作人員負(fù)責(zé)幾個(gè)鉆孔的編錄工作，不能做到邊鉆進(jìn)邊編錄。

3.4 年度執(zhí)業(yè)報(bào)告質(zhì)量不高、上報(bào)滯后

一些地勘單位對(duì)年度執(zhí)業(yè)情況報(bào)告填報(bào)工作缺乏重視，理解不透徹，地勘單位執(zhí)業(yè)情況和行業(yè)統(tǒng)計(jì)沒有專人管理，上報(bào)的統(tǒng)計(jì)報(bào)表年度差別大、存在問題多；對(duì)地質(zhì)勘查報(bào)備系統(tǒng)操作不夠熟練，未按照規(guī)定及時(shí)上報(bào)，或提交的報(bào)告質(zhì)量不高，內(nèi)容不全面，影響了地勘資質(zhì)監(jiān)督管理工作的正常開展。對(duì)于某些地勘單位不按時(shí)提交《地勘單位執(zhí)業(yè)情況報(bào)告》、《地質(zhì)勘查資質(zhì)備案登記表》，缺乏對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)處罰的措施。

4 新常態(tài)下加強(qiáng)地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理的建議

《條例》自2008年頒布至今，已實(shí)施6年，隨著行政審批工作的不斷規(guī)范和完善，地質(zhì)勘查資質(zhì)管理工作的重點(diǎn)已由審批發(fā)證逐步轉(zhuǎn)移到監(jiān)督管理上。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，對(duì)地質(zhì)工作帶來了一系列影響和改變。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革做出重大部署，從市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的高度，對(duì)進(jìn)一步深化行政審批制度改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，提出了新的、更高的要求。

4.1 強(qiáng)化教育培訓(xùn)，提高監(jiān)督管理人員的業(yè)務(wù)水平和能力

隨著地質(zhì)勘查資質(zhì)管理工作的逐步規(guī)范，地勘行業(yè)管理工作的要求越來越高，時(shí)常有一些新的要求和標(biāo)準(zhǔn)，但目前由于各種原因，地勘單位及主管部門、省、市、縣國(guó)土資源主管部門負(fù)責(zé)地質(zhì)勘查資質(zhì)申報(bào)、審批和監(jiān)督管理的人員，交流輪崗比較頻繁，導(dǎo)致資質(zhì)管理工作不到位，重審批、輕監(jiān)管問題還沒有得到根本改變。建議加強(qiáng)對(duì)地勘單位及主管部門、省和市、縣國(guó)土資源主管部門相關(guān)人員的培訓(xùn)工作，提高地勘資質(zhì)監(jiān)督管理人員依法行政的能力與水平，使資質(zhì)單位和相關(guān)人員能夠更好的理解和掌握有關(guān)法律、法規(guī)和政策的要求，依法持證從事地質(zhì)勘查活動(dòng)。

4.2 加強(qiáng)監(jiān)管力度，創(chuàng)新監(jiān)督檢查的手段和方式

創(chuàng)新監(jiān)管手段、落實(shí)監(jiān)管任務(wù)，應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前各級(jí)監(jiān)督管理部門需要進(jìn)行研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)。具體運(yùn)用到監(jiān)督管理地質(zhì)勘查資質(zhì)的工作中，應(yīng)采取靈活方式區(qū)別對(duì)待。以往很多部門對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新監(jiān)督管理方法缺乏研究，對(duì)法律、市場(chǎng)和技術(shù)手段運(yùn)用不夠，平時(shí)監(jiān)管不及時(shí)、不到位，出現(xiàn)問題則采取突擊式檢查。要進(jìn)一步提高監(jiān)督檢查的質(zhì)量和效率，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，運(yùn)用法治的思維和方式，更好的履行資質(zhì)監(jiān)管的職能。一是充分應(yīng)用現(xiàn)代科技技術(shù)，開展信息化、網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管，發(fā)揮各種層面，尤其是社會(huì)公眾的輿論監(jiān)督作用，定期公開發(fā)布地勘單位執(zhí)業(yè)情況信息，對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行引導(dǎo)，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)者自律意識(shí)。二是建立科學(xué)、規(guī)范的抽查制度和不良執(zhí)業(yè)單位黑名單制度，加強(qiáng)對(duì)地勘單位的動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理，做到監(jiān)管和服務(wù)同步強(qiáng)化，保護(hù)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。

4.3 重視質(zhì)量管理，切實(shí)保障和維護(hù)地質(zhì)勘查工作質(zhì)量

進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理理念，促進(jìn)地勘單位質(zhì)量管理活動(dòng)和地質(zhì)勘查工作質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)，扭轉(zhuǎn)“守法成本高、違法成本低”的不合理現(xiàn)象。要強(qiáng)化地勘單位質(zhì)量管理意識(shí)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，加大對(duì)地勘單位質(zhì)量管理體系的建設(shè)和合理使用。一是強(qiáng)化質(zhì)量管理工作的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制，采取審核內(nèi)部質(zhì)量管理體系、平時(shí)例行監(jiān)督檢查，健全科學(xué)的監(jiān)督管理機(jī)制，多措并舉、統(tǒng)籌推進(jìn)，創(chuàng)造公平法治誠(chéng)信市場(chǎng)環(huán)境。二是加大對(duì)勘查項(xiàng)目實(shí)施前的合規(guī)性和合法性審查。包括項(xiàng)目申請(qǐng)的前期論證，嚴(yán)格勘查資質(zhì)的準(zhǔn)入，實(shí)現(xiàn)事前的有效控制，明確項(xiàng)目設(shè)計(jì)審查、野外實(shí)地驗(yàn)收和工作質(zhì)量檢查要求，實(shí)現(xiàn)過程的有效監(jiān)管[3]。

4.4 充實(shí)基層力量，充分發(fā)揮基層國(guó)土資源主管部門的作用

地質(zhì)勘查工作以野外工作為主，勘查項(xiàng)目工作區(qū)分布、工作環(huán)境和條件千差萬別，僅依靠部、省兩級(jí)國(guó)土資源管理部門的抽查，無法起到對(duì)地質(zhì)勘查資質(zhì)的實(shí)時(shí)和動(dòng)態(tài)監(jiān)管。新形勢(shì)下，要做好與地方尤其是市、縣國(guó)土資源管理部門的銜接，推動(dòng)監(jiān)督管理重心下移。一是針對(duì)基層人員少、任務(wù)重的現(xiàn)狀，要及時(shí)充實(shí)基層監(jiān)管力量，加強(qiáng)基層地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理隊(duì)伍建設(shè)。二是充分調(diào)動(dòng)基層人員的工作積極性，與部、省級(jí)國(guó)土資源主管部門相互配合，對(duì)轄區(qū)內(nèi)地質(zhì)勘查資質(zhì)單位進(jìn)行常規(guī)檢查，以及部、省資質(zhì)監(jiān)督抽查中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行實(shí)地核查，切實(shí)擴(kuò)大資質(zhì)監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)覆蓋面，形成監(jiān)管合力。

[1] 國(guó)土資源部.2014年度全國(guó)地質(zhì)勘查行業(yè)情況通報(bào)[R].2015.

[2] 國(guó)土資源部.國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)《地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理辦法》的通知(國(guó)土資發(fā)〔2010〕14號(hào))[Z].2010.

[3] 周鑫，王志剛，劉海明.地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理問題與對(duì)策研究[J].中國(guó)礦業(yè)，2011，20(9)：46-48.

Research into the countermeasures of supervision and administration of geological exploration qualification under the new normal

ZHOU Xin1，WANG En-man1，WANG Zhao-feng2，LIU Xiao-dong3

(1．Chinese Academy of Land and Resource Economics，Beijing 101149，China；2．Information Center of Ministry of Land and Resources，Beijing 100812，China；3．Department of Land and Resources of Xinjiang Uygur Autonomous Region，Urumqi 830002，China)

From 2010 to 2014，the Ministry of Land and Resources，the land and resources department in provincial (autonomous regional and municipalities) levels supervised and administration the qualification of geological exploration work，which achieved fruitful results.Through supervision and administration，these work played an important role in strengthening the management of exploration activities，maintaining the exploration market order，improving the quality of geological exploration，promoting the development of geological exploration industry.This paper introduces the current situation of registration，supervision and administration work of geological exploitation qualification.We identify some existing problems like in timely cancellation of the qualification certificate practicing exploitation work beyond legal range，attaching not enough importance to quality management，low in the quality of geological exploration annual practicing report，applying qualification behind time.Based on these analysis，we address these proposals：intensify education and training in order to improve the quality of supervision and administration personnel's business level and ability，strengthen supervision and innovate the ways in doing so，value quality management，to guarantee and maintain geological exploration work quality，give full play to the role of administrative department of land and resources in community and rural levels.In the face of new normal，we should promote supervision and administration of the geological exploration work and countermeasures.

new normal；geological exploration qualification；supervision and administration；countermeasure

2015-01-05

周鑫(1983-)，男，河北任丘人，工學(xué)碩士，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員，主要從事國(guó)土資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、地質(zhì)勘查行業(yè)管理研究。

F407.1

A

1004-4051(2015)06-0034-04