韋統(tǒng)郡，趙文娟，孫 靜，杜 爽

(1.中國石油化工集團(tuán)公司財(cái)務(wù)部，北京 100728；2.中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100872；3.中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院，北京 100872)

管理專論

我國石油資源開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)政策改革方向的思考

韋統(tǒng)郡1，趙文娟2，孫 靜3，杜 爽3

(1.中國石油化工集團(tuán)公司財(cái)務(wù)部，北京 100728；2.中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100872；3.中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院，北京 100872)

我國石油資源短缺現(xiàn)象日益嚴(yán)重，近年來石油企業(yè)獲取了高額利潤(rùn)，卻忽略了資源耗減和生態(tài)環(huán)境破壞等問題。因此，本文將我國現(xiàn)行的石油資源稅費(fèi)統(tǒng)稱為石油資源開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)，以突顯石油資源稅費(fèi)定位于資源開發(fā)補(bǔ)償?shù)闹匾裕ㄟ^國際比較分析了我國石油資源開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)存在的諸多問題，指出資源耗竭補(bǔ)貼和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制均不完善的現(xiàn)狀。最后，在借鑒國外石油資源開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出我國開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)政策的改革方案，建議將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅，建立資源耗減補(bǔ)償與生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，提高資源稅稅率，實(shí)行差別比例稅率和動(dòng)態(tài)滑動(dòng)稅率相結(jié)合的靈活稅率機(jī)制。

石油資源；開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)；國際比較；稅費(fèi)改革方案

1 我國的石油資源開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)政策

按照目前的開發(fā)速度我國常規(guī)石油資源的剩余可采年限已不足20年，石油資源短缺現(xiàn)象日益凸顯，石油企業(yè)在攫取高額利潤(rùn)的同時(shí)，卻嚴(yán)重忽略了石油資源的耗減成本和生態(tài)環(huán)境成本不斷增加的問題，因此通過稅費(fèi)手段修正資源開發(fā)的負(fù)外部性問題非常有必要。

根據(jù)2011年11月1日修訂的《資源稅暫行條例》，已取消對(duì)中外合作和海上自營的油氣田征收礦區(qū)使用費(fèi)，統(tǒng)一改征資源稅[1]。因此，我國現(xiàn)行的石油資源稅費(fèi)政策主要包括資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探(采)礦權(quán)使用費(fèi)、探(采)礦權(quán)價(jià)款和特別收益金。其中礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是為維護(hù)國家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，補(bǔ)償資源耗減，對(duì)礦業(yè)權(quán)人征收的一定費(fèi)用，體現(xiàn)了開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)的性質(zhì)；資源稅是以調(diào)節(jié)資源開發(fā)者的級(jí)差收益為目的，體現(xiàn)國有資源的有償使用，可以作為對(duì)資源開發(fā)的一種補(bǔ)償；探(采)礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款是國家通過出讓資源的探(采)礦權(quán)而獲得的收益，這部分收益應(yīng)該體現(xiàn)對(duì)資源的開發(fā)補(bǔ)償；石油特別收益金是國家對(duì)石油開采企業(yè)在高油價(jià)下銷售原油獲得的超額收入而征收的，它雖然沒有補(bǔ)償開發(fā)成本的目的，但是在實(shí)際執(zhí)行中稅額較高，也應(yīng)適當(dāng)體現(xiàn)對(duì)資源的開發(fā)補(bǔ)償。因此本文將石油資源稅費(fèi)統(tǒng)稱為石油資源開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)，突顯石油資源稅費(fèi)補(bǔ)償資源開發(fā)成本的重要作用，具體的石油資源開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)種類見表1。

2 石油資源開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)的國際比較及問題分析

國外的石油資源開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)主要包括權(quán)利金、資源租金稅、礦業(yè)權(quán)租金、紅利、暴利稅、資源耗竭補(bǔ)貼等稅費(fèi)制度，與我國稅費(fèi)種類的對(duì)應(yīng)關(guān)系見表1。

表1 我國的石油資源開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)種類及與國外相似稅種介紹

2.1 礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)與權(quán)利金比較

我國的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)與國外權(quán)利金相類似，都是資源開采者因開采耗竭性資源向國家支付的賠償。然而，在具體實(shí)施中兩者存在較大差異：一是我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率太低，國外權(quán)利金大多按石油銷售收入的10%～20%征收，占石油資源稅費(fèi)的30%左右，而我國的石油資源補(bǔ)償費(fèi)率僅為1%[2]，專門用于資源開發(fā)補(bǔ)償?shù)馁Y金太少；二是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)稅率靈活性較差，國外權(quán)利金一般根據(jù)油田的開采階段、石油品質(zhì)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度不斷調(diào)整，而我國的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行固定費(fèi)率，調(diào)整周期較長(zhǎng)，既不能體現(xiàn)資源的真實(shí)價(jià)值，也無法及時(shí)反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；三是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)用途不明確，僅對(duì)補(bǔ)償費(fèi)的歸屬進(jìn)行了規(guī)定，納入財(cái)政預(yù)算，中央和地方分成，但對(duì)補(bǔ)償費(fèi)的具體用途和去向法律法規(guī)沒有進(jìn)行明確規(guī)定。

2.2 資源稅與資源租金稅比較

我國資源稅以調(diào)節(jié)資源開采者的級(jí)差收益為目的，與國外征收的資源租金稅相類似。然而，兩者存在本質(zhì)的區(qū)別，國外資源租金稅是對(duì)扣除礦區(qū)基本開發(fā)收益之后的利潤(rùn)征收，稅額受礦區(qū)開采條件、油品質(zhì)量的影響較大，而我國的資源稅是按石油銷售收入從價(jià)征收，仍然是普遍征收，沒有體現(xiàn)油田的差異性和油品價(jià)格級(jí)差等因素，級(jí)差調(diào)節(jié)的作用不大。此外，資源稅普遍征收的性質(zhì)與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)重復(fù)，也沒有將資源稅的功能定位于資源的開發(fā)補(bǔ)償，不利于引導(dǎo)資源的可持續(xù)開采利用。

2.3 特別收益金與暴利稅比較

我國的特別收益金和國外的暴利稅相似，都是對(duì)石油企業(yè)的超額利潤(rùn)征稅，但是暴利稅屬于稅收收入，其用途具有強(qiáng)制性，而石油特別收益金屬于非稅收入，納入中央財(cái)政預(yù)算。非稅收入的性質(zhì)決定了特別收益金的征稅和使用形式比較靈活，可以根據(jù)油價(jià)變動(dòng)情況及時(shí)調(diào)整，減少了油價(jià)波動(dòng)對(duì)石油特別收益金繳納企業(yè)產(chǎn)生的直接影響。然而，非稅收入也決定了其用途和去向缺乏法律保障，避開了立法機(jī)關(guān)的監(jiān)管，由于特別收益金數(shù)額巨大，難以保證其真正用于社會(huì)公共支出，不利于維護(hù)全體民眾的利益[3]。

2.4 資源耗竭補(bǔ)貼和生態(tài)補(bǔ)償政策比較

國外的石油資源開采行業(yè)一般建立資源耗竭補(bǔ)貼和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，資源耗竭補(bǔ)貼是對(duì)資源耗減價(jià)值的一種補(bǔ)償，給予開采條件差、資源豐度低的產(chǎn)區(qū)適當(dāng)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)石油企業(yè)對(duì)這些地區(qū)的投資，將權(quán)利金中的一部分作為資源耗減準(zhǔn)備金，為耗竭補(bǔ)貼政策提供資金支持[4]。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是針對(duì)資源開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境問題而實(shí)行的，資源開采企業(yè)應(yīng)繳納生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)建立生態(tài)補(bǔ)償準(zhǔn)備金，若開采企業(yè)能夠完成生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃，則將企業(yè)的保證金及時(shí)返還，若開采企業(yè)不能完成補(bǔ)償職責(zé)，則由政府代替企業(yè)進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)與環(huán)境治理工作。

與國外的補(bǔ)償機(jī)制相比，我國缺乏資源耗竭補(bǔ)貼和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，雖然征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行耗竭補(bǔ)償，但存在補(bǔ)償稅額太低、補(bǔ)償費(fèi)用途不明確等問題，實(shí)際執(zhí)行中補(bǔ)償資金難以到位，不利于資源的充分開采和替代能源的開發(fā)。另外，我國的石油資源稅費(fèi)體系中沒有明確體現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)償，使得企業(yè)在開采過程中對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞問題治理積極性不高，我國也沒有完善的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)資源地的開發(fā)缺乏全面系統(tǒng)的規(guī)劃。

3 典型國家的石油資源開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)政策實(shí)踐借鑒

3.1 美國資源耗竭補(bǔ)貼與生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)政策

美國是最先開始實(shí)行資源耗竭補(bǔ)貼制度的國家，這一制度有效促進(jìn)了美國石油資源的可持續(xù)開發(fā)和利用。資源耗竭補(bǔ)貼是對(duì)資源耗減價(jià)值的一種補(bǔ)償，對(duì)于開采條件差、資源豐度低的產(chǎn)區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)石油企業(yè)對(duì)這些地區(qū)的投資，以促進(jìn)石油資源的充分開采，保障石油企業(yè)的投資收益。在美國的一些州，當(dāng)油價(jià)處于較低水平時(shí)，對(duì)于稠油井和三次采油井實(shí)行較高的免稅標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，將權(quán)利金中的一部分作為資源耗減準(zhǔn)備金，為推動(dòng)開采技術(shù)的進(jìn)步和促進(jìn)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供資金支持。

另外，美國還針對(duì)資源開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境問題實(shí)行超級(jí)準(zhǔn)備金計(jì)劃，將全國的補(bǔ)償責(zé)任劃分到產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境損害的各個(gè)州，各開采企業(yè)在開采活動(dòng)前應(yīng)繳納生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)作為保證金。生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)臏?zhǔn)備金實(shí)行返還機(jī)制，如果開采企業(yè)能夠完成生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃，則將企業(yè)的保證金及時(shí)返還，若開采企業(yè)不能完成補(bǔ)償職責(zé)，則由政府代替企業(yè)進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)與環(huán)境治理工作。近年來，美國政府對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理越來越重視，因此不斷提高生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大保證金的征收范圍，以促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的充分補(bǔ)償。

3.2 俄羅斯基于不同油價(jià)水平的滑動(dòng)稅率體系

在俄羅斯的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策中，最重要的是礦產(chǎn)資源開采稅，首先由政府確定一個(gè)基準(zhǔn)稅率，實(shí)行從量計(jì)征，由政府行政命令執(zhí)行，可以保證稅費(fèi)制度的相對(duì)穩(wěn)定性，最終的油價(jià)是基準(zhǔn)稅率與國際石油價(jià)格指數(shù)的乘積，又體現(xiàn)從價(jià)的性質(zhì)，它最鮮明的特征是稅率與國際油價(jià)緊密相關(guān)，可以隨國際油價(jià)的變化而變化，較大程度上反映了市場(chǎng)供求的變化，既有利于政府通過調(diào)控基準(zhǔn)稅率引導(dǎo)油價(jià)的合理定位，又能使國內(nèi)油價(jià)與國際市場(chǎng)接軌，及時(shí)反映國際市場(chǎng)變化，增強(qiáng)俄羅斯對(duì)國際石油價(jià)格形成的影響力。

近年來，國際石油價(jià)格不斷攀升，由2003年的30美元/桶上漲到近年來的100美元/桶以上，俄羅斯礦產(chǎn)資源開采稅的基準(zhǔn)稅率呈現(xiàn)不斷提高的趨勢(shì)，且政府的控制頻率隨油價(jià)變動(dòng)頻率而變化，2003年石油的基準(zhǔn)稅率為335盧布/t，2004年調(diào)整為340盧布/t，到2013年已經(jīng)提高到470盧布/t。由于資源開采稅的提高，國家主要將因油價(jià)上漲產(chǎn)生的石油企業(yè)超額利潤(rùn)部分收歸國有，補(bǔ)貼下游行業(yè)，促進(jìn)石油產(chǎn)品收益的公平分配。

4 我國石油資源開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)改革方案設(shè)計(jì)

通過分析我國石油資源稅費(fèi)存在的問題，以促進(jìn)我國石油資源可持續(xù)開采利用為目標(biāo)，在借鑒國外石油資源開發(fā)稅費(fèi)政策經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，本文對(duì)我國石油資源開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)改革方案的總體框架設(shè)計(jì)見圖1。

4.1 將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅

礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的設(shè)立目的是用于對(duì)石油替代資源的勘查，因此，建議將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅，與國外的權(quán)利金類似，既體現(xiàn)絕對(duì)地租的性質(zhì)又發(fā)揮級(jí)差調(diào)節(jié)的作用，仍然實(shí)行從價(jià)征收的方式，資源稅統(tǒng)一由地方稅務(wù)部門管理負(fù)責(zé)，中央政府進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，更有利于政府的規(guī)范化征收管理，為企業(yè)提供相對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

其他稅費(fèi)種類仍然保持不變，同時(shí)將資源稅定位于補(bǔ)償資源的耗減成本[5]，提取石油特別收益金的一定比例用于補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境成本，實(shí)行?？顚Ｓ茫謩e對(duì)后代人使用資源造成的損失和對(duì)資源地居民生存生活環(huán)境造成的破壞進(jìn)行補(bǔ)償。另外，遵從稅費(fèi)簡(jiǎn)化原則，將石油資源開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)政策改革為“一稅一費(fèi)一金”的體系結(jié)構(gòu)，由石油資源稅、探(采)礦權(quán)使用費(fèi)與價(jià)款、石油特別收益金構(gòu)成，并細(xì)化其用途和去向，保證稅費(fèi)收益歸資源所有者即國家所有，真正用于我國資源的可持續(xù)開采和利用。

4.2 建立資源耗減補(bǔ)償與生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制

我國石油資源稅費(fèi)體系缺乏資源耗減補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，首先應(yīng)建立資源耗減補(bǔ)償機(jī)制。油氣資源稅從價(jià)改革后，仍然將資源稅定位于調(diào)節(jié)級(jí)差收入不合理，應(yīng)該將資源稅定位于補(bǔ)償當(dāng)代資源的耗減成本，可以結(jié)合國外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)借鑒以及我國石油行業(yè)的現(xiàn)狀，在每個(gè)資源產(chǎn)區(qū)設(shè)立資源耗減補(bǔ)償基金，中央政府設(shè)定資源稅的提取比例范圍，地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際自主確定提取比例，石油資源耗竭補(bǔ)償基金作為專項(xiàng)資金?？顚Ｓ茫饕糜趯?duì)勘探開采技術(shù)的改進(jìn)和研發(fā)以及對(duì)替代資源的資金投入[6]。同時(shí)，對(duì)資源耗減補(bǔ)償機(jī)制的管理要嚴(yán)格，做好資源產(chǎn)區(qū)的整體規(guī)劃，合理分配資源稅的用途去向，并根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，不斷調(diào)整征收和減免政策。

圖1 石油資源開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)改革方案總體框架

其次，應(yīng)建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。由于特別收益金數(shù)額較大，用途靈活，建議提取特別收益金中的較小比例作為生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金，每個(gè)地區(qū)根據(jù)自身的生態(tài)環(huán)境損害情況，合理分配生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金。生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制由政府統(tǒng)一管理，對(duì)資源開發(fā)過程中生態(tài)環(huán)境恢復(fù)效果好的企業(yè)，給予資金補(bǔ)貼；對(duì)于生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重的開采者給予資金或法律處罰，并將罰款納入生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金中[7]。通過資源耗減補(bǔ)償基金和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金制度的建立，將其納入石油資源開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)體系，可以充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)和調(diào)控作用，使石油資源開采行為的代內(nèi)和代際成本內(nèi)部化，提高企業(yè)進(jìn)行資源耗減補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損失補(bǔ)償?shù)囊庾R(shí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

4.3 提高資源稅稅率，實(shí)行靈活的稅率機(jī)制

目前從價(jià)計(jì)征的油氣資源稅稅率為5%，仍然偏低，不足以補(bǔ)償石油資源的耗減成本，建議將稅率提高到10%～20%。同時(shí)實(shí)行靈活的稅率機(jī)制，根據(jù)各油氣田開采的自然條件和資源條件等因素適當(dāng)調(diào)整稅率，根據(jù)石油產(chǎn)區(qū)可采儲(chǔ)量的耗減程度實(shí)行差別比例稅率，以便更好的發(fā)揮資源稅級(jí)差調(diào)節(jié)功能；根據(jù)不同的石油生產(chǎn)周期和開采階段，綜合國際油價(jià)變動(dòng)趨勢(shì)，建議采用反映石油價(jià)格的動(dòng)態(tài)稅率；根據(jù)不同的石油資源豐度，制定長(zhǎng)期生產(chǎn)規(guī)劃，確定短期最優(yōu)開采量，建議實(shí)行滑動(dòng)比稅率[8]。

5 結(jié)論

石油資源是社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有關(guān)鍵意義，隨著石油資源開采過程中的資源耗減和生態(tài)環(huán)境破壞等問題日益凸顯，建立有效的資源稅費(fèi)制度成為修正資源負(fù)外部性的重要手段，通過稅費(fèi)手段實(shí)現(xiàn)石油資源的開發(fā)補(bǔ)償，既可以限制開采主體的過度開采行為，促進(jìn)石油資源的合理開發(fā)，也有利于解決石油產(chǎn)地因資源耗減和生態(tài)環(huán)境破壞造成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金不足的問題，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，實(shí)現(xiàn)石油產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，須盡快推行石油資源開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)政策改革。

[1] 國務(wù)院關(guān)于修改《中華人民共和國資源稅暫行條例》的決定[J].中國內(nèi)部審計(jì)，2012(3):78-79.

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Reflection on the reform direction of China oil development compensation taxes and fees

WEI Tong-jun1,ZHAO Wen-juan2，SUN Jing3,DU Shuang3

(1.Finance Department,China Petrochemical Corporation,Beijing 100728,China;2.School of Environment and Natural Resources,Renmin University of China,Beijing 100872,China;3.School of Finance,Renmin University of China，Beijing 100872，China)

The phenomenon of shortage of oil resources is increasingly serious in China.In recent years，the oil company grabs high profits without paying attention to the problem of resource depletion and ecological and environmental problem in exploitation of oil resources.Therefore，this article refers to the current oil resource taxes and fees as oil development compensation taxes，to highlight the importance of oil resource taxes and fees positioned on oil resource compensation.Through the international comparison，problems of development compensation of oil resources are summarized，and points out that the mechanism of resource depletion subsidies and ecological compensation are not perfect.Finally，based on the foreign experience for development compensation taxes of oil resources，framework of development compensation taxes is proposed in China.Firstly，the mineral resources compensation should be incorporated into the development compensation taxes and fees.Secondly，a sound resource depletion allowance and ecological compensation mechanism should be established.Thirdly，raise the resource taxes rate，and implement flexible rate mechanism of the combination of different proportional tax rate and dynamic sliding rate.

oil resources；development compensation taxes and fees；international comparison；reform plan of tax and fee

2014-12-18

山東省自然科學(xué)基金項(xiàng)目“不同油價(jià)的石油產(chǎn)量、資源稅費(fèi)、環(huán)境成本聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究——以山東省為例”資助(編號(hào)：ZR2012GM011)

韋統(tǒng)郡(1971-)，男，山東單縣人，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，主要從事石油企業(yè)資產(chǎn)管理和油氣用地稅費(fèi)研究工作。

F062.1

A

1004-4051(2015)06-0018-04