張琳,仝淑嫻
(1.山東農業(yè)工程學院,山東 濟南 250100;2.山東公路技師學院,山東 濟南 250000)
日本存款保險從全額轉為限額的啟示
張琳1,仝淑嫻2
(1.山東農業(yè)工程學院,山東 濟南 250100;2.山東公路技師學院,山東 濟南 250000)
日本存款保險制度根據實際經濟形勢和金融狀況的變化經歷了不斷的發(fā)展和變革。存款保險額度是存款保險制度的重要內容,保險額度隨著存款保險制度的改革也經歷了限額的調整以及從限額保險轉換為全額保險再恢復到限額保險的過程。保險額度的變革適應大環(huán)境的需要,對維護日本金融系統(tǒng)的穩(wěn)定和存款人信心起到了關鍵作用。本文結合日本存款保險由全額保險轉為限額保險的過程,試圖明晰全額保險和限額保險各自的利弊及其帶給我們的啟示。
日本存款保險制度;全額保險;限額保險
日本于1996年6月出于穩(wěn)定金融市場的需要,凍結了原有的存款限額保險制度,規(guī)定對存款人的存款實行為期5年的全額保護措施,即到2001年3月為止。從實際進展來看,全額保險的最終取消延遲到2005年3月,從2005年4月開始,除對支付和結算性存款實行全額保護以外,對定期存款和活期存款都實行上限為1000萬日元(包括本金和利息)的存款保護。從全額恢復到限額的延期,說明全額保險在特定環(huán)境下有其自身的優(yōu)點。但最終恢復到限額,也說明了限額保護有其自身的優(yōu)勢。放眼全球其他一些國家,也有跟日本相似的情況。上世紀90年代,為了應對金融危機,一些國家臨時采取了全額保護措施。但當經濟和金融狀況恢復到一定水平,這一臨時的過渡性措施也就結束了。本文主要結合日本的存款保險額度從全額轉為限額的過程,分析全額和限額的利弊及其分別適應的經濟金融環(huán)境,以期對我國制定存款保險的額度有所啟示。
日本存款保險制度自1971年建立以來,已有43年的發(fā)展歷史,它在日本經濟金融發(fā)展過程中,根據經濟的主要課題和金融的狀況,主要經歷了幾個階段的發(fā)展和改革。(1)1974—1983年日本經濟的主要課題是“強化國際競爭力”,當時的金融狀況是:金融資產實現(xiàn)了大幅度積累,而企業(yè)的資金需求卻在下降。在此背景下,存款保險獲得穩(wěn)定發(fā)展。(2)1984—1990年為泡沫經濟形成時期,日本經濟以“追求富?!睘檎n題,地價、股價上升,逐步實施金融自由化。但為達到經濟增長的目的,在金融監(jiān)管政策上,大藏省長期采用限制金融業(yè)內競爭,以保證金融機構秩序穩(wěn)定的預防性措施,這期間僅有個別銀行倒閉,1992年以前存款保險制度基本處于休眠狀態(tài)。(3)1991—2001年為經濟泡沫崩潰及善后處理時期,處置破產金融機構造成日本存款保險機構資金短缺。因此日本政府修改《存款保險法》,強化日本存款保險機構的職能,擴展受保險存款范圍。(4)從2002年開始,日本經濟金融形勢開始好轉,主要課題是“持續(xù)增長和結構調整”,日本存款保險制度也進入了穩(wěn)定恢復時期[1]。
伴隨著存款保險制度的不斷變革,存款保險的額度也經歷了從限額到全額再到限額的演變過程。具體過程如表1所示:
表1 存款保險額度的演變
如表1所示,日本存款保險額度經歷了兩次調整。第一次是1974年提高到300萬日元,第二次是1986年提高到1000萬日元,至今仍舊保持這一數(shù)額。對存款保險額度的調整要考慮到經濟社會形勢的變化和一定時期通貨膨脹等因素的影響。但過于頻繁的調整或較大金額的調整,可能產生迷惑公眾的結果。當然,如果調整過少或不能及時調整,可能導致存款保險制度不能滿足其政策目標,會達不到公眾的合理預期,不利于金融環(huán)境的穩(wěn)定。同樣,全額保險到限額保險的變化也涉及到廣大存款者的利益,關系到整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。日本從全額保險到限額的轉換方式是漸進式的,這是考慮到整個外部環(huán)境的需要。下面結合具體的轉換過程分析全額保險和限額保險各自的特點。
1996年日本政府宣布實施金融“大爆炸”改革,以應對90年代經濟泡沫崩潰后日本金融機構背負的沉重不良債權[2]。特別是1994—1995年是處置破產金融機構最為集中的階段,接盤金融機構和日本存款保險機構資金短缺,對金融機構的資金援助不足,破產倒閉的金融機構不斷出現(xiàn)。為了避免存款擠兌的發(fā)生和維持國民對銀行的信心,日本政府修訂了《存款保險法》。規(guī)定從1996年6月29日開始對受保存款實行為期五年的全額保險,但因為日本經濟于1997—1998年經歷第二次衰退,國內最主要的三家銀行倒閉及亞洲金融危機的沖擊,國內金融產業(yè)與經濟持續(xù)疲軟,又于2000年5月決定將這一期限延長至2002年3月。日本政府從2002年開始逐步取消全額保險措施,考慮到非定期存款和活期存款等多用于支付及結算用途,且當時金融市場仍有多家銀行倒閉,為危機支付系統(tǒng)穩(wěn)定及建構完善的倒閉破產銀行的清理機制,日本政府再延長非定期存款的全額保險1年至2003年3月(之后又延長2年至2005年3月),定期存款則于2002年恢復為限額保險。日本最終于2005年完全恢復限額保險,并推出“結算及支付用”存款,并規(guī)定這類存款受永久全額保險,是因為這類存款為日本付款與交割的主要工具。到此,日本從全額保險完全轉到限額保險共費時10年。
在日本實施全額保險的同時期,大約有12個國家與地區(qū)因應對上世紀90年代的金融危機,臨時采取了對存款人及債權人提供全額存款保險的制度。這些國家與地區(qū)包括瑞典、芬蘭、日本、韓國、泰國、馬來西亞、印度尼西亞、臺灣、土耳其、牙買加、厄瓜多爾和墨西哥。且部分國家和地區(qū)和日本一樣,將全額保險政策進行了延期,如印度尼西亞因金融市場尚未穩(wěn)定,將期限從2005年7月延長到2007年1月[3]。
可見,全額保險作為應對金融危機的臨時性措施有其不可替代的優(yōu)勢,它可以避免系統(tǒng)性金融危機的爆發(fā)與擴大,并使政府有充足的時間處理問題金融機構,減少金融機構倒閉的可能,維護金融穩(wěn)定,維持存款人信心等。但在金融危機過后,各國的全額保險都恢復到限額保險。這是因為全額保險也有其自身的缺點。
一是全額保險引發(fā)道德風險,抑制市場約束功能。存款者的道德風險是指,由于有存款的全額保險,存款者失去了對銀行審慎經營的監(jiān)督動力,存款時不考慮銀行的經營狀況。銀行的道德風險是指,在全額保險的支撐下,銀行對經營風險的控制能力減弱,并傾向于進行收益高風險大的業(yè)務。同時,經營不善的和支付困難的銀行在存款全額保險的支持下得以繼續(xù)維持經營,這就阻礙了問題銀行的正常退出,市場的約束功能被削弱。以至于存款保險機構分擔了存款者和銀行的風險,風險的積聚甚至會為系統(tǒng)性的金融風險埋下隱患。
二是增加社會成本,政府對金融機構的扶持和大量的資金援助,不公平地由納稅人承擔。據統(tǒng)計,在1996—2003年期間,日本存款保險機構共提供了24.3萬億日元的資金援助,處理了168家破產銀行的問題。資金的注入在一定程度上緩解了金融危機,減輕了金融體系的震蕩,但也加重了財政和納稅人的負擔。
三是導致健康的金融機構在競爭中處于不平等地位,激勵金融機構從事高風險業(yè)務。經營不善和支付困難的問題銀行更傾向于通過高利率來吸收存款,進行高風險的投資來獲得利潤,這會給健康的金融機構帶來不利的競爭環(huán)境,并激勵健康金融機構從事高風險的業(yè)務,從而增加整個金融系統(tǒng)的風險。
在全球已經建立存款保險制度的國家中,絕大部分采取了存款限額保護制度。限額保險相對于全額保險具有以下優(yōu)勢:
一是保護小額存款人的利益,盡力避免存款保險制度對市場約束的抑制。通過制定存款保險上限,既保護了小額存款者的利益,又因為減少了對大額存款人的存款提供的保險,有利于激勵大額存款人對銀行進行有效監(jiān)督,保留來自大額存款人的市場約束,相應減少存款保險制度引發(fā)的道德風險。
二是合理的存款保險限額也是保證存款保險制度發(fā)揮其有效性的關鍵。過低的存款保險限額不能在金融危機中提供必要的保護,達不到存款保險的基本目標,即維護存款人信心和穩(wěn)定金融秩序。過高的存款保險限額不利于存款人對銀行的監(jiān)督,且激勵銀行從事高風險業(yè)務,增加存款保險機構的風險和損失。根據國際貨幣基金組織的研究,理想的存款保險限額應包括全部存款賬戶數(shù)目中的相當高比例,但只包括全部銀行存款總量的一個相對較小比例。從各國經驗來看,通??尚械臉藴适潜kU的存款賬戶數(shù)覆蓋全部存款賬戶數(shù)的90%左右,保險的存款量包括整個銀行體系存款的40%左右。
但是全額保險到限額保險的轉換需把握好時機。日本分階段進行了漸進式轉換,雖然沒有引發(fā)金融危機,但對金融秩序的穩(wěn)定仍有一定影響。日本因為在2002年4月恢復了對定期存款的限額保險,而對活期存款仍實行全額保護,這引發(fā)了金融機構的的存款“大逃亡”。日本金融機構存款“大逃亡”的主要特征是:從定期存款逃向活期存款;從中小和地方銀行逃向大型金融集團;從日資銀行逃向外資銀行[4]。根據日本央行2012年8月8日發(fā)表的的統(tǒng)計數(shù)據,截止2012年7月底,日本金融機構的定期存款比2011年同期減少了50多萬億日元,相比之下,活期存款余額達到了創(chuàng)紀錄的236.8萬億日元,首次超過定期性存款。可見,存款的限額保險給金融市場帶來了一些擾動,具體表現(xiàn)為以下幾點:
一是增加銀行的經營壓力。大量存款由定期轉為活期,這使得金融機構為受保存款繳納的保險費增加,且活期存款等流動性存款的增加限制了銀行長期放貸的能力,對銀行的盈利產生一定壓力。
二是不利于中小金融機構的發(fā)展。大型金融機構吸收了大量存款,導致中小金融機構流動性不足,這不利于維護整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性和完整性。
通過以上分析,我們可以發(fā)現(xiàn),日本的存款保險制度是根據現(xiàn)實的經濟和金融狀況不斷發(fā)展和完善起來的。對我們有以下啟示:
一是全額保險要在經濟金融環(huán)境好轉后退場,退場的時機要審慎選擇。采取全額保險的國家應在大環(huán)境許可下盡快進行轉換相關工作。由日本的經驗來看,日本政府曾在全額保險期滿后,一度延長這項臨時性措施,并分階段恢復存款限額保險制度,這是因為當時日本受亞洲金融風暴影響,多家大型銀行破產,且非定期存款賬戶多用作支付及結算用途,日本政府為維持支付系統(tǒng)穩(wěn)定和爭取時間來制定倒閉銀行的處理機制。所以直到2005年4月日本銀行不良債權問題已經改善且金融體系趨于穩(wěn)定時,才開始全面恢復存款限額保險。
二是轉換期間應特別注意社會大眾的態(tài)度及期望,特別是小額存款者的預期。小額存款者因缺乏分析市場環(huán)境和對金融機構進行有效監(jiān)督的能力,所以當某個金融機構發(fā)生經營不善時,最容易引發(fā)小額存款者的銀行擠兌,從而波及到其他的健康金融機構和整個金融系統(tǒng)。所以存款保險限額的調整需充分考慮存款人的心理預期,以有效發(fā)揮存款保險制度維護存款人信心這一基本目標。
三是在轉換為限額保險的過程中,存款保險機構應全面檢查原存款保險制度的有效性,并作出必要的修改。以日本為例,其在2005年4月全面恢復存款限額保險之時,仍對結算及支付性存款實行永久全額保險,這是對原存款限額保險制度的改革,有效增強了存款人的信心。
[1]日本存款保險制度課題組.日本存款保險制度.北京:中國金融出版社,2007.4:5-8.
[2]劉瑞.金融危機下的日本金融政策:困境與挑戰(zhàn).北京:世界知識出版社,2010.9:180.
[3]凌濤等.存款保險制度的國際經驗與借鑒.上海:上海三聯(lián)書店,2007.6:94.
[4]周平.日本存款保險中的存款償付制度解禁及其啟示[J].濟南金融,2005.01:50.
編輯:林軍
F321
:A
:2095-7327(2015)-06-0066-03
張琳,(1987-),女,河北石家莊人,山東農業(yè)工程學院語言文學系助教,碩士研究生。仝淑嫻(1988-),女,山東鄆城人,山東公路技師學院土木系助教,碩士研究生。