滿小歐 Richard P.Barth

（1.東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧沈陽(yáng) 110819；2.美國(guó)馬里蘭大學(xué)社會(huì)工作學(xué)院，巴爾的摩 21230）

在我國(guó)，家庭寄養(yǎng)是指經(jīng)過(guò)規(guī)定的程序，受縣級(jí)以上地方人民政府民政部門或者民政部門批準(zhǔn)的家庭寄養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)委托，在指定家庭寄養(yǎng)不滿十八周歲的孤兒、查找不到生父母的棄嬰和兒童。但在世界范圍內(nèi)，家庭寄養(yǎng)不僅為孤兒，也為更多弱勢(shì)兒童提供了庇護(hù)港灣。美國(guó)兒童福利聯(lián)盟（Child Welfare League of America）就將“寄養(yǎng)”界定為：當(dāng)親生家庭暫時(shí)或長(zhǎng)時(shí)間無(wú)法給予兒童所需照顧，且兒童不愿意或不可能被領(lǐng)養(yǎng)時(shí)，兒童福利系統(tǒng)在一定時(shí)間內(nèi)為兒童提供的一種替代性家庭照顧。①周震歐：《兒童福利》，臺(tái)北巨流圖書公司2001年版，第45頁(yè)。事實(shí)上，美國(guó)是世界上最早開(kāi)展兒童家庭寄養(yǎng)的國(guó)家之一。但由于美國(guó)社會(huì)保障制度在發(fā)展之初深受自由主義的影響，所以政府直到1909年白宮會(huì)議之后才正式介入兒童福利領(lǐng)域。百余年中，美國(guó)兒童家庭寄養(yǎng)制度在自由主義與干預(yù)主義兩種不同價(jià)值取向交織下不斷向前發(fā)展，國(guó)家與社會(huì)的福利供給角色也不斷變化，直到20世紀(jì)80年代才得到了較好融合。發(fā)展到今天，美國(guó)已經(jīng)形成了以“永久家庭安置”為核心的政府主導(dǎo)、社會(huì)強(qiáng)制報(bào)告、專業(yè)社工服務(wù)為一體的家庭寄養(yǎng)體系，提供從問(wèn)題家庭改善到兒童寄養(yǎng)，再到大齡兒童離開(kāi)寄養(yǎng)體系后安置的“一攬子”服務(wù)計(jì)劃，為我國(guó)當(dāng)前在適度普惠兒童福利制度背景下，建設(shè)完善困境兒童救助與福利體系給予了有益借鑒。

一、“自由主義”與“國(guó)家干預(yù)主義”的立場(chǎng)

自由主義與國(guó)家干預(yù)主義在不同領(lǐng)域（如：經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域等）有不同的內(nèi)涵，本文討論的是二者在兒童福利領(lǐng)域，或者更確切的說(shuō)是當(dāng)兒童處于限制行為能力時(shí)，政府與家庭應(yīng)該由誰(shuí)主導(dǎo)替兒童主張權(quán)利的問(wèn)題。

由于兒童與家庭的關(guān)系密不可分，所以將兒童問(wèn)題放置在家庭背景中是正當(dāng)?shù)?。自由主義正是基于這種傳統(tǒng)和理念，主張家庭中父母子女關(guān)系的私密性與倫理性應(yīng)當(dāng)?shù)玫綉?yīng)有的保護(hù)，父母在家庭關(guān)系中的自治和權(quán)威應(yīng)當(dāng)受到最高的尊重，政府不應(yīng)介入和干預(yù)家庭關(guān)系。該理論從“最小的政府是最好的政府”的理念出發(fā)，提出家庭是自發(fā)性、穩(wěn)定性和秩序性非常強(qiáng)的社會(huì)基本單位，家庭自身的效用和功能完全能夠應(yīng)對(duì)來(lái)自內(nèi)部或外部的挑戰(zhàn)，政府的介入應(yīng)奉行最低限度干預(yù)原則。自由主義者們認(rèn)為：第一，最低限度的介入是與公民個(gè)人自由與平等的信仰相應(yīng)的；第二，政府以及法律體系沒(méi)有能力監(jiān)督家庭中父母子女之間微妙與復(fù)雜的關(guān)系；第三，反對(duì)忽視和虐待兒童法律中存在的模糊性，認(rèn)為所謂兒童生活在“不適合的家庭”、沒(méi)有被給予“適當(dāng)?shù)恼疹櫋被蚴窃馐堋扒楦猩系膫Α钡确傻哪：?，通常鼓?lì)了政府介入的任性。①Samantha Brennan，Robert Noggle，“The Moral Status of Children：Children’s Rights， Parents’ Rights and Family Justice”，Social Theory and Practice，Vol.23，No.1，1997，PP.18-19.

與自由主義的理念不同，國(guó)家干預(yù)主義是基于對(duì)家庭內(nèi)部正義問(wèn)題的考量，根植于對(duì)家庭理想中父母自治傳統(tǒng)的批判和重新反思，秉持“兒童最大利益原則”，高度警惕賦予父母對(duì)子女完全的自治權(quán)可能對(duì)兒童造成的危害。國(guó)家干預(yù)主義理論強(qiáng)調(diào)政府公共權(quán)力介入家庭關(guān)系的合法性與必要性，主張政府有積極保障并維護(hù)兒童權(quán)益的職責(zé)。該理論指出，為防止家庭這種私領(lǐng)域中出現(xiàn)權(quán)力濫用的情形，政府應(yīng)當(dāng)將家庭置于自己的監(jiān)督之下，對(duì)父母養(yǎng)育和教育子女進(jìn)行必要的干預(yù)，以最大限度地保障兒童的權(quán)利，促進(jìn)兒童健康發(fā)展。政府可以通過(guò)積極的干預(yù)排除家庭可能對(duì)兒童造成的各種傷害，并進(jìn)行及時(shí)的救助；與此同時(shí)也要實(shí)施救助等福利措施為兒童提供完善的福利保障。②② Samantha Brennan，Robert Noggle，“The Moral Status of Children：Children’s Rights， Parents’ Rights and Family Justice”，Social Theory and Practice，Vol.23，No.1，1997，PP.18-19.由此可見(jiàn)，盡管國(guó)家干預(yù)主義奉行的“兒童最大利益原則”仍具有一定模糊性，但它承認(rèn)了兒童有其自身的獨(dú)特需要和利益，突出了兒童作為權(quán)利主體的地位，并為政府在監(jiān)督和介入父母子女關(guān)系如何行動(dòng)提供了有益的指導(dǎo)。

二、兒童家庭寄養(yǎng)制度的歷史演變：自由主義與國(guó)家干預(yù)主義之爭(zhēng)

正如自由主義者們所認(rèn)為的，兒童生活在成人主宰的世界，而且在人類歷史上很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)兒童照顧一直被認(rèn)為是家庭內(nèi)部的事情。但不可否認(rèn)，兒童需要的滿足和權(quán)利的保護(hù)不僅與所在家庭密不可分，更受到社會(huì)制度與國(guó)家力量的影響。因而，為了清晰地看到政府在兒童福利領(lǐng)域的角色轉(zhuǎn)變，筆者把美國(guó)兒童家庭寄養(yǎng)制度的歷史發(fā)展進(jìn)行了如下劃分：第一階段是1909年白宮會(huì)議之前，主要由宗教以及慈善組織負(fù)責(zé)兒童寄養(yǎng)，政府的干預(yù)十分有限；此后階段尤其是經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，政府被推上了社會(huì)福利的供給舞臺(tái)，國(guó)家干預(yù)主義開(kāi)始盛行；直到20世紀(jì)80年代，國(guó)家干預(yù)主義在兒童寄養(yǎng)領(lǐng)域才走向了理性的回歸，在“自由”與“干預(yù)”之間找到了平衡點(diǎn)。

（一）自由主義影響下的兒童家庭寄養(yǎng)

在自由主義的影響下，美國(guó)早期兒童家庭寄養(yǎng)制度在萌芽之初，并未受到政府的大力支持，宗教與慈善機(jī)構(gòu)及兒童社會(huì)組織成為主力軍。政府的“偶爾”介入，更多程度上是為解決貧困問(wèn)題而采取的社會(huì)控制手段，而非兒童的保護(hù)者。

學(xué)徒制是兒童被安排到較富裕家庭做學(xué)徒，由雇主家庭為兒童提供食物、衣物、住宿并教授手藝的一種制度安排。它是18世紀(jì)美國(guó)安置低收入家庭兒童（但不僅限于低收入家庭）的主要方式，也是美國(guó)兒童家庭寄養(yǎng)制度的開(kāi)端。進(jìn)入19世紀(jì)，伴隨著兒童自身價(jià)值和社會(huì)價(jià)值逐漸獲得認(rèn)可，學(xué)徒制也發(fā)生了變化：一方面學(xué)徒式寄養(yǎng)僅限于貧困家庭，不再適用于各個(gè)階層的兒童；另一方面對(duì)雇主家庭也提出了更高的要求。1884年賓夕法尼亞州建立免費(fèi)的公立學(xué)校后，政府即制定法律要求雇主每年至少為寄養(yǎng)兒童提供3個(gè)月學(xué)習(xí)時(shí)間。①Heffner，W.C.，History ofPoorReliefLegislation in Pennsylvania，1682-1913，Cleona，PA：Holzapfel Publishing Company，1913，P.146.盡管學(xué)徒制被認(rèn)為是美國(guó)家庭寄養(yǎng)制度的萌芽形態(tài)，并在后期體現(xiàn)了一些對(duì)學(xué)徒兒童的權(quán)利主張，但卻與現(xiàn)代家庭寄養(yǎng)大相徑庭：學(xué)徒制的根本出發(fā)點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)利益，兒童的真實(shí)身份是被雇傭的廉價(jià)勞動(dòng)力而不是被照顧對(duì)象，他們能夠獲得生活上照料是以為雇主勞動(dòng)為前提，技能和手藝的學(xué)習(xí)也有明確的目的性，就是為成人勞動(dòng)者做準(zhǔn)備。

到了19世紀(jì)中期，為了應(yīng)對(duì)迅速蔓延到城市的貧困問(wèn)題，許多宗教和慈善組織開(kāi)始建立孤兒收容所。1830年到1870年的40年間，孤兒收容所成為美國(guó)養(yǎng)育孤兒的最主要方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1866年紐約孤兒院的數(shù)量從1925年的4所增加到60所。同期聯(lián)邦調(diào)查報(bào)告也顯示：1877年，全美共有208家兒童慈善組織，其中孤兒收容所是最主要的形式。②Children’s Aid Society，Sixth Annual Report of the Children’s Aid Society，Documents of the Senate of the State of New York，1959，P.7.然而到了80年代，孤兒收容所卻遭到了強(qiáng)烈的批判。因?yàn)槿藗儼l(fā)現(xiàn)，孤兒院數(shù)量的增加并沒(méi)有改變?nèi)鮿?shì)兒童的生存狀況，孤兒院內(nèi)無(wú)法為兒童提供差別原則的人性對(duì)待，導(dǎo)致兒童的教育與道德發(fā)展受到疏忽。

此時(shí)，美國(guó)最有影響力的收容所批判者查爾斯提出了一種新的兒童安置方式，即將兒童從城市的貧民窟安置到鄉(xiāng)村的新教徒農(nóng)民家中，并于1853年成立了紐約兒童救助協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱CAS）。CAS以“家庭關(guān)愛(ài)”為核心，救助的兒童包括街頭孤兒、棄兒、流浪兒童，以及孤兒收容所送來(lái)的兒童。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1854到1930年間，CAS從紐約共運(yùn)送大約15萬(wàn)兒童到鄉(xiāng)村寄養(yǎng)家庭。在這種寄養(yǎng)方式下，年齡小的兒童通常被當(dāng)作家庭成員接受照料，年齡較大的兒童則會(huì)從事一些勞作，但不簽訂任何形式的學(xué)徒合同。CAS還明確規(guī)定了被寄養(yǎng)兒童享有的權(quán)利，例如寄養(yǎng)家庭必須保證兒童在生活、教育及其他方面享受與親生孩子一樣的待遇，一旦需要解除雙方關(guān)系，CAS會(huì)負(fù)責(zé)重新安排寄養(yǎng)。③Holt，M.I.，The Orphan Trains： Placing out in American，Lincoln.NE：University of Nebraska Press，1992，P.79-85.由此可見(jiàn)，盡管查爾斯提出的寄養(yǎng)方式看似與學(xué)徒制相近，卻在保護(hù)兒童理念上邁出了一大步。在CAS的影響下，使兒童遠(yuǎn)離忽視他們、甚至使他們面臨危險(xiǎn)的父母，一時(shí)間成為家庭安置倡導(dǎo)者們迫切要解決的問(wèn)題。然而這種做法過(guò)于“急切”，以致安置機(jī)構(gòu)通常以廣告的方式尋找寄養(yǎng)家庭，卻很少對(duì)寄養(yǎng)家庭進(jìn)行調(diào)查，兒童安置后也極少有工作人員定期拜訪了解情況。在這種情況下，寄養(yǎng)的效果并不理想，兒童經(jīng)常需要移送其他家庭重新寄養(yǎng)。與此同時(shí)，這種方式也受到了來(lái)自天主教會(huì)、西部政府官員以及社會(huì)研究者的反對(duì)與批判。天主教徒們認(rèn)為CAS“綁架”了許多優(yōu)秀天主教徒的孩子，是在新教徒區(qū)破壞他們信仰的一個(gè)關(guān)鍵因素；西部政府官員認(rèn)為CAS是在把不法行為由東部轉(zhuǎn)銷到西部；社會(huì)研究者們則提出質(zhì)疑：兒童在寄養(yǎng)家庭中是應(yīng)該通過(guò)勞動(dòng)變相支付寄養(yǎng)費(fèi)用還是與寄養(yǎng)父母建立良好的感情，使他們真正像孩子一樣獲得家庭溫暖。④Cray，R.E.，Paupers and Poor Relief in New York City and its Rural Environs， 1700-1830， Philadelphia：Temple University Press，1988，P.65-98.正是基于上述的質(zhì)疑，是否應(yīng)當(dāng)付費(fèi)寄養(yǎng)的問(wèn)題逐漸成為家庭寄養(yǎng)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，而付費(fèi)式家庭寄養(yǎng)的流行也成為政府逐步正式介入家庭寄養(yǎng)領(lǐng)域的開(kāi)端。

（二）國(guó)家干預(yù)主義主導(dǎo)下的兒童家庭寄養(yǎng)

1880年開(kāi)始，是否付費(fèi)寄養(yǎng)的問(wèn)題爭(zhēng)論地越發(fā)激烈。反對(duì)付費(fèi)者們認(rèn)為，一旦支付費(fèi)用，無(wú)償安置的寄養(yǎng)方式將難以維持；而支持者們則提出兒童不應(yīng)通過(guò)勞動(dòng)交換照料資格。盡管存在爭(zhēng)論，付費(fèi)式的寄養(yǎng)方式開(kāi)始悄悄興起。波士頓貧困者臨時(shí)之家（Boston’s Temporary Home for the Destitute）首先對(duì)寄養(yǎng)家庭支付一定的費(fèi)用，其他兒童安置機(jī)構(gòu)也相繼支付寄養(yǎng)費(fèi)用，以努力確保寄養(yǎng)家庭收養(yǎng)兒童的目的是出于關(guān)愛(ài)，而不是看重兒童作為勞動(dòng)力的價(jià)值。1893年，美國(guó)社會(huì)學(xué)者荷馬·?？怂箤?duì)付費(fèi)寄養(yǎng)方式的產(chǎn)生做出了一番更具說(shuō)服力的解釋，他指出：如果不采用這種方法，就很難為那些“在外表上毫無(wú)吸引力，或存在一些身體、精神或其它缺陷的兒童尋找到寄養(yǎng)家庭”。①Bremner，R.H.，Children and youth in America：A Documentary History， Volume II：1866-1932.Cambridge， MA：Harvard University Press，1971，P.89-105.

可以說(shuō)，付費(fèi)式寄養(yǎng)的實(shí)行是美國(guó)兒童家庭寄養(yǎng)史上的一個(gè)里程碑。在此之后，尤其是1909年白宮會(huì)議確認(rèn)了政府在兒童福利領(lǐng)域的主導(dǎo)地位之后，政府開(kāi)始為寄養(yǎng)費(fèi)用買單，各個(gè)州也達(dá)成共識(shí)。加利福尼亞州于1915年對(duì)安置兒童的機(jī)構(gòu)制定了許可和統(tǒng)一規(guī)定，1920年起開(kāi)始對(duì)所有法院認(rèn)定需要寄養(yǎng)兒童的家庭付費(fèi)，其中包括私人安置機(jī)構(gòu)安排的寄養(yǎng)家庭。除了付費(fèi)，為提高寄養(yǎng)質(zhì)量，政府對(duì)寄養(yǎng)家庭的資格審查也更加嚴(yán)格，如馬薩諸塞州政府規(guī)定：任何家庭都不得寄養(yǎng)兩名以上的兒童，除非他們是兄弟姐妹。②Calkins，A.A.，Boarding outofdependentchildren in Massachusetts，In Proceedings of the 13th National Conference of Charities and Correction.Boston：George H.Ellis，1986.1935年，聯(lián)邦政府還專門出臺(tái)了《未成年兒童救助法案》（Aid to Dependent Children，ADC），在聯(lián)邦政府財(cái)政中劃撥了專項(xiàng)資金用于救助貧困家庭的兒童。這樣一來(lái)，當(dāng)兒童不得不進(jìn)入寄養(yǎng)體系時(shí)，州政府也有經(jīng)濟(jì)實(shí)力將其安置在付費(fèi)的寄養(yǎng)家庭得到更好的照料，而不是免費(fèi)的孤兒收容所中。在政府的介入與支持下，付費(fèi)寄養(yǎng)方式在美國(guó)得到了迅速發(fā)展。從20世紀(jì)20年代起，付費(fèi)寄養(yǎng)逐漸代替了早期的無(wú)償安置，大量城市開(kāi)始了這種新的寄養(yǎng)方式。③Pelton，L.H.，F(xiàn)or reasons of poverty：A critical analysis of the public child welfare system in the United States，New York：Praeger，1989，P.254-267.到了30年代，付費(fèi)寄養(yǎng)（也就是現(xiàn)代意義上的家庭寄養(yǎng)）明顯比機(jī)構(gòu)養(yǎng)育和無(wú)償寄養(yǎng)占據(jù)了優(yōu)勢(shì)。與此同時(shí)，政府為進(jìn)一步保障弱勢(shì)兒童權(quán)益，開(kāi)始介入到傳統(tǒng)理念上屬于“私人領(lǐng)域”的家庭關(guān)系方面。1974年，聯(lián)邦政府通過(guò)了《兒童虐待預(yù)防及處理法案》（Child Abuse Prevention and Treatment Act，CAPTA），規(guī)定了對(duì)于虐待兒童的社會(huì)強(qiáng)制報(bào)告制度，以法律形式正式將遭受家庭虐待與忽視兒童納入到政府保護(hù)體系，明確了當(dāng)兒童在原生家庭可能或已經(jīng)遭受傷害時(shí)，政府可以強(qiáng)制介入，并逐漸形成了兒童保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)程序（如圖1所示）。④滿小歐、李月娥：《美國(guó)兒童家庭寄養(yǎng)體系及其啟示》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2011年第6期。這也是國(guó)家干預(yù)主義在兒童寄養(yǎng)領(lǐng)域最直接和強(qiáng)烈的體現(xiàn)。

（三）回歸家庭：“自由”與“干預(yù)”的平衡

通過(guò)強(qiáng)制干預(yù)將受虐待與忽視兒童轉(zhuǎn)移到寄養(yǎng)體系的做法在保護(hù)兒童的同時(shí)很快又產(chǎn)生了新的問(wèn)題：在導(dǎo)致每年都有大量?jī)和却M(jìn)入寄養(yǎng)體系的同時(shí)，寄養(yǎng)兒童由于種種原因平均每年要更換3-4個(gè)家庭，反而不利于兒童的穩(wěn)定與成長(zhǎng)。與此同時(shí)，美國(guó)政府也逐漸認(rèn)識(shí)到：被動(dòng)式的強(qiáng)制干預(yù)并不是解決問(wèn)題的根本，保護(hù)兒童的利益首先應(yīng)該保護(hù)兒童所在的家庭，改善問(wèn)題家庭才是關(guān)鍵。因而自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，美國(guó)兒童家庭寄養(yǎng)制度有了方向性的調(diào)整：從強(qiáng)制介入的殘補(bǔ)性政策逐漸轉(zhuǎn)向保護(hù)家庭的預(yù)防性政策，強(qiáng)調(diào)尊重家庭權(quán)利與適度介入，注重專業(yè)社工服務(wù)的提供。這種以家庭為核心、“理性介入”的家庭寄養(yǎng)政策可謂是在自由主義與國(guó)家干預(yù)主義之后的一種理性回歸與平衡。

圖1 美國(guó)兒童保護(hù)機(jī)制流程圖

一方面，為避免政府過(guò)度干預(yù)家庭造成的弊端，美國(guó)政府頒布了一系列政策，逐漸確立了以“永久性家庭安置”為核心的寄養(yǎng)理念，指出兒童進(jìn)入寄養(yǎng)體系的前提是必須對(duì)避免兒童與原生家庭分離做過(guò)合理努力，對(duì)于無(wú)法返回原生家庭的兒童，則鼓勵(lì)通過(guò)收養(yǎng)方式獲得穩(wěn)定的家庭生活。如：1980年，聯(lián)邦政府頒布了對(duì)家庭寄養(yǎng)制度產(chǎn)生重大影響的新法案——《收養(yǎng)救助與兒童福利法案》（Adoption Assistance and Child Welfare Act，AACWA），首次將資金轉(zhuǎn)向了預(yù)防性服務(wù)與維持家庭的完整，在延續(xù)聯(lián)邦資金對(duì)寄養(yǎng)兒童支持的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)了“家庭”對(duì)于寄養(yǎng)兒童的重要意義。1997年通過(guò)的《收養(yǎng)與家庭安全法案》（Adoption and Safe Families Act），對(duì)家庭寄養(yǎng)體系進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，并設(shè)立了收養(yǎng)激勵(lì)資金，收養(yǎng)兒童數(shù)量超過(guò)基本線的州可以從聯(lián)邦政府獲得每個(gè)兒童每年4000美元的資助，有特殊需要的兒童每人每年6000美元。在此基礎(chǔ)上，美國(guó)國(guó)會(huì)又于2008年通過(guò)了《促進(jìn)成功與增加收養(yǎng)法案》（Fostering Connections to Success and Increasing Adoptions Act，F(xiàn)CS&IAA），支持親屬監(jiān)護(hù)及收養(yǎng)，并增加了收養(yǎng)鼓勵(lì)資金。①滿小歐、李月娥：《美國(guó)兒童家庭寄養(yǎng)政策的演變及評(píng)價(jià)》，《社會(huì)保障研究》2012年第3期。發(fā)展至今，對(duì)于家庭寄養(yǎng)永久性安置與收養(yǎng)救助一直是美國(guó)兒童福利支出中的主要項(xiàng)目，并有逐年增加的趨勢(shì)（詳見(jiàn)表1）。

另一方面，政府由單純的資金支持，轉(zhuǎn)向注重對(duì)問(wèn)題家庭及寄養(yǎng)兒童提供專業(yè)的社工服務(wù)，包括以家庭為核心的服務(wù)與大齡寄養(yǎng)兒童獨(dú)立生存服務(wù)，期望從源頭上改善兒童遭受虐待、忽視等問(wèn)題。家庭為核心的服務(wù)主要分為社區(qū)支持服務(wù)（Community Support Program）和家庭支持服務(wù)（Family-based Services）兩種類型。社區(qū)支持服務(wù)主要通過(guò)加強(qiáng)社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和支持網(wǎng)絡(luò)建設(shè)（如：教育、住房、就業(yè)、醫(yī)療、公共交通、兒童照料等）為問(wèn)題家庭提供必需資源。家庭支持服務(wù)則主要包含個(gè)案管理、咨詢與治療、教育、技能培訓(xùn)以及提供消除威脅家庭穩(wěn)定性的相關(guān)服務(wù)。相比于社區(qū)支持性服務(wù)，家庭支持性服務(wù)更具有針對(duì)性，更加關(guān)注問(wèn)題家庭。此外，由于寄養(yǎng)體系每年有約占寄養(yǎng)兒童總數(shù)一半大齡兒童離開(kāi)寄養(yǎng)體系，但僅有不到五分之一的大齡兒童被收養(yǎng)，如何使寄養(yǎng)體系中的大齡兒童能夠順利完成離開(kāi)寄養(yǎng)體系的過(guò)渡，為步入社會(huì)做好準(zhǔn)備，越來(lái)越成為美國(guó)兒童寄養(yǎng)制度關(guān)注的焦點(diǎn)。因此，國(guó)會(huì)于1999年頒布了《寄養(yǎng)獨(dú)立生存法案》，并成立了Chafee獨(dú)立寄養(yǎng)項(xiàng)目。聯(lián)邦政府每年從預(yù)算中劃撥1.4億美元專項(xiàng)資金，各州政府也按比例進(jìn)行配比（最低限額為50萬(wàn)美元），為在寄養(yǎng)體系中年滿18歲的大齡兒童提供經(jīng)濟(jì)、住房、咨詢、就業(yè)、教育以及其它必要服務(wù)直至21歲，以幫助他們離開(kāi)寄養(yǎng)體系后一定程度上可以獨(dú)立生存。①M(fèi)ajor Federal Legislation Concerned with Child Protection，Child Welfare and Adoption，Administration for children and families．http：//www.childwelfare.gov/pubs/otherpubs/majorfedledgis.cfm，（2011-04）[2014-04-15].

表1 兒童與家庭局2011-2013財(cái)政主要項(xiàng)目② Statistics from U.S.Department of Health and Human Services，Administration for Children and Families，Children’s Bureau，2006．

三、評(píng)價(jià)與借鑒

歷經(jīng)三個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，美國(guó)兒童家庭寄養(yǎng)制度在如何最大限度保護(hù)兒童利益及平衡家庭與政府在兒童保護(hù)中的權(quán)力角色劃分經(jīng)歷了深刻的變遷，并最終實(shí)現(xiàn)了“自由”與“干預(yù)”的理性平衡。相比之下，我國(guó)正處于適度普惠兒童福利體系建設(shè)的起步階段，正在由“殘補(bǔ)型”兒童救助制度向包含更多困境兒童在內(nèi)的“普惠型”兒童福利制度邁進(jìn)，美國(guó)兒童家庭寄養(yǎng)制度百年發(fā)展形成的兒童保護(hù)理念、政策與服務(wù)，值得我們借鑒。

第一，在適度普惠福利制度背景下，政府應(yīng)承擔(dān)保護(hù)困境兒童的主導(dǎo)角色。盡管宗教慈善組織在美國(guó)兒童家庭寄養(yǎng)制度發(fā)展早期對(duì)保護(hù)兒童起到了積極的推動(dòng)作用，但這種方式具有一定的自發(fā)性，阻礙了制度的持續(xù)發(fā)展。直到20世紀(jì)以來(lái)，聯(lián)邦政府在政策與資金兩方面的大力“干預(yù)”下，才使家庭寄養(yǎng)制度在美國(guó)迅速發(fā)展，寄養(yǎng)兒童權(quán)益也得到了更全面的保障。當(dāng)然，這僅僅是美國(guó)政府對(duì)兒童福利事業(yè)全面擔(dān)責(zé)在家庭寄養(yǎng)這一方面的體現(xiàn)。相比之下，盡管我國(guó)的兒童保護(hù)傳統(tǒng)由來(lái)已久，早在《孟子》的“幼吾幼以及人之幼”中就有所體現(xiàn)，但我國(guó)政府一直只是通過(guò)最低生活保障、專項(xiàng)資金等方式對(duì)孤兒、殘疾兒童等特殊兒童實(shí)施救助，無(wú)統(tǒng)一的兒童福利立法，也并未設(shè)立專門的兒童福利行政機(jī)構(gòu)。事實(shí)是，兒童問(wèn)題并未像醫(yī)療、養(yǎng)老等迫切需要解決的問(wèn)題一樣進(jìn)入社會(huì)保障的核心議題。直到2011年“適度普惠型兒童福利制度”的提出，我國(guó)才正式開(kāi)啟兒童福利制度建設(shè)元年。因而，在這一契機(jī)下，我國(guó)政府應(yīng)在法律（政策）、資金、機(jī)構(gòu)建設(shè)三個(gè)方面全面承擔(dān)保護(hù)困境兒童的主導(dǎo)責(zé)任。首先，法律先行，加快《兒童福利法》的制定與出臺(tái)，做到有法可依是保護(hù)困境兒童權(quán)益的根本，也是兒童福利制度頂層設(shè)計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。不同于已經(jīng)出臺(tái)的《未成年人保護(hù)法》對(duì)于兒童權(quán)利的模糊界定與關(guān)注受到侵害后如何獲得幫助，《兒童福利法》應(yīng)將更廣泛的兒童置于政府的保護(hù)之下，從預(yù)防兒童遭受傷害角度出發(fā)，明確國(guó)家監(jiān)護(hù)與家庭監(jiān)護(hù)的權(quán)責(zé)劃分，建立起全面的兒童保護(hù)機(jī)制與實(shí)施辦法，并注重實(shí)現(xiàn)行政干預(yù)與司法干預(yù)的有效對(duì)接。其次，相比美國(guó)逐年增加的高投入兒童福利預(yù)算，我國(guó)兒童福利投入與當(dāng)前GDP發(fā)展水平相比嚴(yán)重滯后，成為制約我國(guó)兒童福利事業(yè)發(fā)展的一個(gè)主要因素。因而，在加大我國(guó)兒童福利事業(yè)資金投入的同時(shí)，將資金納入政府財(cái)政預(yù)算管理，保證資金的穩(wěn)定性也是勢(shì)在必行。此外，打破以往兒童事務(wù)被分散于民政、婦聯(lián)、共青團(tuán)等多個(gè)單位碎片化、多頭管理的藩籬，成立兒童福利專門行政機(jī)構(gòu)，使兒童福利處于獨(dú)立的地位，也有利于兒童福利事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

第二，兒童保護(hù)主體應(yīng)多元化，在全社會(huì)范圍內(nèi)建立兒童保護(hù)機(jī)制。盡管如前文所述，政府在保護(hù)困境兒童方面有責(zé)無(wú)旁貸的主體地位，但就兒童保護(hù)這樣一個(gè)更多情況下置于 “私領(lǐng)域”的特殊問(wèn)題，僅靠政府的監(jiān)督與家庭的自律明顯缺乏力度。美國(guó)也是在虐待兒童事件“東窗事發(fā)”后才痛定思痛，建立了強(qiáng)制報(bào)告與反饋機(jī)制，使全社會(huì)成為保護(hù)兒童的共同參與者。而這一舉措在我國(guó)的實(shí)施也十分必要：一方面，對(duì)于家庭傳統(tǒng)觀念尤其是將子女視為父母附屬觀念更為嚴(yán)重的我國(guó)，僅靠政府發(fā)現(xiàn)并干預(yù)以達(dá)到保護(hù)兒童的目的十分困難；另一方面，我國(guó)兒童保護(hù)還存在一些特殊問(wèn)題，比如近年來(lái)備受關(guān)注的被拐賣兒童事件，更需要調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量來(lái)保護(hù)兒童，從而使兒童保護(hù)主體多元化。在全社會(huì)范圍建立兒童保護(hù)機(jī)制能夠使更多需要幫助的兒童進(jìn)入政府的視線范圍。當(dāng)然，這一機(jī)制的建立有賴于以下條件的成熟：（1）從理念上明確兒童是具有獨(dú)立人格的權(quán)利主體，并不是家庭的附屬產(chǎn)物，兒童保護(hù)不僅是家庭的責(zé)任，更是政府與全社會(huì)的責(zé)任；（2）從法律上明確規(guī)定強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任人（與兒童密切接觸可能性的群體，如：教師、醫(yī)生、社工、記者等）及當(dāng)家庭無(wú)法良好履行監(jiān)護(hù)兒童職責(zé)時(shí)政府干預(yù)的合理性；（3）兒童保護(hù)專門機(jī)構(gòu)的成立以及專業(yè)社工的介入。

第三，兒童保護(hù)以家庭保護(hù)為前提，注重預(yù)防性服務(wù)的提供。美國(guó)的兒童家庭寄養(yǎng)制度實(shí)現(xiàn)了自由與干預(yù)的平衡，最突出體現(xiàn)在肯定了家庭對(duì)于保護(hù)兒童的核心地位，一方面轉(zhuǎn)向偏重提供“家庭服務(wù)”，在維持家庭完整和為兒童創(chuàng)造良好家庭環(huán)境方面不斷做出努力；另一方面促進(jìn)寄養(yǎng)兒童盡快返回原生家庭或以收養(yǎng)的形式獲得永久性家庭安置。無(wú)獨(dú)有偶，我國(guó)民政部也于今年正式提出要探索建立“兒童家庭支持福利制度”，通過(guò)發(fā)放補(bǔ)貼津貼、減免稅收等方式，加大政府對(duì)困境兒童和家庭的支持扶助力度，預(yù)防家庭因無(wú)力治療、照顧病殘兒童或因貧困將孩子遺棄?？梢哉f(shuō)，這一舉措對(duì)于我國(guó)兒童福利領(lǐng)域有著跨時(shí)代的意義，標(biāo)志著我國(guó)將從過(guò)去僅關(guān)注問(wèn)題兒童的被動(dòng)救助型制度轉(zhuǎn)向關(guān)注家庭的預(yù)防性福利制度，是從源頭遏制困境兒童產(chǎn)生的根本舉措。然而，在對(duì)這一制度充滿期待的同時(shí)我們也應(yīng)清醒地意識(shí)到，兒童保護(hù)制度與兒童救助制度的最大區(qū)別除了更廣泛的兒童被納入到制度的保護(hù)范圍外，還意味著更多兒童福利服務(wù)的提供。美國(guó)的實(shí)踐也表明，盡管津貼與補(bǔ)助在保護(hù)兒童方面起到了很大的作用，但這并不能解決所有的問(wèn)題。由于兒童的不完全行為能力以及成長(zhǎng)過(guò)程中對(duì)于家庭的依賴，良好的家庭與社區(qū)環(huán)境至關(guān)重要，因而在未來(lái)的制度建設(shè)中，我們應(yīng)更多關(guān)注通過(guò)專業(yè)社工為需要幫助的問(wèn)題家庭提供更多的家庭服務(wù)（如：咨詢、技能培訓(xùn)、心理輔導(dǎo)等）。