本刊記者 / 純 光

運用社會邏輯解決社會問題
——南京市民政局局長陳學榮訪談錄

本刊記者 / 純 光

陳學榮，曾在南京市發(fā)改委多個處任處長，2001年從市發(fā)改委交流到高淳縣，歷任常委副縣長、常務副縣長、副書記，2005年調(diào)任南京市經(jīng)濟協(xié)作辦公室主任，2008年起任南京市民政局局黨委書記、局長，兼任南京大學社會學院客座教授、碩士生導師。

初識南京市民政局局長陳學榮，是2011年在云南的一次會議的間隙。時間有限，交流不多，但印象深刻。當時他主張用更加宏觀的眼光審視、分析、研究民政工作。從那以后，便開始留意這位半路出家但思想活躍的民政局長，時不時從網(wǎng)站、報刊以及相關人士的描述中發(fā)現(xiàn)和關注陳局長的觀點和實踐。其中一個重要印象就是南京民政局很有想法，改革力度很大，工作業(yè)績卓著，其中養(yǎng)老服務、社區(qū)建設、社會組織、社會救助、優(yōu)撫安置等工作處于全國第一方陣，多次得到民政部主要領導和分管領導的批示表揚，民政局多次在南京市“萬人評議機關”中拔得頭籌。這當然離不開集體、團隊的共同努力，但我想這其中也有這位個性鮮明、經(jīng)歷豐富、思維敏銳的局長本人一份功勞。去年9月，借著去江蘇采訪現(xiàn)代民政的機會，專程登門拜訪了陳學榮，在他辦公室旁邊的會議室兩人高談闊論了兩個小時。聽了他就如何貫徹十八屆三中全會精神，如何轉(zhuǎn)變政府職能、大刀闊斧進行機構(gòu)改革的經(jīng)歷。他談到內(nèi)部處室的整合，談到政府購買服務，談到根據(jù)業(yè)務追蹤分析民政發(fā)展趨勢，讓人大開眼界。短短兩個小時，彼此都覺得有些意猶未盡。今年5月，我再次出差江蘇，由于南京民政又有了一些新的創(chuàng)新，特別是街居體制的改革正在如火如荼地進行。我很好奇這些改革背后的創(chuàng)新邏輯。因而再次約談了兩個小時。根據(jù)我有限的了解，該局長既具有經(jīng)濟部門、社會部門雙重工作經(jīng)歷，又具有條上、塊上兩方工作經(jīng)驗，同時還兼任南京大學社會學院客座教授、碩士生導師。可以說是“實踐型專家、專家型領導”。幾年的觀察和交流，在民政領域，我感到他一以貫之的思想就是：運用社會邏輯解決社會問題。以下是我和他的兩次對話記錄。

《中國民政》：轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)，依法行政，一直是全面深化改革的主要內(nèi)容，可實際上，真正落實起來難度還是不小，我了解到你們的改革有些實質(zhì)性的內(nèi)容，愿聞其詳。

陳學榮：改革肯定要觸動利益，所以改革有難度。特別是現(xiàn)在的改革到了深水區(qū)和攻堅期，難度就更大。民政工作是項傳統(tǒng)工作，改革的必要性和緊迫性更加突出。作為民政部門，改革的目標應當是如何提高效率，更加有效地履行公共服務和社會管理的職能。我們依照經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要，按照三中全會的改革思路，積極穩(wěn)妥地進行改革。

首先，在內(nèi)設機構(gòu)上進行了大幅度改革，設立了審批處。把所有對外審批和對下審批的事項全部統(tǒng)到一起，包括婚姻、殯葬、收養(yǎng)、養(yǎng)老、民間組織登記等等，涉及到五六個處室的業(yè)務。把原來分散在各個處室的審批權(quán)力集中起來，增強了改革的協(xié)同性。其他處室則可以集中精力研究政策、制定規(guī)劃、強化監(jiān)督。審批處作用很重要，比一般處室作用大得多，但是責任也重，風險也大。它做不好，老百姓的事情就做不好。做不好就要問責，必須實實在在承擔責任。其次，主動瘦身，開門放權(quán)。通過向社會力量購買服務實行自我革命，推進政府職能轉(zhuǎn)變。為此，我們制訂了購買服務制度框架、購買服務項目“清單”、購買服務實施辦法，2014年拿出14個處第一批52項業(yè)務，總金額750萬元，向社會組織購買服務，第一批19個項目就有31個社會組織和企事業(yè)單位應標，今年啟動第二批56項購買服務項目，總金額787萬元。我們按照三中全會精神，在購買服務中列出項目正面清單和負面清單，明確哪些是可以購買的，哪些是由政府負責，不向社會購買的。購買服務制度的實行，使民政內(nèi)部運作發(fā)生很大變化。一是橫向，打破業(yè)務處室條線阻隔，形成組團融合發(fā)展態(tài)勢。購買服務后，處室不再圈囿“領地”，工作視野放寬、治理意識漸濃。二是縱向，市區(qū)聯(lián)動更加活躍，形成體系化工作格局。面廣量大、直接面向基層的事項放權(quán)給各區(qū)，并由各區(qū)民政部門推行購買服務，充分調(diào)動了基層民政積極性。三是內(nèi)部，局機關各類資源重新配置，形成整合聯(lián)動推進局面。隨著項目外包，各類資源一體化配置，互通有無、“一盤棋”運作，取得效應最大化。比如，社區(qū)建設資金開始投向發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務、培育社區(qū)社會組織等方面。

《中國民政》：這些改革，歸納起來，一是整合資源、提高效率、增強協(xié)同，實行行政工作流程再造。二是自我革命，通過政府購買服務切實轉(zhuǎn)變職能。如此說來，通過行政流程再造和購買服務是南京民政轉(zhuǎn)變職能的兩大突破口。前者實際上是資源整合配置，盤活各類資源，集約化建設民政，提升民政公共服務效率。后者則是政府的自我革命，也可以說是政府改革的新舉措，也是滿足社會需求的新渠道。這無疑在觀念上沖擊著民政，也在行動上改變著民政。它既是職能轉(zhuǎn)移需要，也是發(fā)展社會組織利好，勢必帶給民政更多的變化。可以想像，改革過程中，觀念障礙、權(quán)力本位、利益壁壘不可能一下子消除，在某種程度上說，解放思想，創(chuàng)新探索尤其重要。

陳學榮：推動改革，關鍵是局黨委班子的思想統(tǒng)一，要害是各處室主要負責人的思想轉(zhuǎn)變。我們實行政府購買服務處長負責制，將外包成效與處室考核掛鉤，定期考核，并且搞了七期培訓，其目的就是解決觀念問題和利益問題，在政府讓渡空間前提下，樹立多元治理理念。

多元治理離不開社會組織。南京的社會組織發(fā)展很快，連續(xù)3年以17%的速度增長。社會組織作為獨立于政府和市場的獨立公共主體，作為彌補“政府失靈”“市場失靈”的第三種力量，在價值觀念、行為方式、資源動員、社會影響等方面都發(fā)揮著積極作用。政府從不擅長、低效率的事務中逐步“退出”，由社會組織來“唱主角”，這不僅可以吸引公眾積極參與到公共事務管理上來，還有利于促進社會實現(xiàn)“多點支撐、共治共享”的穩(wěn)定局面。

從南京市的情況看，社會組織已經(jīng)成為吸納專業(yè)社工人才的主戰(zhàn)場。南京市現(xiàn)有社會組織專職從業(yè)人員大約6萬多人，加上眾多兼職人員、志愿者等，極大地完善了就業(yè)結(jié)構(gòu)。而從國際上來看，非營利部門的支出平均為GDP的4.6%左右，這也預示著社會組織將成為第三產(chǎn)業(yè)的支柱行業(yè)，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級也將發(fā)揮重要的作用。

要讓社會組織真正成為政府的“好幫手”，光靠社會組織自我努力、自我發(fā)展是不行的，政府必須加以扶持和引導。首先，要加大政府職能轉(zhuǎn)變，繼續(xù)清理和減少政府審批事項，將可以由社會組織承擔的職能大膽授權(quán)給相關社會組織承擔。其次，要打好基礎。通過對現(xiàn)有資源的重新整合、對現(xiàn)有職能的重新梳理，切實加強對社會組織發(fā)展的引導，將公眾對社會公共事務的關注和意愿表達納入制度化、有序化的軌道。還要充分利用資源配給手段，將政府支持誰、選擇誰、排除誰的意向明確表達出來，通過資源的提供、激勵和監(jiān)管達到有效約束。我們搞了個“社會工作園”，成立了“公益創(chuàng)投協(xié)會”。社工園要解決社會組織社工人才缺乏、機構(gòu)不全的現(xiàn)實問題，而公益創(chuàng)投就是通過對一些公益項目進行資金和技術(shù)的扶持，幫助社會組織在社區(qū)落地生根。最終把它們培育成社會建設的重要主體。社工園功能多元，既是社工之家，又是社會組織之家，還是志愿者之家，我們不給它下固化的定義，民政“社”字頭的業(yè)務都可以做。社會組織的發(fā)展，類似于市場組織的發(fā)展，存在“由小到大、由弱到強”的發(fā)展過程。我不太贊成發(fā)展社會組織一上來就講能力建設，社會組織必須先解決“量”的問題，然后才能夠談“做大，做強”。最后，政府要讓渡空間。傳統(tǒng)的民政工作強調(diào)“管理”，而“治理”命題下的民政，必須要把習慣管的東西讓出來，主動確立可以由社會組織提供的公共服務空間，把社會組織推向前臺，并創(chuàng)造各種合作條件，使社會組織與政府形成有效的功能互補機制，構(gòu)建起新型公共服務體系。

《中國民政》：現(xiàn)在大家都意識到，傳統(tǒng)民政正在向現(xiàn)代民政轉(zhuǎn)型。這是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求和必然結(jié)果。簡單地說，社會在變，民政也需要變。民政改革創(chuàng)新的重要前提就是要對民政工作的現(xiàn)狀和趨勢有客觀準確的分析研判。與此同時，還要善于在經(jīng)濟社會發(fā)展的大局下把握民政的地位和作用，也就是要在更為宏觀的背景下準確定位民政工作。你是如何研判民政發(fā)展趨勢，尋找工作重點和方向的呢？

陳學榮：民政工作內(nèi)容很多，民政代表政府，與社會關系密切。民政是管理社會事務的重要部門。2008年我剛到民政時，請全市13個區(qū)縣的民政局長根據(jù)工作的重要性和困難度對民政業(yè)務進行一個排序。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，第一位是社區(qū)，第二位是低保，第三位是養(yǎng)老，第四位是優(yōu)撫安置，第五位是社會福利。2015年初，再做這樣一次調(diào)查，發(fā)現(xiàn)順序明顯變化，第一是養(yǎng)老，第二是社區(qū)，第三是社會組織，第四是優(yōu)撫安置，第五是低保。對兩次調(diào)查結(jié)果的分析可見，養(yǎng)老上升成為民政工作的重中之重，人口老齡化已對社會形成巨大的現(xiàn)實壓力；社區(qū)地位依然重要；社會組織位次大幅度上升，說明加強和創(chuàng)新社會治理對民政提出了新要求，優(yōu)撫安置維持不變和低保位次下移，說明這兩項業(yè)務的制度化、規(guī)范化建設相對較好，創(chuàng)新壓力減輕。

如果“跳出民政”，從更宏觀角度看， 民政的變化更明顯：一是服務對象從“小眾”到“大眾”。過去政府保障“托底對象”，充其量幾十萬人，現(xiàn)在僅養(yǎng)老一項就服務100多萬人。二是目標導向從“單一”到“復合”。原先民政多是受領上級任務，現(xiàn)在更多的是服務對象、社會媒體等“出題目”，在“托底”的同時，“救火”的頻率提高。三是評價標準從“單向”到“多元”。過去多是上對下的“單向”評價，現(xiàn)在增加了下對上的“逆向”評價和社會輿論的“橫向”評價，還有諸多第三方評估，民政將越來越多在“玻璃箱”中工作。四是工作機制從“條線負責”到“綜合履職”。民政追求“單點突破”“線上推進”帶動“整體提升”，現(xiàn)在單項業(yè)務的“單兵”“單線”作戰(zhàn)已很難有所作為，如社區(qū)、養(yǎng)老、社會組織三項業(yè)務已互相滲透、有機融通。五是責任主體從“有限職能托底”到“無限政府托底”。民政服務和保障的大多是特定人群，現(xiàn)在和未來的民政工作，在用有限的職能做很多無限的政府服務，觸角將延伸到老年人、新市民、困境和困境家庭兒童、社會組織等方面。民政由“補缺”向“適度普惠”乃至于向“惠及全民”的轉(zhuǎn)變，正悄然而至。

回到民政本身，民政負責基層政權(quán)建設。實際上，基層政權(quán)在縣一級民政發(fā)揮不了作用，在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)應當有所為有所不為，而在社區(qū)，則大有可為。社區(qū)是所有民政業(yè)務的落腳點，也是民政發(fā)揮作用的主戰(zhàn)場。我們近期推行街居體制改革，主要內(nèi)容包括：一清，外部理清市區(qū)街居職責。力推社區(qū)“去行政化”，制定社區(qū)準入“正面清單”及不予準入“負面清單”。一移，街道服務前移。街道歸并相近職能，綜合設置街道便民服務中心，實行“一門式管理”與“扁平化服務”。一放，治理服務資源向街居下放。市、區(qū)行政服務管理事項向街道中心集中，“事、權(quán)、錢”向街道下沉。一包，社區(qū)服務外包社會組織。市“社區(qū)暨社會公益服務項目洽談會”搭臺，市、區(qū)兩級公益創(chuàng)投引領，社區(qū)社會組織成為社區(qū)治理和服務主力。一全，街居全科服務、全網(wǎng)聯(lián)辦、全年無休。建立“全科社工”隊伍，社工由“一人一專一崗”變?yōu)椤耙婚T清”導辦、“全科式”受理。概括地說，就是以“社區(qū)減負增效”為突破口，全面推進街道“中心化、去經(jīng)濟化”、社區(qū)“去行政化”，逐步引導街道向公共服務、社會治理“歸位”，社區(qū)向民主自治“歸本”，社會組織向社區(qū)服務“歸依”，居民向社區(qū)“歸心”，提升基層社會治理與服務水平，構(gòu)建多元活力社區(qū)。

《中國民政》：現(xiàn)在大家都在談“三社聯(lián)動”。作為一個概念，其實并沒有取得完全一致的認識。例如三者的關系，社區(qū)的地位作用，社會組織、社工涵蓋的范圍，都還存在一定的分歧，至于怎樣聯(lián)動，各地做法也并一樣。你怎么看待這一現(xiàn)象？

陳學榮：三社聯(lián)動，我們出發(fā)點是把社區(qū)、社會組織和社會工作打通。首先要把社會組織納入社區(qū)。當前社區(qū)發(fā)展受到“過度關注”，政府各部門都把工作放在社區(qū)，造成社區(qū)“行政化”負擔太重。實現(xiàn)社區(qū)減負增效，要從社會組織入手，讓社會組織介入，接管社區(qū)任務。社會工作體現(xiàn)在社區(qū)，不能單為發(fā)展社會工作而發(fā)展社會工作，這樣沒有前途，從事社會工作的社工，“飯碗”在社會組織，如果就社工談社工，發(fā)展不大。我們不是提個口號，要增加操作性，對此我有三點認識：第一，我認為“三社聯(lián)動”是個手段，它的前端是需求，社區(qū)居民的需求，它的后端是服務，最終目的是為社區(qū)居民服務，通過“三社”聯(lián)動怎么把居民的需求、要求變成我們的工作，最后做好社區(qū)居民的服務。說小一點，主要是回到民政工作，說大一點是整個社會的工作。第二，資源整合，通過社區(qū)平臺整合各類資源，現(xiàn)在提的“三社”不僅是這三方面工作，社區(qū)的養(yǎng)老、社區(qū)的防災減災，凡是社區(qū)能做的事情都可以匯集到這個平臺上，可以多社聯(lián)動。第三，立足社區(qū)，聚焦民政業(yè)務，這樣工作好推動。

這事怎么抓？我們設想，初步三句話：第一句話，打牢基礎。一是轉(zhuǎn)變政府職能，進一步理清政府的職責，為“三社”聯(lián)動讓出資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、黨委政府做什么，哪些事情放到社區(qū)去做，社區(qū)“三社”聯(lián)動就有具體的內(nèi)容和對象了。二是建立社區(qū)的服務體系、組織體系，使社會組織同步發(fā)展。到2014年底，我市社會組織共計2.8多家，登記注冊的多少呢？9千多家，增長速度很快。社區(qū)治理必須有大量的社會組織才能做起來，社區(qū)沒有社會組織，“三社”聯(lián)動會是無本之木。社工人才包括兩方面，一方面是社區(qū)工作人員，另一方面是社區(qū)專門人才，專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展要求，需要兩者有機聯(lián)動。第二句話，構(gòu)建機制。所謂的聯(lián)動，其實是機制問題?，F(xiàn)在問題關鍵是機制不清晰。一要靠政策引領。加強制度建設，形成聯(lián)動機制。二要以項目為抓手。立足平臺做項目，社工參與到項目中來，通過項目參與把三者聯(lián)起來。在社區(qū)，讓社會組織做項目，有專業(yè)的社會工作者參與其中，然后為社區(qū)居民服務。三要發(fā)揮好社區(qū)各類人才的作用。四要通過購買服務，讓資金下沉到項目中去，支持發(fā)展。五要通過考核評估促進這項工作落到實處。第三句話，多元推動。這項工作推動，政府特別是民政部門很關鍵。第一需要通過政策引領等多種手段發(fā)揮政府的主導作用。第二需要相關部門和社會力量的協(xié)調(diào)配合。第三需要社會參與。單打獨斗成不了大事。大家參與，彼此就有了存在感、成就感和責任感。這樣一來事情好辦、工作好推。

改革開放30多年，中央現(xiàn)在用“正面清單”和“負面清單”，較好地解決了政府與市場的關系，明確政府做政府的事、市場做市場的事，而政府與社會的關系，從頂層設計到實踐運作，還有相當長一段路要走。作為體現(xiàn)政府與社會關系的民政工作，幾乎全是“社”字范疇：社會養(yǎng)老、社區(qū)發(fā)展、社會組織、社會救助、社會福利等等，如何明確政府做政府的事、社會做社會的事，很顯然，“三社聯(lián)動”應該拓展為“多社聯(lián)動”，民政工作的“洗牌”轉(zhuǎn)型已經(jīng)到來。