莫曉

1988年8月25日，能容納千人的溫州市蒼南電影院被擠得水泄不通。人們不是在看當(dāng)時(shí)熱映的電影《紅高粱》，而是在圍觀一場注定會(huì)被寫進(jìn)中國法制史的庭審。臺(tái)下，還齊聚著人民日?qǐng)?bào)社、新華社、中央人民廣播電臺(tái)等26家新聞單位的近50名記者。

這場官司的原告叫包鄭照，蒼南縣農(nóng)民。1985年，包鄭照經(jīng)批準(zhǔn)，在蒼南巴艚鎮(zhèn)東面的河灘上建造了一座3層樓房，并辦理了房屋產(chǎn)權(quán)登記。兩年后，蒼南縣政府卻以樓房建在河道影響防汛為由，調(diào)動(dòng)300多人強(qiáng)行爆破拆除了包鄭照的房屋。時(shí)年61歲的包鄭照不服，怒而將縣政府告上了法庭。但由于當(dāng)時(shí)“民告官”無法可依，法院沒有受理。倔強(qiáng)的包老漢并未作罷，他轉(zhuǎn)而向浙江省第四律師事務(wù)所的青年律師樓獻(xiàn)求助。1988年2月，浙江省高級(jí)人民法院指定溫州市中級(jí)人民法院，以民事案件的形式受理此案。

縣政府被告上法庭，是前所未有的奇聞。蒼南縣領(lǐng)導(dǎo)班子80%以上的人都認(rèn)為，這是一件“影響人民政府形象”的“丑事”，反對(duì)縣長黃德余出庭應(yīng)訴。但黃德余卻沒有理會(huì)，坦然以法定代理人的身份站上了被告席。他說：“我覺得我們當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的，首先要解決一個(gè)基本的法律概念問題，即當(dāng)被告并不一定是犯罪。這起案件的公開審理，如果有利于法制建設(shè)的話，那么我愿意成為試驗(yàn)品?！?/p>

法庭上，包鄭照的律師出示了71份證據(jù)，發(fā)表了3萬余字的代理詞；黃德余的律師也發(fā)表了16頁的代理詞，庭審一直持續(xù)到當(dāng)晚10點(diǎn)。3天后，一審判決認(rèn)定，包鄭照的建房手續(xù)未經(jīng)水利部門同意，屬于手續(xù)不全，蒼南縣政府對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)行拆除，是有法律依據(jù)的。

包鄭照敗訴了。但敗訴的他怎么也不會(huì)想到，他這場被冠以“民告官第一案”的官司，竟推動(dòng)了我國行政訴訟法的誕生，而包鄭照，也與挺身應(yīng)訴的黃德余一起，被永遠(yuǎn)刻在中國行政訴訟的起始點(diǎn)。

“民告官”立法箭在弦上

包鄭照案件的出現(xiàn)并非偶然。1978年中共十一屆三中全會(huì)以后，改革開放的藍(lán)圖日益清晰，市場經(jīng)濟(jì)的前景日漸明朗。地處中國東部沿海的浙江省溫州市，作為率先拉起改革開放大旗的城市之一，很多新鮮事物已經(jīng)破殼，勞動(dòng)力外出做生意，包產(chǎn)到戶，承包經(jīng)營，兄弟廠、夫妻店等等現(xiàn)象層出不窮。1980年，溫州市正式發(fā)放了1844份個(gè)體戶營業(yè)執(zhí)照。這1844位領(lǐng)證者成了中國的第一代個(gè)體戶。

蒼南縣作為溫州市最活躍的一個(gè)行政縣，是全國聞名的溫州模式的發(fā)源地之一，擔(dān)任著改革開放“急先鋒”的角色。在思想解放的氛圍中，蒼南人創(chuàng)造了改革開放的一系列第一：掛戶經(jīng)營、浮動(dòng)利率改革、建設(shè)第一座農(nóng)民城、糧肥油掛鉤、私人錢莊等等。大批農(nóng)民轉(zhuǎn)到加工、運(yùn)輸、建筑、商業(yè)和各種服務(wù)業(yè)，各種專業(yè)戶、重點(diǎn)戶、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體、專業(yè)鄉(xiāng)、商品交易市場大量涌現(xiàn)。到1983年年底，蒼南的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值便達(dá)到3.1865億元，這還不包括農(nóng)民家庭工副業(yè)的1.8845億元，工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到1.0367億元。在黃德余升任縣長的1987年，越來越多的農(nóng)民享受到經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的成果。作為原告的包鄭照，正是先富裕起來的農(nóng)民之一。這一批人在經(jīng)濟(jì)生活富足的同時(shí)，維權(quán)的思想也悄然覺醒。

1982年，全國人大常委會(huì)法工委在起草制定《民事訴訟法》時(shí)，全國各地的反映信函紛沓而至，有一封信函頗為尖銳地表示：“官告民一告一準(zhǔn)兒，民告官?zèng)]門兒?！狈üのR上將之匯報(bào)給時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長彭真。彭真聽了，十分不滿。他認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)不能隨便侵犯公民權(quán)利，侵犯了公民權(quán)利，公民要有告狀的渠道。言下之意，就是要從立法上建立民告官制度。于是他指示法工委，要對(duì)行政訴訟問題進(jìn)行研究。

根據(jù)彭真的指示，立法小組在《民事訴訟法》草案中增加了一條：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定?！边@一行字很是簡短，但掂量起來卻頗有分量，因?yàn)樗组_先河在法律程序上為“民告官”特設(shè)了一個(gè)窗口。

在之后的1982年8月，五屆全國人大常委會(huì)審議制定海洋環(huán)境保護(hù)法時(shí)，主管行政部門對(duì)“對(duì)行政處罰不服的可以向法院起訴”的規(guī)定，堅(jiān)決不同意，認(rèn)為港監(jiān)的帽子上有國徽，怎么能告港監(jiān)？經(jīng)多次交換意見無果之后，彭真親自開會(huì)協(xié)調(diào)。“協(xié)調(diào)中還是有阻力，彭真同志當(dāng)場讓我讀憲法第四十一條”，全國人大常委會(huì)法工委原主任顧昂然回憶。

這一條是這樣規(guī)定的：“公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告和檢舉的權(quán)利。”——在反思“文革”慘痛教訓(xùn)之后，國家高層已經(jīng)深刻認(rèn)識(shí)到對(duì)政府權(quán)力加以監(jiān)督和制約的必要性，并在1982年公布的憲法中增加了這一條款。

在《憲法》的大旗下，當(dāng)時(shí)持反對(duì)態(tài)度的行政主管部門終于不再公然反對(duì)了。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》開啟了“民可告官”單行法的立法先例。之后的三四年時(shí)間里，多部法律、行政法規(guī)先后規(guī)定了可以受理的行政案件。但都是一些零散的法律條款。1984年，彭真明確提出，國家管理“要從依靠政策辦事逐步過渡到不僅依靠政策，還要建立、健全法制，依法辦事”。建立完善的行政訴訟制度已是大勢所趨、箭在弦上。

一石激起千層浪

首先放出這支“箭”的人是時(shí)任全國人大法律委員會(huì)顧問陶希晉。1986年，在全國人大常委會(huì)法工委、最高人民法院、中宣部、司法部等單位共同組織的一個(gè)座談會(huì)上，陶希晉提出了著名的“新六法”主張。他表示，新中國成立快40年了，我們還沒有建立自己的法律體系，國民黨時(shí)期是“六法”，新中國應(yīng)當(dāng)建立自己的“新六法體系”，現(xiàn)在《刑法》《刑事訴訟法》 《民法通則》《民事訴訟法》都有，缺的就是行政法和行政訴訟法。他建議，應(yīng)加緊行政法方面的立法工作。話音未落，點(diǎn)頭認(rèn)可者眾。

獲得全國人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定后，行政立法相關(guān)的籌備工作開始緊鑼密鼓地跟進(jìn)。

實(shí)際上，在此之前，1986年4月，全國人大通過《民法通則》幾天后，陶希晉就找來北京大學(xué)法學(xué)系教授龔祥瑞和年輕的行政法學(xué)研究者姜明安談話。在簡短介紹行政立法背景之后，陶希晉開門見山提出，你們搞行政法的是不是要行動(dòng)起來？！

至于如何行動(dòng)，這位行政立法先行者有清醒的認(rèn)識(shí)：中國歷來缺少“民告官”傳統(tǒng)，貿(mào)然立法恐怕阻力難破，得先造勢，為行政訴訟法的制定鳴鑼開道。

在陶希晉的授意下，龔祥瑞和姜明安回北大后馬上動(dòng)筆，寫宣傳文章?！拔邑?fù)責(zé)寫初稿，龔老師修改，齊一飛（當(dāng)時(shí)北京市人大常委會(huì)副秘書長，資深老干部）聯(lián)系報(bào)社發(fā)表，署名龔、齊、姜。我們先后在《光明日?qǐng)?bào)》上發(fā)表了‘應(yīng)盡快制定作為基本法的行政法、在《中國法制報(bào)》上發(fā)表了‘加強(qiáng)我國社會(huì)主義行政法制建設(shè)等文章?！苯靼不貞洝?/p>

一番鋪墊之后，1986年10月，在陶希晉的組織和協(xié)調(diào)下，中國行政立法研究組在北京成立。時(shí)任中國政法大學(xué)副校長、此前參加過民法通則起草的法學(xué)界權(quán)威專家江平為組長，北大的行政法專家羅豪才、中國政法大學(xué)教授應(yīng)松年為副組長。其余成員包括姜明安等11人。陶希晉、龔祥瑞等8人擔(dān)任顧問。行政法學(xué)界精英被悉數(shù)廣納其中。

盡管已經(jīng)提前制造輿論，但起草行政法的消息一經(jīng)傳出，仍是引得社會(huì)一片嘩然，反對(duì)聲此起彼伏。

當(dāng)時(shí)有一種比較偏激的聲音認(rèn)為，這是資產(chǎn)階級(jí)自由化，實(shí)行起來，后果可能會(huì)一發(fā)不可收拾。

不少實(shí)務(wù)派也反對(duì)，那時(shí)“文革”剛結(jié)束，當(dāng)時(shí)提出的口號(hào)就是“一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，“效率優(yōu)先，兼顧公平”，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是壓倒一切的，應(yīng)集中力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)。而老百姓告政府，就會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

有的官員甚至直言：這樣會(huì)助長“刁民”告狀。

另有知情人士透露，在征求意見時(shí)，某省大小官員幾百名聯(lián)名給中央寫信，表示如果有民告官，工作將難以開展。

可喜的是，“上層領(lǐng)導(dǎo)還是支持的，表示要依法行政，立法保護(hù)百姓利益，保護(hù)投資者的利益，特別是外國投資者的利益。沒有行政訴訟，很難吸引外國投資”。姜明安說的上層，指的是中央。正是因?yàn)橹醒氲膱?jiān)定拍板，一些人“上書” 反對(duì)等阻力才沒能阻擋行政訴訟法的立法進(jìn)程。

為立法“提供毛坯”

小組成立伊始，就確定了首要任務(wù)。立法研究組副組長、著名行政法學(xué)專家、全國政協(xié)原副主席羅豪才后來回憶說，就是參照民法通則， 為行政立法“提供毛坯”。

小組為此工作了近4個(gè)月，草擬了十多種不同模式、不同構(gòu)架的稿子，但終因工程巨大、條件不具備和經(jīng)驗(yàn)不足，沒能擬出一份實(shí)際可行的、能被小組多數(shù)成員接受的統(tǒng)一行政法的稿子。

行政立法的步伐一時(shí)之間仿佛停滯不前。

此時(shí)，《民事訴訟法》（試行）的修改，讓立法小組成員們眼前一亮。

組長江平提出：從法律發(fā)展的規(guī)律來看，一般都是先有實(shí)體法，后有程序法，但也有例外，如民法領(lǐng)域。我們何不制定一部《行政訴訟法》，再搞行政法？

江平的提議獲得小組成員一致贊同。全國人大法工委也同意了這個(gè)意見。

1987年2月，小組開始正式起草《行政訴訟法》草案。此時(shí)，大家對(duì)起草的內(nèi)容將作為一部單獨(dú)的法律，還是作為修改后的民事訴訟法的一章，都沒有定數(shù)。

接下來的幾個(gè)月，行政立法組的成員們齊聚在國務(wù)院招待所研討、座談。這種工作模式持續(xù)了小半年。之后，小組對(duì)草擬進(jìn)行了分工，小組成員各自分了一部分內(nèi)容，回家研究和撰寫條文，再集中討論修改。

起草過程并不順利，每一個(gè)條款都經(jīng)過反復(fù)討論、爭論、辯論。“有些時(shí)候，各方爭執(zhí)不下，某些條款甚至只能是雙方或多方相互妥協(xié)的產(chǎn)物?！苯靼舱f。

這樣的妥協(xié)在行政訴訟法中不難找到。如《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定：人民法院審理行政案件，參照……制定、發(fā)布的規(guī)章?！皡⒄铡币辉~就是博弈的結(jié)果。

當(dāng)時(shí)很多行政部門認(rèn)為：法院如果受理依規(guī)章實(shí)施的具體行政行為，審理時(shí)又不以規(guī)章為依據(jù)，行政管理就無法進(jìn)行。法院方面及學(xué)者、專家認(rèn)為：行政訴訟是法院對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施司法監(jiān)督，法院審查行政行為的合法性如果以行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章為依據(jù)，司法監(jiān)督就會(huì)失去意義。兩種意見相持不下，雙方最后只能互相吸取對(duì)方意見的合理成分，確定規(guī)章既不完全作為依據(jù)，也不完全排除其作為依據(jù)，而是將之作為“參照”，法院可以有靈活處理的余地。

《行政訴訟法》試擬稿中，還曾有“規(guī)章與行政法規(guī)相抵觸，適用行政法規(guī)；行政法規(guī)與法律相抵觸，適用法律”的規(guī)定，后來正式立法時(shí)被刪去了，這一規(guī)則再后來又被《立法法》恢復(fù)。

《行政訴訟法》立法中爭論最多的問題之一，莫過于該確定多大的受案范圍和以何種方式確定受案范圍。

確定受案范圍的最優(yōu)的方式是概括式，即通過立法確定一條原則性的界限，老百姓對(duì)界限內(nèi)的行政行為均可提起訴訟。這是其他國家大多采取的方式。

對(duì)于概括式的想法，行政機(jī)關(guān)方面表示擔(dān)憂，怕法院疲于應(yīng)對(duì)官司，行政立法組的多數(shù)專家也認(rèn)為在當(dāng)時(shí)中國的條件下不適宜，擔(dān)心采用概括式的方式，法院門一開，打官司的百姓將會(huì)“嘩”地?fù)磉M(jìn)來了，法院承受不了。

也有人主張概括式加排除式。這是次優(yōu)的方式，這也可讓更多的案子進(jìn)法院。此外，還有不少人主張采用列舉式，認(rèn)為當(dāng)時(shí)的不少法官是軍轉(zhuǎn)干部出身，法律功底相對(duì)較弱，不明確列舉可能讓他們難于把握受理與不受理的界限。

行政立法組綜合考慮多方面因素，最后決定采用列舉加排除式：一方面列舉法院可不予受理的具體行政案件種類，一方面排除法院受理的具體行政案件種類（排除也是采列舉式，即否定列舉）。而未列舉未排除者留給具體法律、法規(guī)去規(guī)定，為今后擴(kuò)大行政訴訟受案范圍留下余地。

至于為何沒能將呼聲很高的抽象行政行為納入受案范圍，姜明安解釋說，當(dāng)時(shí)國內(nèi)行政執(zhí)法最常見的毛病是亂罰款、亂收費(fèi)、亂攤派的“三亂”現(xiàn)象?！拔覀儺?dāng)時(shí)的想法是，先把老百姓最常見、與老百姓關(guān)系最密切的行政行為納入受案范圍，抽象行政行為今后再逐步納入。當(dāng)然，現(xiàn)在將抽象行政行為適當(dāng)納入行政訴訟受案范圍的條件已經(jīng)成熟，我贊同對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行修改，將抽象行政行為有一定限度地列為受案范圍。”

當(dāng)時(shí)還有一個(gè)插曲，就在《行政訴訟法》制定的過程中，河南的一個(gè)女孩被人拐賣到農(nóng)村，女孩的父親尋著線索找到了她，但因?yàn)槭召I女孩的這家人家族勢力太強(qiáng)大，父親救不出女兒，便到當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)政府和派出所求救。誰知，鄉(xiāng)政府的領(lǐng)導(dǎo)說：“人家是花5萬塊錢買來的，你要領(lǐng)走，得給人家5萬塊。”

“這是什么混賬官員！”參與立法的很多專家都?xì)獾门淖雷樱惪谕暤乇硎?，要針?duì)這樣的干部寫一條法律規(guī)定：申請(qǐng)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不作為的，申請(qǐng)人可以到法院起訴。

沖破阻力艱難出臺(tái)

在各種熱議與反對(duì)聲中，在立法組反復(fù)爭論之下，試擬稿終于形成，并最后交法工委正式起草草案，由《人民日?qǐng)?bào)》刊登全文，進(jìn)行全民大討論。這是新中國繼《婚姻法》后第二部全民征求意見的法律（《憲法》除外）。

只是在“官本位”思想盛行數(shù)千年的中國社會(huì)，對(duì)權(quán)力進(jìn)行限制和監(jiān)督談何容易，持續(xù)了整個(gè)立法起草期的反對(duì)質(zhì)疑聲，在這段時(shí)間達(dá)到高潮。

僅在《行政訴訟法》草案公布后的兩個(gè)月內(nèi)，中央有關(guān)部門、各地人民法院和人民檢察院的意見書，以及公民的意見便如雪片般飛向法工委。

據(jù)知情者透露，“不同的觀點(diǎn)很多，有一次有上百名基層干部簽名給人大寫信反對(duì)通過這部法律……”

“民可以告官，那官的威嚴(yán)何在？”“農(nóng)村的各項(xiàng)工作更不好辦了。對(duì)當(dāng)前各項(xiàng)建設(shè)不利，自己搞亂自己的陣腳……”這是當(dāng)時(shí)普遍的看法。

“可以說，《行政訴訟法》的出臺(tái)遇到的困難和阻力可能比任何一部法律都要大?！绷⒎ńM副組長羅豪才深有感觸地說。

為此，全國人大常委會(huì)法工委和國務(wù)院法制局還專門派人到各個(gè)地方進(jìn)行教育培訓(xùn)，消除當(dāng)?shù)卣賳T的顧慮，讓他們了解《行政訴訟法》是要推進(jìn)國家的依法行政。

最終，1989年4月4日，在萬眾矚目中，《行政訴訟法》經(jīng)七屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過，并決定于1990年10月1日正式施行。

就在《行政訴訟法》即將施行之時(shí)，1990年8月，中央辦公廳秘書局每日匯報(bào)反映，為表抗議，一個(gè)地方有2000多名鄉(xiāng)村干部提出辭職。

作為一部“民告官”的法律，新誕生的《中華人民共和國行政訴訟法》構(gòu)造了一幅公民和官員對(duì)簿公堂、法院居中裁判的法治圖景。它著眼于中國國情，確立了司法監(jiān)督和制約行政的權(quán)力格局，讓依法執(zhí)政理念深入人心。更重要的是，它還預(yù)示了政府法治化的基本方向，直接影響我國未來依法行政的路徑選擇。

值得一提的是，在上文講述的包鄭照案件中，原告包鄭照的律師樓獻(xiàn)多年后談到，這起案件的敗訴，很大原因是舉證方式的不合理。因?yàn)楫?dāng)時(shí)是按民事案子審理此案的，而民事案件是“誰主張、誰舉證”，由原告承擔(dān)舉證義務(wù)，必然大大增加行政訴訟勝訴的難度。立法組在《行政訴訟法》的立法過程中顯然也注意到了這一點(diǎn)?！霸诿裨V法中，誰主張誰舉證。但在立法討論中，我們都認(rèn)為，行政訴訟法與民事訴訟法不同，行政機(jī)關(guān)做出決定，行政相對(duì)人不服，告到法院，法院要審查這個(gè)行政決定是否合法?！绷⒎ńM副組長應(yīng)松年解釋，行政機(jī)關(guān)在這種情況下，有必要對(duì)自己決定的合法性向法院提供證據(jù)，承擔(dān)主要的舉證責(zé)任。

當(dāng)時(shí)有一個(gè)加拿大的學(xué)者認(rèn)為，中國《行政訴訟法》關(guān)于舉證責(zé)任的規(guī)定很先進(jìn)?！拔乙舱J(rèn)為，被告負(fù)舉證責(zé)任是我國行政訴訟法的最大亮點(diǎn)之一?！睉?yīng)松年驕傲地說，“我當(dāng)時(shí)提出，行政機(jī)關(guān)負(fù)主要的舉證責(zé)任，但寫到法條里時(shí)，‘主要的就被大家去掉了。”

問題觸目驚心

《行政訴訟法》通過之后，又花了一年半的時(shí)間來進(jìn)行思想宣傳，以及完成組織建設(shè)、法律法規(guī)配套等準(zhǔn)備工作。直到1990年10月1日，這部程序法才正式實(shí)施，這是其他法律不曾有的，也足見其面臨的壓力之大。

但如此長的準(zhǔn)備時(shí)間，還是不足以讓執(zhí)法人員及普通民眾更新觀念和適應(yīng)新法。

《行政訴訟法》出臺(tái)之后，“民告官”案件并沒有如立法時(shí)所擔(dān)心的那樣，大量擁入法院，使法院難以承受。事實(shí)上，《行政訴訟法》頒布實(shí)施后，法院受理的行政案件并不多。不僅官員質(zhì)疑，老百姓也在觀望。有人認(rèn)為，這個(gè)法雖不錯(cuò)，但估計(jì)沒什么用，雞蛋碰石頭，百姓告得過政府么？就算官司獲勝，將來還要不要在這里，在被自己告過的行政機(jī)構(gòu)管轄下生存？正因?yàn)楦鞣N因素，《行政訴訟法》出臺(tái)后幾年，全國法院每年（除1993年外）受案數(shù)平均只有兩萬件左右：1990年，13006件；1991年，25667件；1992年，27911件；1993年，34567件；1994年，27958件……

如今隨著時(shí)代進(jìn)步，千百年來中國老百姓心目中“ 冤死不告狀” 的信條，已漸漸被法制觀念所取代，越來越多的人在遭遇執(zhí)政不公時(shí)，選擇與執(zhí)政部門對(duì)簿公堂。但是，每年行政訴訟案件數(shù)量，也不過十萬余件，這個(gè)數(shù)字在近幾年還有萎縮之勢。行政案件的立案數(shù)與民事訴訟每年幾百上千萬件相比，很不成比例。與此相對(duì)應(yīng)的是，上訴率、申訴率的不斷攀升。此外，還有一個(gè)“信訪不信法”的龐大上訪群體蠢蠢欲動(dòng)。

對(duì)于上訪，有人將之歸于中國人傳統(tǒng)觀念中的“青天情結(jié)”，但若是法律通道暢通，誰會(huì)寄希望于一個(gè)未知的“青天”？實(shí)際上，《行政訴訟法》實(shí)施中遇到的最突出問題，就是“起訴難”。尤其是在征收拆遷、規(guī)劃拆違、企業(yè)關(guān)停等糾紛集中，群體性事件頻發(fā)的敏感領(lǐng)域，糾紛很難進(jìn)入訴訟渠道，有的法院干脆規(guī)定這類案件一律不予受理。一位立案庭的法官曾自嘲說：“我們立案庭的任務(wù)就是跟老百姓斗智斗勇，千方百計(jì)不立案。”一位高院的行政庭庭長估計(jì)，當(dāng)事人起訴到法院的案件中，大約只收了三分之一。由于大量的案件被法院拒之門外，無法通過訴訟解決，當(dāng)事人不得不轉(zhuǎn)向上訪。學(xué)者于建嶸2004年曾做過一項(xiàng)調(diào)查，在632位進(jìn)京上訪的農(nóng)民中，有401位曾經(jīng)就上訪的問題到法院起訴過，其中法院不予立案的有172位，占總數(shù)的43%。法院不立案，最多的當(dāng)然是行政糾紛。

除了起訴難、受理難之外，審判與執(zhí)行也存在重重阻力。據(jù)說，曾有某省一個(gè)縣法院受理一起行政訴訟案件，判決政府?dāng)≡V，政府竟然以財(cái)政困難為由，接連數(shù)月不給法院法官發(fā)工資。還有一個(gè)典型案例：陜西某縣發(fā)生一起“民告官”案件， 當(dāng)?shù)毓ど叹直焕习傩掌鹪V，說其亂收費(fèi)。法院調(diào)查后，認(rèn)定該工商局確實(shí)存在亂收費(fèi)行為，主審法官于是判工商局?jǐn)≡V。沒過多久，這名法官就被政府強(qiáng)令調(diào)到了工商局，“讓他嘗嘗滿街收費(fèi)的滋味”去了。

“現(xiàn)在中國行政訴訟一大特點(diǎn)就是原告的勝訴率比較低，10年前原告勝訴率占到30%左右，近年來基本是10%以下，6%、7%的樣子。有些省份甚至只有2%?，F(xiàn)在我們（最高法院）已經(jīng)感到這是一個(gè)問題。”2014年11月4日，全國人大常委會(huì)辦公廳新聞局會(huì)議上，最高人民法院行政審判庭副庭長王振宇如是說。

問題有些觸目驚心。

為了進(jìn)一步解決行政訴訟存在的問題，在依法治國理念的推動(dòng)下，2014年，頒布了25年的《行政訴訟法》完成首次修訂。新法針對(duì)受理難，擴(kuò)大了受案范圍，暢通了渠道，如將立案審查制度改為登記立案制度；針對(duì)審理難，新法完善了管轄制度，包括提級(jí)管轄、跨區(qū)域管轄、巡回法庭等；針對(duì)執(zhí)行難，增加了對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人拒不執(zhí)行的責(zé)任，嚴(yán)格到可以拘留……修訂后的新法將于2015年5月1日開始施行。

如今，在這部寄托著法治中國依法行政厚重理想的修訂法實(shí)施之際，回望《行政訴訟法》頒布實(shí)施近25年的歷程，深感一路走過的艱辛與不易。中國“民告官”制度的未來之路也不會(huì)很平坦，但是我們一直在往前走，努力，并堅(jiān)信著：全面依法治國的前途是光明的，法治中國就在眼前。