吳沅箐，殷 瑋

（上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，上海 200040）

目前，上海規(guī)劃和土地管理的重心正逐步向郊區(qū)轉(zhuǎn)移。借助于“兩規(guī)合一”的平臺(tái)和優(yōu)勢(shì)，將城市規(guī)劃的理念和方法運(yùn)用于土地規(guī)劃中，上海在集建區(qū)外創(chuàng)新性地構(gòu)建了“市級(jí)土地整治規(guī)劃—區(qū)縣土地整治規(guī)劃—郊野單元規(guī)劃—土地整治項(xiàng)目可研”四級(jí)規(guī)劃體系[1]，“土地綜合整治”為助力土地節(jié)約集約利用和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、推動(dòng)上海“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”提供了一條路徑[2,3]。伴隨著全市“負(fù)增長”目標(biāo)的提出，上海城市發(fā)展策略轉(zhuǎn)型和模式轉(zhuǎn)變使得現(xiàn)行規(guī)土管理由“增量型”向“減量化”轉(zhuǎn)變[4,5]。結(jié)合“環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃”、“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整三年計(jì)劃”的出臺(tái)，上海市規(guī)劃和國土資源管理局也相應(yīng)配套了“減量化三年實(shí)施計(jì)劃”。同時(shí)，“減量化”的規(guī)劃平臺(tái)—郊野單元規(guī)劃已經(jīng)啟動(dòng)編制[6]，各區(qū)縣按照市規(guī)土局下達(dá)的年度計(jì)劃分別推進(jìn)減量工作。隨著“減量化”的深入，在實(shí)施過程中出現(xiàn)了很多差異化的現(xiàn)象。因此，本文基于各郊區(qū)縣的訪談結(jié)果和實(shí)地調(diào)查案例，從政府對(duì)“減量化”的態(tài)度、“198”工業(yè)用地減量化、宅基地減量化三個(gè)方面，對(duì)近、遠(yuǎn)郊地區(qū)減量化差異進(jìn)行比較，并分析產(chǎn)生差異的原因，為減量化政策的進(jìn)一步完善、細(xì)化提供參考。

1 近遠(yuǎn)郊地區(qū)政府對(duì)減量化的不同態(tài)度

“減量化”是指對(duì)集建區(qū)外散亂、廢棄、損毀、閑置、低效的現(xiàn)狀建設(shè)用地進(jìn)行拆除復(fù)墾的集中整治活動(dòng)。其是一個(gè)新生事物，涉及土地、人口、資金等多方面因素。由于各郊區(qū)縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，導(dǎo)致區(qū)縣政府對(duì)其認(rèn)知和接受狀況不同，可以說政府的態(tài)度直接影響著減量化的實(shí)施。

1.1 因規(guī)模限制與轉(zhuǎn)型需求，近郊積極支持減量化

“兩規(guī)合一”后，全市及各區(qū)縣建設(shè)用地總規(guī)模已然明確，近郊地區(qū)如嘉定區(qū)、閔行區(qū)和松江區(qū)近中心城區(qū)域，由于規(guī)模限制與轉(zhuǎn)型需求，實(shí)施“減量化”都較為積極，政策、資金配套較為完善。

以主體位于近郊的嘉定區(qū)為例，區(qū)委區(qū)政府高度重視，成立了以區(qū)委書記擔(dān)任第一組長的減量化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)由區(qū)各委辦局人員組成的減量化辦公室；區(qū)級(jí)財(cái)政每年投入10億元專項(xiàng)資金用于減量化工作；建立了減量化押金制度（即街鎮(zhèn)做減量化后產(chǎn)生的新增建設(shè)用地指標(biāo)，如果需要自己建設(shè)，就必須交納押金，區(qū)規(guī)土局憑借押金向市局申請(qǐng)新增用地指標(biāo)，在街鎮(zhèn)完成減量化后，把押金還給街鎮(zhèn)）和年度考核機(jī)制。2014年，嘉定成為第一個(gè)真正意義上“負(fù)增長”區(qū)。

嘉定區(qū)積極推進(jìn)減量化工作，也緣于2013年底建設(shè)用地總量已突破了集建區(qū)的規(guī)模和土地利用總體規(guī)劃所規(guī)定的到2020年的總規(guī)模，同時(shí)集建區(qū)外近幾年因“198”工業(yè)企業(yè)污染，環(huán)境壓力增大。嘉定這幾年經(jīng)濟(jì)情況位于全市領(lǐng)先，為保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勢(shì)頭，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整勢(shì)在必行，通過淘汰一批低效企業(yè)可以回收一定的用地指標(biāo)，以保障未來一定的發(fā)展空間。

1.2 因市區(qū)（縣）發(fā)展博弈，遠(yuǎn)郊被動(dòng)推進(jìn)減量化

遠(yuǎn)郊地區(qū)如崇明縣、金山區(qū)、奉賢區(qū)，空間規(guī)模還有余量，地區(qū)發(fā)展雖然受限于環(huán)境壓力但還處在工業(yè)化進(jìn)程中，因此對(duì)推動(dòng)“減量化”處于被動(dòng)狀態(tài)，雖出臺(tái)了一些政策，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏積極性，資金是他們的主要訴求。

以屬于遠(yuǎn)郊的崇明縣為例，縣委縣政府意識(shí)到減量化對(duì)全市的重要性，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也建立了“減量化”年度考核制度；但是縣級(jí)和鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)減量化政策遲遲難以出臺(tái)，減量化更多地體現(xiàn)為一項(xiàng)政治任務(wù)。

崇明縣推進(jìn)減量化顯得被動(dòng)，這是因?yàn)槌缑鏖L期承擔(dān)著全市耕地保護(hù)、生態(tài)保育的責(zé)任，發(fā)展受限，隨著近幾年“生態(tài)島”發(fā)展定位的明晰，崇明有目標(biāo)發(fā)展的力度較大，而此時(shí)上海市卻要實(shí)施“減量化”了，市級(jí)的政策導(dǎo)向與地區(qū)現(xiàn)行的發(fā)展需求產(chǎn)生了矛盾。

2 近遠(yuǎn)郊地區(qū)工業(yè)用地減量化差異表現(xiàn)及原因

對(duì)農(nóng)村環(huán)境影響最大的主要是“三高一低”的工業(yè)用地，因此集建區(qū)外“198”工業(yè)用地（“198”工業(yè)用地指集建區(qū)外所有的現(xiàn)狀工業(yè)用地，圖1）是減量化的主要對(duì)象。

圖1 上海市2013年底“198”工業(yè)用地布局Fig.1 The distribution of Shanghai’s “198” industrial land at 2013 year-end

2.1 因收益較高，近郊地區(qū)有序?qū)嵤?98”工業(yè)用地減量化

近郊地區(qū)對(duì)“198”工業(yè)用地減量化的實(shí)施策略是先易后難。考慮成本問題，目前只減閑置、無證、到期的工業(yè)企業(yè)。這些地區(qū)目前對(duì)“198”工業(yè)用地減量化很有積極性，主要原因在于減量后區(qū)、鎮(zhèn)收益較高。如閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)，減量這些工業(yè)企業(yè)成本較低，而回收的指標(biāo)出讓后可得到很高收益。浦江鎮(zhèn)由于靠近中心城，級(jí)差地租較高，節(jié)余建設(shè)用地在本鎮(zhèn)內(nèi)消化比讓區(qū)政府收購有更高收益，但區(qū)政府同時(shí)制定了20%指標(biāo)收購規(guī)定（以保障區(qū)級(jí)項(xiàng)目建設(shè)），因此，在工業(yè)用地減量化后，可以使區(qū)獲得一定雙指標(biāo)（新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)），使鎮(zhèn)獲得雙指標(biāo)、類集建區(qū)空間（類集建區(qū)是指利用存增轉(zhuǎn)化規(guī)模落圖的建設(shè)用地規(guī)劃空間，其規(guī)模原則上控制在減量化建設(shè)用地面積的1/3以內(nèi)）和土地出讓金等資金等方面的收益。

2.2 因稅收資金因素，遠(yuǎn)郊地區(qū)缺乏動(dòng)力實(shí)施“198”工業(yè)用地減量化

遠(yuǎn)郊地區(qū)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化還依賴土地財(cái)政，政府尚處在低價(jià)提供工業(yè)用地以吸引稅收的階段。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)好不容易招商引資來的工業(yè)企業(yè)，要實(shí)施減量的確令人難以接受。而且對(duì)于區(qū)縣政府來說也很難籌措出巨額的指標(biāo)收購費(fèi)，資金政策的不明朗也使得鎮(zhèn)、村更缺乏減量動(dòng)力。如崇明縣新河鎮(zhèn)，現(xiàn)狀“198”工業(yè)用地面積為105.13公頃，經(jīng)過多輪鎮(zhèn)村溝通和企業(yè)意見征詢，確定近期減量化工業(yè)用地為15.71公頃，總成本約在1.93億元，其中縣提供的指標(biāo)收購費(fèi)達(dá)到1.54億元，鎮(zhèn)政府仍表達(dá)了較難實(shí)施的態(tài)度。

3 近遠(yuǎn)郊地區(qū)宅基地減量化差異表現(xiàn)及原因

2013年底上海市農(nóng)村宅基地布局見圖2。宅基地的減量化首要原則是尊重農(nóng)民意愿，是為農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)提供一條路徑。但是近、遠(yuǎn)郊地區(qū)宅基地減量化也存在差異，主要表現(xiàn)在農(nóng)民的態(tài)度上。

圖2 上海市2013年底集建區(qū)外宅基地布局Fig.2 The distribution of Shanghai’s homestead at 2013 year-end

3.1 因既得利益，近郊地區(qū)農(nóng)民對(duì)宅基地減量化比較排斥

近郊地區(qū)農(nóng)民對(duì)宅基地減量化比較排斥，減量化推進(jìn)困難重重，因?yàn)楫?dāng)?shù)剞r(nóng)民不愿輕易放棄既得租金利益和未來土地升值的潛在收益。如寶山區(qū)羅店鎮(zhèn)地處近郊，軌道交通7號(hào)線在羅店鎮(zhèn)境內(nèi)設(shè)置羅南新村和美蘭湖兩個(gè)站點(diǎn)，繞城高速（G1501）東西方向貫穿羅店鎮(zhèn)，并設(shè)置高速出入口一處，交通便利；同時(shí)，羅店鎮(zhèn)是上?！耙怀蔷沛?zhèn)”試點(diǎn)之一，北歐新鎮(zhèn)和羅店老鎮(zhèn)構(gòu)成羅店“一鎮(zhèn)兩貌”的特色，加上美羅大居、顧村配套商品房基地的建設(shè)，這里的農(nóng)民對(duì)宅基地的升值以及“動(dòng)遷”的期望值非常高，對(duì)現(xiàn)行宅基地減量化下的“搬遷”缺乏興趣。此外，依托于附近的一些工業(yè)企業(yè)，羅店鎮(zhèn)外來人口集聚，根據(jù)最新“六普”數(shù)據(jù)，羅店鎮(zhèn)外來常住人口63825人，占常住人口的54%，農(nóng)民通過宅基地房屋的出租，可以獲得可觀的租金收入。

3.2 因條件改善，遠(yuǎn)郊地區(qū)農(nóng)民對(duì)宅基地減量化總體支持和歡迎

遠(yuǎn)郊地區(qū)農(nóng)民對(duì)宅基地減量化總體支持和歡迎，他們有意愿上樓，但補(bǔ)償成本過高，只有少數(shù)鎮(zhèn)（如嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)、松江區(qū)新浜鎮(zhèn)和一些生態(tài)保護(hù)地區(qū)）能推得動(dòng)，前提是必須有專項(xiàng)資金配套才能實(shí)施，否則較困難。如嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)自1980年代以來就加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)民建房的管理，農(nóng)民住房條件和農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施配套條件相對(duì)較差，農(nóng)民改善自身生活條件的愿望強(qiáng)烈；同時(shí)，外岡鎮(zhèn)是全市宅基地置換的試點(diǎn)，參與置換的農(nóng)戶從原來宅基地集中安置于鎮(zhèn)區(qū)的多層住宅“外岡新苑”中，大大提高了生活的便捷度和舒適度，此外由于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套，增加了安置房的升值潛力，其成功的經(jīng)驗(yàn)也激勵(lì)了其他農(nóng)戶主動(dòng)參與到減量化中來。但是外岡鎮(zhèn)宅基地減量化的成本約180萬元/戶，只有依托嘉北郊野公園、市級(jí)土地整治項(xiàng)目、宅基地增減掛鉤項(xiàng)目以及再生能源中心項(xiàng)目等專項(xiàng)資金支撐，才能平衡部分資金，保障宅基地減量化的實(shí)施。

4 結(jié)論與展望

“減量化”與“環(huán)保行動(dòng)”、“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”一起，已經(jīng)成為轉(zhuǎn)型時(shí)期上?！皠?chuàng)新驅(qū)動(dòng)，轉(zhuǎn)型發(fā)展”的重要舉措，“減量化”是推動(dòng)上海突破土地資源瓶頸、保障發(fā)展、保護(hù)資源、引領(lǐng)空間布局優(yōu)化的有效手段。由于各郊區(qū)縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平不同，近遠(yuǎn)郊減量化存在著明顯差異。從地區(qū)政府態(tài)度來看，因?yàn)橐?guī)模限制與轉(zhuǎn)型需求，近郊地區(qū)政府積極支持減量化，但是由于市區(qū)（縣）發(fā)展的博弈，遠(yuǎn)郊地區(qū)政府推進(jìn)減量化顯得較為被動(dòng)；從“198”工業(yè)用地減量化來看，由于減量化后區(qū)鎮(zhèn)收益較高，近郊地區(qū)積極有序地推進(jìn)“198”工業(yè)用地的減量化，而遠(yuǎn)郊地區(qū)因?yàn)槎愂召Y金等因素，缺乏“198”工業(yè)用地減量化的動(dòng)力；從宅基地減量化來看，因?yàn)樽饨鹄婧屯恋厣禎撛谑找妫嫉貐^(qū)農(nóng)民對(duì)宅基地減量化比較排斥，因?yàn)橹脫Q后居住條件改善以及房屋的增值，遠(yuǎn)郊地區(qū)農(nóng)民對(duì)宅基地減量化總體支持和歡迎。

為更好地鼓勵(lì)和引導(dǎo)郊野單元規(guī)劃的編制和減量化的實(shí)施，市規(guī)土局也出臺(tái)了一些政策文件，如《郊野單元規(guī)劃編制審批和管理若干意見（試行）》（滬規(guī)土資綜[2013]406號(hào)）、《郊野單元（含郊野公園）實(shí)施推進(jìn)政策要點(diǎn)（一）》（滬規(guī)土資綜[2013]416號(hào)）等，但是這些政策普遍適用于全市郊區(qū)縣，并無體現(xiàn)適用性的差異。面對(duì)情況復(fù)雜的郊野地區(qū)，好的制度和政策設(shè)計(jì)更是規(guī)劃或計(jì)劃有效實(shí)施的保證。依據(jù)各郊區(qū)縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同需求，和在“198”工業(yè)用地減量化、宅基地減量化方面呈現(xiàn)出的地域差異，制定近遠(yuǎn)郊差別化的減量化政策助力上海新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是下一步需要研究的課題。

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