張曉山

（中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732）

2013年，中央1號文件提出用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2015年初，農(nóng)業(yè)部在《關(guān)于切實(shí)做好2014年農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的意見》中提出，要抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，選擇2個(gè)省開展整省試點(diǎn)，其他省份至少選擇1個(gè)整縣開展試點(diǎn)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)，目前全國先后有2215個(gè)縣（市、區(qū)、旗）開展了試點(diǎn)工作，涉及1.9萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，30.2萬個(gè)村，完成確權(quán)登記面積2.6億畝。但在土地確權(quán)中有幾個(gè)問題需要引起注意。

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作是在農(nóng)村土地制度變革頂層設(shè)計(jì)相對滯后的背景下開展的

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)應(yīng)該在穩(wěn)定與完善農(nóng)村土地承包關(guān)系大的政策框架內(nèi)進(jìn)行。十七屆三中全會提出現(xiàn)有的承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。十八屆三中全會深化改革的決定也提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。據(jù)調(diào)查，有些地方土地確權(quán)后的承包證在承包期限一欄就寫著“長久不變”幾個(gè)字。但是“長久不變”的具體政策涵義、“長久不變”與農(nóng)地二輪承包之間的關(guān)系等問題，中央政策尚未做出具體規(guī)定。國務(wù)院2015年5月批轉(zhuǎn)了發(fā)展改革委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，其中提到：“研究提出落實(shí)土地承包關(guān)系長久不變的意見”。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的試點(diǎn)工作是在中央落實(shí)土地承包關(guān)系長久不變的意見尚未出臺、農(nóng)村土地制度變革的頂層設(shè)計(jì)相對滯后的背景下開展的，也就不可避免地遇到一些難以解決的問題。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的對象不清楚

關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，近幾年的中央1號文件都有涉及。2013年的中央1號文件提出用五年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2014年的中央1號文件提出“要抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地，確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政給予補(bǔ)助”。2015年的中央1號文件提出：“對土地等資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，擴(kuò)大整省推進(jìn)試點(diǎn)范圍，總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的目的是明晰產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、開展適度規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)和前提，也是土地糾紛仲裁的依據(jù)。但首要的問題是：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)給誰？

農(nóng)村土地承包法第5條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”。顯然，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該確給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。但誰是成員？要回答這個(gè)問題，首先要界定清楚什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有法律地位，但無法人地位。憲法第8條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。農(nóng)業(yè)法第10條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)在家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，依法管理集體資產(chǎn)，為其成員提供生產(chǎn)、技術(shù)、信息等服務(wù)，組織合理開發(fā)、利用集體資源，壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力”。其他如農(nóng)村土地承包法、土地管理法等與農(nóng)業(yè)相關(guān)的法律，都提到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其法律地位是明確的。但絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有在工商局注冊登記，不具備法人地位，它們具體屬于哪一種經(jīng)濟(jì)組織類型并不清楚。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由成員構(gòu)成，但成員的資格界定、權(quán)利責(zé)任義務(wù)、成員的進(jìn)入和退出機(jī)制等問題，也都沒有在法律上得到解決。成員的身份不清楚，土地的身份也就很難弄清楚。這種情況下的確權(quán)，也就容易導(dǎo)致承包農(nóng)戶之間、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的一些產(chǎn)權(quán)糾紛難以得到根本性解決。

3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)必然受到現(xiàn)行法律規(guī)定的承包期以及承包期內(nèi)承包關(guān)系的制約

《國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系情況的報(bào)告》（2015年8月27日，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦受國務(wù)院委托，在第12屆全國人大常委會第16次會議上所做的報(bào)告）中提到：“一些干部群眾對確權(quán)管多久心存疑慮，政策規(guī)定有待進(jìn)一步明確”。這次確權(quán)究竟能管多久？農(nóng)村土地承包法第20條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年”?，F(xiàn)在全國農(nóng)地二輪承包期一般是在2027～2028年到期，也就是現(xiàn)在距離到期還有約13年。據(jù)調(diào)查了解，當(dāng)前已經(jīng)開展確權(quán)試點(diǎn)工作的農(nóng)村地區(qū)，普遍做法是沿襲二輪承包的承包關(guān)系，確權(quán)登記后，頒證的期限是到2027或2028年。

確權(quán)如要體現(xiàn)“長久不變”，必然與現(xiàn)行法律規(guī)定的承包期以及承包期內(nèi)的承包關(guān)系發(fā)生沖突。承包期限不同，利益相關(guān)者的關(guān)切程度和預(yù)期必然不同。還剩13年的承包期和50年承包期或70年承包期，農(nóng)民群眾的關(guān)切度和預(yù)期會有較大差異，這將直接影響他們參與確權(quán)工作的積極性。

對于直接從事確權(quán)工作的各地基層干部來說，二輪承包還有13年。在完成確權(quán)任務(wù)時(shí)，有的基層干部會選擇把矛盾推后。于是出現(xiàn)有的地方趕進(jìn)度、輕質(zhì)量，委托公司“大包干”，農(nóng)民群眾不認(rèn)可等問題；在確權(quán)中把出現(xiàn)的問題，比如確權(quán)確股不確地的適用范圍、實(shí)測多出的地如何確權(quán)、矛盾比較突出的村組能否調(diào)地等問題往往擱置下來。農(nóng)村土地承包法第26條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”。第27條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。第35條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)，不得以劃分‘口糧田’和‘責(zé)任田’等為由收回承包地搞招標(biāo)承包，不得將承包地收回抵頂欠款”。所以，這種擱置矛盾的做法也能找到法律依據(jù)。

4 支付了大量人力物力成本后的確權(quán)能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)？

2014年，中央1號文件提出：“確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政給予補(bǔ)助”。《國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系情況的報(bào)告》提到：“中央財(cái)政設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)第二次全國土地調(diào)查公布的農(nóng)村集體耕地面積，按照每畝10元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助地方，總計(jì)181.4億元，分5年實(shí)施。2014年至2015年已撥付補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)59.4億元”。

一些地方在確權(quán)試點(diǎn)工作中，采取國土二調(diào)的航拍圖+圖解+實(shí)測的技術(shù)路線；最大程度利用國土二調(diào)成果，制作工作底圖，實(shí)在達(dá)不到精度要求的再進(jìn)行實(shí)測。這樣可以加快工作進(jìn)度，節(jié)約操作成本。即使這樣，一畝地的操作成本最少也要15元。據(jù)調(diào)查，一些地形復(fù)雜、地塊分散的地區(qū)畝均工作經(jīng)費(fèi)要達(dá)到30元甚至更多。黑龍江某區(qū)縣確權(quán)一項(xiàng)花了6000萬元，一畝地成本15元。原來耕地351萬畝，核查后耕地為385萬畝。當(dāng)?shù)馗刹坎粺o憂慮地說：2027年如果再翻騰，這次的錢就白花了。

當(dāng)前的確權(quán)試點(diǎn)工作是在集體經(jīng)濟(jì)組織界定、成員資格界定還不清楚的情況下開展的。這是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作，正如有的地方干部群眾所言，這是一項(xiàng)非干不可的大事，也是干好不易的難事。但如果確權(quán)僅局限在二輪承包的框架內(nèi)，以后出臺長久不變的政策，確權(quán)工作是否會出現(xiàn)反復(fù)，造成人力物力的浪費(fèi)？地方干部群眾的擔(dān)憂應(yīng)引起注意。

5 政策建議

中央應(yīng)盡快出臺相關(guān)政策意見，對農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的問題作出具體政策規(guī)定和政策詮釋，人大應(yīng)加快修法步伐，一攬子修改農(nóng)村土地承包法和相關(guān)法律法規(guī)，國務(wù)院盡快制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例，并制定法律和條例的實(shí)施細(xì)則，在此前提下，全面推開土地確權(quán)登記頒證工作，并與不動產(chǎn)登記工作有機(jī)結(jié)合。

5.1 加快進(jìn)行農(nóng)村土地承包法的修訂工作

《農(nóng)村土地承包法》當(dāng)年曾首先提出集體經(jīng)濟(jì)組織成員的概念。《物權(quán)法》第59條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，首先提出了成員集體所有的概念。同時(shí)，《物權(quán)法》第59條還明確了集體成員的決策權(quán)，第62條明確了集體成員的知情權(quán)，第63條明確了集體成員對侵害集體成員合法權(quán)益的決定的撤銷權(quán)。《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定實(shí)際上是集體所有權(quán)權(quán)能的具體體現(xiàn)，集體所有權(quán)權(quán)能的行使必須反映集體成員通過民主程序體現(xiàn)的共同意志。農(nóng)村土地承包法的修改要與物權(quán)法一致，將集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的概念具體化；明確界定農(nóng)地所有者、承包經(jīng)營者、經(jīng)營者各自的責(zé)權(quán)利。農(nóng)村土地承包法的修改還應(yīng)明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作與二輪承包之間的關(guān)系，明確這次確權(quán)的起點(diǎn)以及確權(quán)的期限。

5.2 農(nóng)村土地承包法的修改應(yīng)與國務(wù)院制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例同步進(jìn)行

產(chǎn)權(quán)制度改革的第一步是“歸屬清晰”，村民最關(guān)心的是誰能獲得成員資格，這個(gè)問題不僅是要立足當(dāng)下，而且還要著眼未來。以確定“集體成員”為突破口，解決集體土地資源和經(jīng)營性資產(chǎn)量化的成員邊界問題。從各地經(jīng)驗(yàn)看，浙江省人大2007年修訂的《村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》對社員有明文規(guī)定，廣東省2006年出臺的《農(nóng)村集體機(jī)構(gòu)及組織管理規(guī)定》也對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格作出原則性規(guī)定。上海市農(nóng)委2012年《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定和農(nóng)齡統(tǒng)計(jì)操作口徑》明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定原則遵循“戶口在村”的總體要求，成員資格取得主要有原始取得和法定取得（婚姻、移民、收養(yǎng)），具體分為了11種類型。湖北省一些地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)是以戶籍登記為基礎(chǔ)，以法律法規(guī)為依據(jù)，以村規(guī)民約為參考，以外地經(jīng)驗(yàn)為借鑒，以民主評議為結(jié)果，來界定成員資格。可以借鑒各地的條例和辦法，以國務(wù)院的名義盡快出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例。主要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位、經(jīng)濟(jì)類型，成員資格的界定、成員的權(quán)利責(zé)任和義務(wù)以及成員的進(jìn)入和退出的相關(guān)制度安排。

如果修法和制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例的工作短期內(nèi)難以完成，目前各地開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的試點(diǎn)工作不宜大面積快速推開，應(yīng)尊重地方關(guān)于是否開展確權(quán)工作的意愿。確定開展確權(quán)工作的地區(qū)，應(yīng)審慎推進(jìn)，因地制宜，把工作做細(xì)，同時(shí)要制定出當(dāng)前確權(quán)與2028年二輪承包到期會出現(xiàn)的矛盾及問題的對接預(yù)案。