唐 震,吳高鍵

(1.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇南京 211100;2.河海大學(xué)國(guó)際河流研究中心,江蘇南京 211100)

基于可持續(xù)發(fā)展的額爾齊斯河水資源合作開(kāi)發(fā)利益協(xié)調(diào)機(jī)制

唐 震1,2,吳高鍵1,2

(1.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇南京 211100;2.河海大學(xué)國(guó)際河流研究中心,江蘇南京 211100)

額爾齊斯河水資源開(kāi)發(fā)對(duì)我國(guó)新疆地區(qū)用水安全及工農(nóng)業(yè)發(fā)展具有戰(zhàn)略性作用,然而作為跨界河流,中國(guó)與其下游哈薩克斯坦在很多利益方面存在差異,使得兩國(guó)的合作開(kāi)發(fā)面臨很大挑戰(zhàn)。通過(guò)對(duì)額爾齊斯河流域目前相關(guān)合作現(xiàn)狀的研究以及水資源合作開(kāi)發(fā)利用主體及其訴求的分析,依據(jù)可持續(xù)發(fā)展的理論,提出了可持續(xù)發(fā)展的額爾齊斯河流域水資源合作開(kāi)發(fā)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制理論模型。

額爾齊斯河;合作開(kāi)發(fā);利益協(xié)調(diào)機(jī)制;可持續(xù)發(fā)展

我國(guó)跨界河流水資源開(kāi)發(fā)對(duì)于我國(guó)邊境地區(qū)城市居民的用水安全以及農(nóng)業(yè)、工業(yè)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。在關(guān)于額爾齊斯河流域水資源利用與保護(hù)合作的問(wèn)題上,我國(guó)與哈薩克斯坦共和國(guó)(以下簡(jiǎn)稱哈國(guó))展開(kāi)了多次協(xié)商,雙方簽署了《中哈共同利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)定》并成立了聯(lián)合委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“聯(lián)委會(huì)”)。盡管雙方在水安全、航運(yùn)及漁業(yè)等相關(guān)方面的合作已較成熟,但是水資源合作開(kāi)發(fā)方面尚無(wú)完整的合作框架。目前,哈國(guó)擔(dān)心我國(guó)對(duì)額爾齊斯河的開(kāi)發(fā)會(huì)威脅到下游國(guó)家的水資源安全,當(dāng)我國(guó)在額爾齊斯河上游修建引水工程之后,哈國(guó)多次就水量減少以及引水安全問(wèn)題向我國(guó)表示不滿。如果不能適時(shí)就水資源的分配以及利用開(kāi)發(fā)與流域內(nèi)相關(guān)國(guó)家達(dá)成共識(shí)及協(xié)議,那么我國(guó)額爾齊斯河水資源開(kāi)發(fā)利用就處于兩難困境中。因此,如何妥善解決好中哈之間關(guān)于水資源利用開(kāi)發(fā)的矛盾問(wèn)題尤其關(guān)鍵。

中哈在額爾齊斯河水資源開(kāi)發(fā)利用方面有著不同的利益訴求,當(dāng)前也缺少相關(guān)利益協(xié)調(diào)機(jī)制去推動(dòng)合作的進(jìn)行。因此,需要分析清楚額爾齊斯河水資源合作開(kāi)發(fā)相關(guān)領(lǐng)域的合作現(xiàn)狀以及水資源利用合作開(kāi)發(fā)各利益主體的利益訴求。此外,如何在額爾齊斯河水資源的開(kāi)發(fā)中促進(jìn)中哈兩國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展也是問(wèn)題之一[1]。因此,如何構(gòu)建一個(gè)面向可持續(xù)發(fā)展的額爾齊斯河流域水資源合作開(kāi)發(fā)利益協(xié)調(diào)機(jī)制是解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵。

一、額爾齊斯河水資源相關(guān)領(lǐng)域合作現(xiàn)狀

我國(guó)于2001年9月與哈國(guó)共同簽署了《中哈共同利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)定》,按照協(xié)定成立了中哈跨界河流聯(lián)合委員會(huì),對(duì)中哈兩國(guó)邊境形成或經(jīng)過(guò)的地表水(包括額爾齊斯河和伊犁河)共同利用與保護(hù),主張?jiān)诶门c保護(hù)兩國(guó)跨界河流水資源領(lǐng)域進(jìn)行合作[2]。自聯(lián)合委員會(huì)成立以來(lái),中哈兩國(guó)在水文、水安全、漁業(yè)、航運(yùn)、林業(yè)以及防洪等方面進(jìn)行了廣泛的合作,具體見(jiàn)表1。

由表1可知,中哈在額爾齊斯河流域水資源相關(guān)方面合作的公益性較強(qiáng),雙方均能從合作中產(chǎn)生均等收益同時(shí)不損害對(duì)方利益,這使得在水文、水安全及防洪方面的合作進(jìn)展最為順暢,也是目前進(jìn)行最多的合作。在準(zhǔn)公益性的合作領(lǐng)域雙方能利益互惠,但中方收益卻較多。在清潔能源這一非公益性領(lǐng)域,中方具有明顯技術(shù)優(yōu)勢(shì),額爾齊斯河河谷具有巨大的風(fēng)力發(fā)電的潛能[3],但合作對(duì)哈方益處較多,對(duì)我國(guó)的好處卻較少,所以雙方合作并不廣泛。在航運(yùn)方面,哈方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,使其合作意向較強(qiáng)。在水資源開(kāi)發(fā)利用方面,我國(guó)建水利水電設(shè)施非常有益,但有可能對(duì)下游的哈國(guó)生態(tài)環(huán)境造成破壞,因此哈國(guó)較為不滿。中哈水資源領(lǐng)域相關(guān)合作意向具體如圖1所示,從右往左與從左往右的箭頭分別代表哈國(guó)與我國(guó)的合作意愿水平,直線所截矩形區(qū)域下半部分的面積代表我國(guó)的獲益水平,上半部分的面積代表哈國(guó)的獲益水平。

圖1 中哈水資源相關(guān)領(lǐng)域合作意愿

綜上所述,在不同的合作領(lǐng)域,中哈有著不同的利益訴求以及不同程度的合作傾向。我國(guó)當(dāng)前最迫切的就是水資源開(kāi)發(fā)利用,希望通過(guò)興建引水樞紐工程以獲取更多的引水量來(lái)緩解新疆用水問(wèn)題。哈國(guó)則在經(jīng)貿(mào)合作、清潔能源、航運(yùn)、漁業(yè)及林業(yè)技術(shù)合作等方面有著強(qiáng)烈的利益訴求。因此,我國(guó)可以通過(guò)政治交往互動(dòng)促進(jìn)雙方互惠合作的達(dá)成。

二、額爾齊斯河水資源合作開(kāi)發(fā)利益主體及其利益訴求

額爾齊斯河流域涉及中、哈、俄3個(gè)國(guó)家,不同的國(guó)家不僅存在不同的宗教信仰,也存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)際地位上的差異。這些都造成了合作各方利益目標(biāo)的異質(zhì)性,而追求自身利益最大化是各合作方的首要目標(biāo)。因此,分析清楚各利益主體的角色及其訴求是構(gòu)建額爾齊斯河水資源合作開(kāi)發(fā)利益協(xié)調(diào)機(jī)制的重點(diǎn)。

1.兩國(guó)政府

在額爾齊斯河水資源的合作開(kāi)發(fā)中,兩國(guó)政府既是利益的分享者,又是利益的協(xié)調(diào)者。一方面,清潔能源、航運(yùn)、漁業(yè)及林業(yè)方面的技術(shù)合作是哈方的迫切需求,而我國(guó)的訴求是在中哈跨界河流談判中盡可能多的獲取水資源。此外,兩國(guó)政府希望通過(guò)水資源合作開(kāi)發(fā)改善民生以及促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)繁榮。另一方面,水資源合作開(kāi)發(fā)需要兩國(guó)政府在談判中表達(dá)各主體的利益訴求以及協(xié)調(diào)各利益主體之間的利益。

2.兩國(guó)民眾

在額爾齊斯河水資源合作開(kāi)發(fā)過(guò)程中,兩國(guó)民眾既是直接受益者,也是監(jiān)督者。一方面,我國(guó)新疆地區(qū)民眾需要通過(guò)水資源合作開(kāi)發(fā)緩解水資源短缺問(wèn)題,哈國(guó)民眾需要通過(guò)雙邊經(jīng)貿(mào)的發(fā)展提高生活水平。另一方面,由于水資源的開(kāi)發(fā)利用必然會(huì)對(duì)流域周?chē)纳鷳B(tài)環(huán)境造成影響,不加節(jié)制地開(kāi)發(fā)利用很可能會(huì)引發(fā)更大程度的水資源短缺及水安全問(wèn)題。因此,兩國(guó)民眾在流域水資源的開(kāi)發(fā)過(guò)程中,扮演好監(jiān)督者的角色尤為重要。

3.兩國(guó)相關(guān)行業(yè)

企業(yè)是額爾齊斯河水資源合作開(kāi)發(fā)的利益相關(guān)者之一,其利益主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面,也要盡到一定的責(zé)任。一方面,通過(guò)雙方經(jīng)貿(mào)合作協(xié)定的達(dá)成可以促進(jìn)兩國(guó)企業(yè)間經(jīng)貿(mào)發(fā)展,為兩國(guó)經(jīng)濟(jì)交流帶來(lái)便利。另一方面,水利水電開(kāi)發(fā)企業(yè)在建設(shè)過(guò)程中可能會(huì)對(duì)周?chē)鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響,漁、牧、林業(yè)無(wú)節(jié)制的發(fā)展也可能對(duì)生態(tài)造成破壞。因此,開(kāi)發(fā)企業(yè)需要承擔(dān)一定的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù),在開(kāi)發(fā)過(guò)程中走可持續(xù)發(fā)展的路徑,扮演好生態(tài)保護(hù)者的角色。

4.聯(lián)合委員會(huì)

聯(lián)合委員會(huì)是連接政府、民眾及開(kāi)發(fā)企業(yè)的橋梁和紐帶,通過(guò)維護(hù)各方關(guān)系,促進(jìn)各方溝通并提供相關(guān)服務(wù)以達(dá)成合作。一方面,聯(lián)合委員會(huì)在流域水資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中需要監(jiān)督兩國(guó)政府簽訂的相關(guān)協(xié)議是否按要求實(shí)施,監(jiān)督水利水電企業(yè)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的生態(tài)問(wèn)題。另一方面,聯(lián)合委員會(huì)需要扮演好協(xié)調(diào)者的角色,建立兩國(guó)民眾、企業(yè)及政府之間的溝通渠道。

三、額爾齊斯河水資源合作開(kāi)發(fā)利益協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

跨界河流水資源合作開(kāi)發(fā)的中心問(wèn)題,是不同利益主體在尋求自身利益最大化過(guò)程中,如何與其他利益相關(guān)者進(jìn)行博弈從而最終達(dá)成合作。因此,如何協(xié)調(diào)中哈雙方利益,在實(shí)現(xiàn)合作最優(yōu)化的前提下,合理分配各方合作獲得的共同利益,并以此來(lái)確保合作的長(zhǎng)期性和規(guī)范性,是當(dāng)前中哈合作過(guò)程中的難點(diǎn)和重點(diǎn)[4]。

當(dāng)然,水資源的開(kāi)發(fā)也不能盲目的進(jìn)行,需要遵循可持續(xù)發(fā)展的基本理念,通過(guò)一系列措施來(lái)協(xié)調(diào)好環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、人民生活水平、國(guó)家利益以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系[5]。額爾齊斯河水資源的開(kāi)發(fā)也應(yīng)該以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn),通過(guò)水資源合作開(kāi)發(fā)去促進(jìn)中哈政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

因此,在利益分配機(jī)制中,可以通過(guò)政府主導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)中哈兩國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,但同時(shí)要通過(guò)利益約束機(jī)制及補(bǔ)償機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

1.利益分配機(jī)制

額爾齊斯河水資源合作開(kāi)發(fā)的利益分配機(jī)制是以政府為主導(dǎo)的。中哈兩國(guó)政府通過(guò)外交互動(dòng)達(dá)成一系列有利于促進(jìn)水資源合作開(kāi)發(fā)以及兩國(guó)間經(jīng)貿(mào)發(fā)展的政策形成政策利益;兩國(guó)間相關(guān)企業(yè)利用政策利益進(jìn)行相互交往,從而創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)利益;兩國(guó)民眾是經(jīng)濟(jì)利益的直接受惠者,通過(guò)兩國(guó)民眾的文化交流,也可以加強(qiáng)兩國(guó)之間的相互信任從而產(chǎn)生社會(huì)利益。通過(guò)政策利益、經(jīng)濟(jì)利益以及社會(huì)利益在政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間的傳導(dǎo),可以有效地促進(jìn)兩國(guó)間的信任從而促成水資源的合作開(kāi)發(fā)。額爾齊斯河水資源合作開(kāi)發(fā)利益分配機(jī)制理論模型如圖2所示。

圖2 額爾齊斯河水資源利用合作開(kāi)發(fā)利益分配機(jī)制理論模型

2.利益約束機(jī)制

額爾齊斯河水資源合作開(kāi)發(fā)的利益約束機(jī)制是以聯(lián)委會(huì)為主導(dǎo)的,由其負(fù)責(zé)對(duì)相關(guān)參與主體的義務(wù)履行情況進(jìn)行監(jiān)督。首先,兩國(guó)政府對(duì)聯(lián)委會(huì)賦予監(jiān)督權(quán),對(duì)水利水電相關(guān)開(kāi)發(fā)企業(yè)行為進(jìn)行監(jiān)督,確保生態(tài)環(huán)境在開(kāi)發(fā)過(guò)程中免遭嚴(yán)重破壞;同時(shí),聯(lián)委會(huì)也受到兩國(guó)政府及兩國(guó)民眾的監(jiān)督,確保其依照相關(guān)規(guī)章制度辦事。其次,中哈兩國(guó)民眾既可以輔助聯(lián)委會(huì)對(duì)水利水電相關(guān)企業(yè)行為進(jìn)行監(jiān)督,也可以將兩國(guó)經(jīng)貿(mào)合作以及技術(shù)交流給自身的影響效應(yīng)反饋給政府,確保兩國(guó)政府所制定政策的有效實(shí)施。再次,水利水電相關(guān)企業(yè)以及兩國(guó)相關(guān)行業(yè)既受到兩國(guó)民眾及聯(lián)委會(huì)的監(jiān)督,同時(shí)也可將合作開(kāi)發(fā)過(guò)程中遇到的問(wèn)題提交給聯(lián)委會(huì),通過(guò)聯(lián)委會(huì)協(xié)調(diào)處理問(wèn)題。最后,兩國(guó)相關(guān)行業(yè)在經(jīng)貿(mào)及技術(shù)的合作交流中可以把問(wèn)題及成果直接反饋給政府,以便政府對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整。額爾齊斯河水資源合作開(kāi)發(fā)利益約束機(jī)制理論模型如圖3所示。

圖3 額爾齊斯河水資源利用合作開(kāi)發(fā)利益約束機(jī)制理論模型

3.利益補(bǔ)償機(jī)制

可持續(xù)發(fā)展不僅是指經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,還包括人、環(huán)境及生態(tài)等多要素的可持續(xù)發(fā)展。額爾齊斯河水資源合作開(kāi)發(fā)可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,同時(shí)不可避免地會(huì)對(duì)特定群體、環(huán)境及生態(tài)產(chǎn)生影響。因此,額爾齊斯河水資源合作開(kāi)發(fā)的利益補(bǔ)償機(jī)制主要涉及對(duì)人、環(huán)境以及生態(tài)的補(bǔ)償[6]。

在水利水電工程建設(shè)中會(huì)產(chǎn)生移民問(wèn)題,如何通過(guò)構(gòu)建利益補(bǔ)償機(jī)制去緩解移民生計(jì)與水資源開(kāi)發(fā)利用之間的矛盾是可持續(xù)發(fā)展提出的基本要求[7]。我國(guó)上游水資源的利用開(kāi)發(fā)必然會(huì)對(duì)下游哈國(guó)水域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響,通過(guò)和哈國(guó)合作開(kāi)發(fā)額爾齊斯河河谷的風(fēng)能等清潔能源以減少哈國(guó)火力發(fā)電所帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題是利益補(bǔ)償?shù)牧硪环N方式。水資源的開(kāi)發(fā)利用也會(huì)對(duì)額爾齊斯河水域的生態(tài)物種多樣性造成破壞,可以與哈國(guó)進(jìn)行漁業(yè)及林業(yè)等方面的技術(shù)交流合作,通過(guò)技術(shù)補(bǔ)償去解決這一問(wèn)題。此外,直接的資金補(bǔ)償以及制定并完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策法規(guī)也是一種很好的補(bǔ)償措施。額爾齊斯河水資源合作開(kāi)發(fā)利益補(bǔ)償機(jī)制理論模型如圖4所示。

圖4 額爾齊斯河水資源利用合作開(kāi)發(fā)利益補(bǔ)償機(jī)制理論模型

四、額爾齊斯河水資源合作開(kāi)發(fā)利益協(xié)調(diào)機(jī)制有效運(yùn)行的保障措施

額爾齊斯河水資源合作開(kāi)發(fā)利益協(xié)調(diào)機(jī)制是解決中哈間利益訴求矛盾問(wèn)題的關(guān)鍵,即為了確保利益機(jī)制的有效運(yùn)行,需要通過(guò)建立長(zhǎng)效的協(xié)商談判機(jī)制、聯(lián)合委員會(huì)一體化管理以及公眾參與監(jiān)督等措施去保障其運(yùn)行順暢。

1.建立協(xié)商談判機(jī)制

中哈在額爾齊斯河流域水資源合作開(kāi)發(fā)過(guò)程中,應(yīng)該建立面對(duì)突發(fā)問(wèn)題或者新問(wèn)題的協(xié)商和談判機(jī)制。如果其中一國(guó)計(jì)劃采取的開(kāi)發(fā)措施可能對(duì)另一國(guó)造成重大影響或損害,在此之前應(yīng)及時(shí)告知另一國(guó)并開(kāi)展談判協(xié)商。在水資源合作開(kāi)發(fā)過(guò)程中,應(yīng)該共同協(xié)商開(kāi)發(fā)所造成的后果如何處置。在開(kāi)發(fā)后的運(yùn)營(yíng)階段,水資源的利用方面的分歧也需要及時(shí)溝通協(xié)商。

2.聯(lián)委會(huì)一體化管理

額爾齊斯河水資源合作開(kāi)發(fā)需要通過(guò)聯(lián)合委員會(huì)的形式對(duì)河流進(jìn)行一體化管理,由聯(lián)委會(huì)設(shè)立不同的工作小組或機(jī)構(gòu),對(duì)河流進(jìn)行管理和保護(hù)。一方面,協(xié)助兩國(guó)環(huán)保部門(mén)對(duì)流域周邊生態(tài)問(wèn)題以及水污染進(jìn)行監(jiān)測(cè)工作;另一方面,在中哈水資源合作開(kāi)發(fā)過(guò)程中承擔(dān)監(jiān)督職能并對(duì)其他領(lǐng)域合作成果進(jìn)行反饋。

3.完善相關(guān)法律及規(guī)章制度

中哈兩國(guó)應(yīng)在參照國(guó)際社會(huì)成功經(jīng)驗(yàn)并顧及中哈兩國(guó)實(shí)際利益的基礎(chǔ)上,構(gòu)建水資源合作開(kāi)發(fā)以及利用的法律機(jī)制[8]。因此,中哈兩國(guó)應(yīng)以水資源利用合作機(jī)制及《中哈共同利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)定》為基礎(chǔ),制定一系列的合作開(kāi)發(fā)條約和規(guī)定,用以解決兩國(guó)之間跨界水資源分配、利用與保護(hù)問(wèn)題,規(guī)范水資源的合作開(kāi)發(fā)領(lǐng)域、程序以及爭(zhēng)議解決程序。

4.公眾參與監(jiān)督

公眾參與監(jiān)督是國(guó)際河流水資源合作開(kāi)發(fā)順利達(dá)成的過(guò)程中必不可少的一部分,也是兩國(guó)公民監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。公眾參與監(jiān)督,一方面可以防止水資源合作開(kāi)發(fā)過(guò)程中對(duì)流域周邊生態(tài)環(huán)境的破壞,另一方面可以監(jiān)督兩國(guó)簽訂的合作協(xié)議是否按要求實(shí)施,并且對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行反饋,有利于上下游國(guó)家在合作基礎(chǔ)上真正達(dá)到互利互惠。因此,在上下游國(guó)家水資源合作開(kāi)發(fā)的過(guò)程中要關(guān)注公眾監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn),通過(guò)多種渠道促進(jìn)公眾積極參與監(jiān)督。

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1671 4970(2015)02 0065 04

10.3876/j.issn.1671 4970.2015.02.012

2014 12 21

國(guó)家重大社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(11&ZD168);教育部長(zhǎng)江學(xué)者和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)發(fā)展計(jì)劃(IRT13062)

唐震(1976—),女,江蘇淮安人,教授,博士,從事戰(zhàn)略管理、水利技術(shù)經(jīng)濟(jì)及管理研究。