□王明初

調(diào)研參考

海南生態(tài)文明建設(shè)要保護(hù)好中部山區(qū)群眾利益

□王明初

生態(tài)文明建設(shè)是“功在當(dāng)代、利在千秋”的大事。制定“十三五”規(guī)劃和生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃，必須貫徹落實(shí)好《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求。要處理好全局性、根本性的利益與相關(guān)地區(qū)人民群眾的切身利益之間的關(guān)系。把生活在生態(tài)核心區(qū)的百姓看成是生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者；在生態(tài)文明規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)“禁止”類語言的同時(shí)，還應(yīng)有更多的“民生”類表述；按照市場原則處理生態(tài)文明建設(shè)中的矛盾，切實(shí)解決“三農(nóng)”問題。

中部山區(qū)生態(tài)文明建設(shè)存在六大矛盾

筆者經(jīng)實(shí)地考察調(diào)研白沙、保亭、瓊中、五指山等地，在看到海南生態(tài)省建設(shè)以來，生態(tài)文明建設(shè)取得了巨大成就的同時(shí)，也積累了基于經(jīng)濟(jì)利益上的一些矛盾。這些矛盾有關(guān)部門正在著手解決，并在各項(xiàng)工作的扎實(shí)推進(jìn)中逐漸有效化解。

1.后發(fā)優(yōu)勢與禁止開發(fā)的矛盾。我省中部山區(qū)作為落后的少數(shù)民族地區(qū)，同時(shí)是生態(tài)保護(hù)核心區(qū)。這些地區(qū)過去因?yàn)槠浜?，缺乏發(fā)展條件。現(xiàn)在發(fā)達(dá)地區(qū)受到生態(tài)承載力和發(fā)展空間限制，使得山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境價(jià)值凸顯，加上交通等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，各種開發(fā)條件具備，但受制于政策而很難開發(fā)。特別是在工作中把生態(tài)核心區(qū)這一自然區(qū)劃泛化等同于行政區(qū)劃，基本走向是禁止開發(fā)，導(dǎo)致各種矛盾特別是城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地制約矛盾非常突出。如五指山市城建用地指標(biāo)“倒掛”，已經(jīng)用到了2030年的控制指標(biāo)。中部山區(qū)在守住“金山”“銀山”的同時(shí)，卻難以盡快擺脫貧困狀態(tài)。

2.依法辦事與規(guī)劃重疊的矛盾。依法辦事首先得守住生態(tài)紅線，但對紅線的劃定必須科學(xué)合理。目前一些市縣不同程度地存在規(guī)劃打架、紅線重疊問題。據(jù)白沙黎族自治縣國土環(huán)境資源局和林業(yè)局反映，該縣城鄉(xiāng)規(guī)劃與國土規(guī)劃面積相差約1.32萬畝；公益林保護(hù)建設(shè)規(guī)劃、國土規(guī)劃中基本農(nóng)田與公益林重疊304.43公頌，國土規(guī)劃中的建設(shè)用地與公益林重疊507.64公頌。2012年8月，省政府出臺《海南省公益林保護(hù)建設(shè)規(guī)劃（2010-2020）》（瓊府〔2012〕43號），擴(kuò)大了生態(tài)公益林保護(hù)范圍，將一些人工林劃為生態(tài)公益林。白沙黎族自治縣生態(tài)公益林面積從74萬畝增加到181.2萬畝。其中，由白沙黎族自治縣管護(hù)的面積為101.0萬畝，含人工公益林約52萬畝。在人工公益林中，橡膠林面積31.5萬畝，占60.6%，多為農(nóng)民、農(nóng)場種植。其他主要是以桉樹、馬占為主的造紙林，大多屬于福萊斯公司、金光公司。公益林的砍伐和更新審批條件門檻較高、時(shí)間較長，引起了執(zhí)行中的矛盾沖突。

位于保亭黎族苗族自治縣東北部的七仙嶺原始熱帶雨林

3.政策扶貧與生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿?。目前我省中部山區(qū)各市縣，每年本地財(cái)政收入與開支相差10億元左右。據(jù)白沙黎族自治縣和五指山市財(cái)政局介紹，這些缺口都是靠中央和省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付去解決。應(yīng)該說，中央和省財(cái)政對中部山區(qū)地方政府的政策扶貧力度是很大的，但老百姓更希望看到政策扶貧中更多的直接生態(tài)補(bǔ)償。目前我省在中央補(bǔ)助范圍的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一按照每畝23元的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃的保護(hù)范圍給予足額配套。但是這每畝23元的補(bǔ)償款主要用于森林資源的管護(hù)，而沒有對林權(quán)所有者進(jìn)行真正的生態(tài)補(bǔ)償。同時(shí)，對水源地的保護(hù)，目前只有人工濕地和垃圾處理等基礎(chǔ)性投入，還沒有對農(nóng)民的直接生態(tài)補(bǔ)償。

4.項(xiàng)目落地與審批滯后的矛盾。中部山區(qū)市縣的森林覆蓋率平均在85%左右。為推進(jìn)中部山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，增強(qiáng)其造血功能，上級政府也同意其開展一些項(xiàng)目建設(shè)，但項(xiàng)目資金到位，工程卻遲遲無法開工。據(jù)保亭黎族苗族自治縣發(fā)改局介紹，目前該縣大約有10億元項(xiàng)目資金無法使用，除了有爭取項(xiàng)目時(shí)前期準(zhǔn)備不充分的原因，更有涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土規(guī)劃和公益林保護(hù)建設(shè)規(guī)劃報(bào)批困難的問題，最主要的是征收林地額度不足、占用征收林地的審批過慢等。

5.發(fā)展經(jīng)濟(jì)與分享紅利的矛盾。中部山區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)主要是生態(tài)經(jīng)濟(jì)和旅游經(jīng)濟(jì)，但在發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)時(shí)，如何讓當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c其中并直接受益，值得深入思考。如保亭七仙嶺溫泉旅游業(yè)開發(fā)已漸成氣候。為滿足溫泉酒店的自來水供應(yīng)，自來水公司在毛介村山村組河流上游攔水壩蓄水。因冬季干旱，河流流水較少，攔水壩蓄水造成山村下游農(nóng)田缺水，無法灌溉農(nóng)田，致使2015年1月28日，毛介村村民將攔水壩擋板全部拆除，以致多家酒店停水。直到鎮(zhèn)黨委和縣水務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)到場，讓自來水公司當(dāng)面承諾，保證山村農(nóng)田有水灌溉，事情才告平息。

6.目標(biāo)任務(wù)與基本條件的矛盾。如全省各市縣的環(huán)境監(jiān)測，儀器設(shè)備和用房由中央財(cái)政解決，但環(huán)境監(jiān)測人員的配備和環(huán)境監(jiān)測目標(biāo)任務(wù)的完成由地方政府負(fù)責(zé)。據(jù)省環(huán)境監(jiān)測中心站的同志介紹，因人員編制問題，部分市縣的設(shè)備只能原封不動(dòng)睡大覺。又如，省林業(yè)部門下達(dá)白沙黎族自治縣2013年綠化寶島大行動(dòng)工程資金 800萬元（瓊財(cái)農(nóng)〔2013〕1520號），要求造林綠化4.43萬畝并建設(shè)森林公園等。由于畝均造林資金不足200元，致使項(xiàng)目難以實(shí)施，資金至今無法使用，農(nóng)民也無法從中獲得勞動(dòng)收益。

解決上述矛盾的幾點(diǎn)建議

1.從制度上解決好去GDP考核，同時(shí)從文化上化解“終身追責(zé)”和“碌碌無為”的思想包袱。中部山區(qū)需要綠色發(fā)展，也需要有與之匹配的綠色GDP文化的興起。綠色發(fā)展文化的興起，不僅要有上級政府的政策導(dǎo)向，要有堅(jiān)持綠色發(fā)展的干部，還要有“綠水青山就是金山銀山”的經(jīng)濟(jì)支撐和文化宣傳上的正確輿論導(dǎo)向，要讓老百姓眼見為實(shí)地明白綠色發(fā)展才是“硬道理”。

2.科學(xué)劃定生態(tài)紅線，避免簡單化的禁止開發(fā)。在目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，我省在財(cái)政上還不可能對中部山區(qū)大包大攬，省政府可責(zé)成專門機(jī)構(gòu)對中部山區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展做統(tǒng)一規(guī)劃，以避免各市縣發(fā)展模式雷同和惡性競爭；同時(shí)在各市縣安排一定區(qū)域，發(fā)展與一、三產(chǎn)業(yè)相關(guān)聯(lián)的企業(yè)，實(shí)行品牌戰(zhàn)略和產(chǎn)地保護(hù)。如白沙綠茶、保亭紅藤子、五指山紅茶和林下經(jīng)濟(jì)、瓊中綠橙和種桑養(yǎng)蠶的規(guī)?；蜕罴庸?。對水源地和必須納入公益林生態(tài)紅線的自然保護(hù)區(qū)的農(nóng)民和農(nóng)場經(jīng)濟(jì)林，要在政府主導(dǎo)下按照市場原則予以合理補(bǔ)償，解決其后顧之憂。

3.合理調(diào)整國土、公益林、城建規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的精準(zhǔn)化。各市縣在“多規(guī)合一”和規(guī)劃調(diào)整中應(yīng)有相應(yīng)的建議權(quán)。在規(guī)劃調(diào)整中，要考慮到城鎮(zhèn)化是一個(gè)大趨勢，對城建規(guī)劃要預(yù)留一定的國土空間；對規(guī)劃涉及農(nóng)場、農(nóng)民利益的，只能“贖買”，不能剝奪。對生態(tài)核心區(qū)移民，可創(chuàng)新移民方式。建議主要通過免費(fèi)“高教移民”的方式進(jìn)行。因?yàn)槭苓^高等教育的年輕人能夠適應(yīng)和追求城鎮(zhèn)生活，且能把家人從深山老林中帶出來，這樣可以避免如白沙黎族自治縣高峰村的山區(qū)移民，因無法適應(yīng)山外的生活而致半數(shù)居民重返原居地，出現(xiàn)兩個(gè)高峰村的情況。

4.在提高森林覆蓋率的同時(shí)，把生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)放在質(zhì)量提升上。目前，海南的森林覆蓋率已達(dá)61.5%，居全國前列，中部四個(gè)市縣的森林覆蓋率更達(dá)到了83%—87%。我們要在保持森林覆蓋率的基礎(chǔ)上做足提升質(zhì)量的文章。如：在保護(hù)好物種多樣性的同時(shí)，盡早清除有害外來物種；順應(yīng)廣大民眾要求，通過兩個(gè)“五年”規(guī)劃把速生林的問題解決好，以海南特有名貴珍稀樹種為主要選項(xiàng)實(shí)現(xiàn)森林的高品質(zhì)替換。

5.改變作風(fēng)，把服務(wù)基層落在細(xì)膩處。相關(guān)職能部門要沉下去切實(shí)幫助中部山區(qū)解決問題，對任何生態(tài)文明建設(shè)政策的出臺都要考慮綜合平衡、相互配套、實(shí)施條件和可行性。生態(tài)紅線劃定如果確實(shí)存在瑕疵，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地予以微調(diào)，不能出現(xiàn)如“三規(guī)”面積總和超出國土總面積很多、光禿禿的山坡被規(guī)劃為基本農(nóng)田等現(xiàn)象。

6.把普惠性補(bǔ)償和專項(xiàng)補(bǔ)償結(jié)合起來，逐步加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償力度，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償公平。目前，保亭、瓊中對農(nóng)村人口的普惠性生態(tài)補(bǔ)償大致是年人均300元，白沙對南開鄉(xiāng)、青松鄉(xiāng)、牙叉鎮(zhèn)、細(xì)水鄉(xiāng)、元門鄉(xiāng)、阜龍鄉(xiāng)等6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的15個(gè)行政村村民實(shí)行每月30元的生態(tài)補(bǔ)償。建議生態(tài)補(bǔ)償把普惠性補(bǔ)償和專項(xiàng)補(bǔ)償結(jié)合起來，使中部山區(qū)的村民切實(shí)感受到他們的每一份付出，無論是保護(hù)森林還是保護(hù)水源都能得到應(yīng)有的尊重和回報(bào)。

7.把實(shí)現(xiàn)全面小康作為中部山區(qū)的攻堅(jiān)戰(zhàn)，讓具有生態(tài)文明特色的全面小康走向“天人合一”。中部山區(qū)在海南生態(tài)文明建設(shè)中占有特殊重要地位，因此，全面小康的重點(diǎn)在于改善民生而不只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和總量。要注意培養(yǎng)中部山區(qū)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)政治、生態(tài)文化、生態(tài)社會(huì)，使之達(dá)到生態(tài)文明的“天人合一”。要把一些扶貧轉(zhuǎn)為生態(tài)補(bǔ)償，增加補(bǔ)償力度和補(bǔ)償范圍，并積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，對中部山區(qū)的人均收入提出硬性規(guī)定：在公職人員待遇全省統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村人均收入補(bǔ)貼到全省農(nóng)村平均水平。

（作者系海南省中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心執(zhí)行副主任、海南省生態(tài)文明研究中心主任、海南師范大學(xué)教授、博導(dǎo)）