彭 軍

完善社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)制促進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新

彭 軍

社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要主體。在放松準(zhǔn)入管制、激發(fā)社會(huì)組織活力的同時(shí)，社會(huì)組織數(shù)量必將出現(xiàn)較大幅度的增長(zhǎng)，這對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管工作提出了更高要求，亟須積極探索應(yīng)對(duì)，促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，使社會(huì)組織在社會(huì)治理創(chuàng)新中更好地發(fā)揮作用。

一、湖北省社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)制改革實(shí)踐

截至2013年底，湖北省共有社會(huì)組織27833個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體13405個(gè)，民辦非企業(yè)單位14349個(gè)，基金會(huì)79個(gè)，較上年增幅均達(dá)到10%以上。現(xiàn)行社會(huì)組織監(jiān)管辦法是“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”。社會(huì)組織的成立需要通過(guò)民政部門(mén)和業(yè)務(wù)主管單位雙重審核，體現(xiàn)的是“預(yù)防型”監(jiān)管理念。為完善這種監(jiān)管模式重事前監(jiān)管、忽視事中、事后監(jiān)管的問(wèn)題，近年來(lái)，湖北省在社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)制改革方面進(jìn)行了一些探索。

（一）登記管理制度改革。對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、公益慈善類、科技類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會(huì)組織，直接向民政部門(mén)申請(qǐng)登記成立；取消了社團(tuán)分支（代表）機(jī)構(gòu)成立、變更、注銷登記審批；將非公募基金會(huì)登記管理權(quán)限下放到市州級(jí)、縣級(jí)民政部門(mén)，突破“一業(yè)一會(huì)”的限制，按行業(yè)小類或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)來(lái)成立行業(yè)協(xié)會(huì)，逐步形成了錯(cuò)位發(fā)展、差異化競(jìng)爭(zhēng)的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”全部改制為社會(huì)組織。從2005年開(kāi)始，湖北省全面推行撤消“七站八所”，實(shí)現(xiàn)“三換兩退”，即單位換牌子、換章子、換體制，人員全部退出人事編制管理，退出財(cái)政供養(yǎng)序列，到民政部門(mén)注冊(cè)為民辦非企業(yè)單位。

（三）行業(yè)性協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤改革。2014年，在住建、經(jīng)信等系統(tǒng)開(kāi)展了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“五脫鉤”試點(diǎn)，完成了8家省級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)的脫鉤工作。省委組織部、省民政廳聯(lián)合出臺(tái)了《湖北省規(guī)范退（離）休干部在社團(tuán)兼職行業(yè)規(guī)定》，對(duì)退（離）休干部在社團(tuán)兼職行為進(jìn)行清理規(guī)范，促進(jìn)社團(tuán)政社分開(kāi)的進(jìn)程。

（四）開(kāi)展社會(huì)組織評(píng)估。2006年，湖北省作為全國(guó)最早參與公益性社團(tuán)評(píng)估工作的試點(diǎn)省（市）之一，開(kāi)始探索社會(huì)組織評(píng)估制度。經(jīng)過(guò)近十年探索實(shí)踐，已經(jīng)建立了較為成熟的社會(huì)組織評(píng)估制度。

（五）通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)促監(jiān)管。為了進(jìn)一步在全省推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)政策的落實(shí)，湖北省政府辦公廳頒布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)實(shí)施意見(jiàn)（試行）的通知》（鄂政辦發(fā)〔2014〕1號(hào)）。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，將社會(huì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、管理制度、信譽(yù)等都納入了監(jiān)管范疇。通過(guò)這些改革探索，逐步改變政府與社會(huì)組織之間等級(jí)制的“官民關(guān)系”，取而代之以契約式的平等伙伴關(guān)系。

二、目前社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)制存在的主要問(wèn)題

隨著政府對(duì)社會(huì)組織培育和支持力度的加大以及民間對(duì)公益事業(yè)的熱情高漲，社會(huì)組織的數(shù)量迅速增加，規(guī)模日益擴(kuò)大，掌握和支配的社會(huì)資源越來(lái)越多，其社會(huì)影響力越來(lái)越大。一些社會(huì)組織違背其宗旨和使命，不時(shí)暴露出一些負(fù)面消息和丑聞。還有一些黑惡勢(shì)力和對(duì)社會(huì)心懷不滿的人，意圖通過(guò)社會(huì)組織的合法化，將自己的群體合法化，將自己的利益合法化。同時(shí)，隨著越來(lái)越多國(guó)外社會(huì)組織通過(guò)各種方式在我國(guó)開(kāi)展活動(dòng)，以及國(guó)內(nèi)社會(huì)組織越來(lái)越多地與國(guó)際社會(huì)接軌，在取得正面效應(yīng)的同時(shí)，也產(chǎn)生了潛在的負(fù)面問(wèn)題?，F(xiàn)行社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)制越來(lái)越難以滿足對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行有效監(jiān)管的需要。

（一）重準(zhǔn)入控制、輕過(guò)程監(jiān)管。對(duì)社會(huì)組織的登記注冊(cè)設(shè)置了較高的門(mén)檻，但在幫助社會(huì)組織建立內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和管理制度、加強(qiáng)常規(guī)性巡查、依法查處社會(huì)組織違法行為、建立社會(huì)組織退出機(jī)制等方面力度不夠，相當(dāng)部分社會(huì)組織處于“睡眠狀態(tài)”。

（二）監(jiān)管職責(zé)不清。直接登記后，有的業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位對(duì)社會(huì)組織放任自流，將全部監(jiān)管責(zé)任推到登記管理機(jī)關(guān)，沒(méi)有形成各負(fù)其責(zé)的監(jiān)管制度。

（三）監(jiān)管力量與監(jiān)管任務(wù)不相適應(yīng)。在社會(huì)組織直接登記政策實(shí)施之后，由于減少了業(yè)務(wù)主管單位對(duì)社會(huì)組織登記的前置審核，民政部門(mén)的登記工作量劇增，人手不足問(wèn)題日益突出。全省約有30%的縣（市、區(qū)）沒(méi)有專門(mén)的社會(huì)組織登記管理機(jī)構(gòu)，僅有1至2名專職或者兼職人員，難以對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行有效監(jiān)管。

（四）社會(huì)組織內(nèi)部治理機(jī)制不完善。一些社會(huì)組織沒(méi)有完善的治理結(jié)構(gòu)，或形式上建立了治理機(jī)構(gòu)但未能切實(shí)履行職責(zé)。還有很多社會(huì)組織按照營(yíng)利性企業(yè)的模式而不是按照非營(yíng)利性要求建立治理機(jī)構(gòu)。

（五）缺乏行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。社會(huì)組織量大面廣，僅僅依靠政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)是難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的，行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)管是政府監(jiān)管的有力支持和重要補(bǔ)充。但是，社會(huì)組織的行業(yè)組織初步形成，自律功能尚未得到有效發(fā)揮。社會(huì)監(jiān)管由于受到信息披露以及監(jiān)督渠道和程序等方面的制約，也未能充分發(fā)揮作用。

（六）社會(huì)組織發(fā)展的黨建引領(lǐng)作用發(fā)揮不夠。湖北省社會(huì)組織黨建雖然實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但普遍存在支部凝聚力、戰(zhàn)斗力不強(qiáng)，活動(dòng)內(nèi)容不豐富、不夠吸引人，黨建經(jīng)費(fèi)不足等困難。部分社會(huì)組織負(fù)責(zé)人，對(duì)黨建工作認(rèn)識(shí)模糊，不理解、不支持，認(rèn)為自己憑本事、靠能力生存，沒(méi)有黨組織照樣能管理好、經(jīng)營(yíng)好，甚至擔(dān)心開(kāi)展黨建工作會(huì)分散精力，影響其單位的正常發(fā)展。

三、完善社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)制的路徑思考

作為現(xiàn)代社會(huì)組織制度的一個(gè)重要內(nèi)容，社會(huì)組織的監(jiān)管體制應(yīng)當(dāng)基于社會(huì)本位，通過(guò)有效監(jiān)管促進(jìn)社會(huì)組織的優(yōu)勝劣汰，為社會(huì)組織的培育和發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)寬松、規(guī)范的外部環(huán)境，維護(hù)社會(huì)組織應(yīng)有的民間性、自治性和非營(yíng)利性。

（一）社會(huì)組織監(jiān)管的指導(dǎo)思想

以加強(qiáng)政府監(jiān)管為核心，以完善社會(huì)組織內(nèi)部治理為重點(diǎn)，以行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充，由限制型監(jiān)管轉(zhuǎn)向激勵(lì)型監(jiān)管，由注重外部監(jiān)管轉(zhuǎn)向注重內(nèi)部治理，由重準(zhǔn)入監(jiān)管轉(zhuǎn)向重行為監(jiān)管，加快建立全方位的綜合監(jiān)管機(jī)制。

（二）社會(huì)組織監(jiān)管的基本原則

一是依法監(jiān)管原則。權(quán)力法定是現(xiàn)代行政法制化的基本要求，目的在于確定權(quán)力的主體和邊界，防止權(quán)力的擴(kuò)張與濫用，維護(hù)公民、企業(yè)和社會(huì)組織的合法權(quán)益。社會(huì)組織監(jiān)管權(quán)力是直接影響社會(huì)組織發(fā)展的重要權(quán)力，每一項(xiàng)監(jiān)管制度和監(jiān)管措施都要在有法律依據(jù)的前提下進(jìn)行。

二是積極審慎監(jiān)管原則。一方面，政府要避免對(duì)社會(huì)組織的過(guò)度干預(yù)。凡是社會(huì)組織能夠自主決定的，行業(yè)組織能夠自律管理的，就不應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理。另一方面，政府應(yīng)該積極履行監(jiān)管職能。我國(guó)目前現(xiàn)代社會(huì)組織制度還不成熟，社會(huì)組織自律的形成有賴于政府監(jiān)管的完善。當(dāng)好的行為在政府監(jiān)管影響下逐漸成為普遍的自覺(jué)行為之時(shí)，外部監(jiān)管就能轉(zhuǎn)化內(nèi)部自律。

三是分類管理原則。對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管嚴(yán)格程度應(yīng)由其資源來(lái)源及其活動(dòng)的外部性（社會(huì)組織外部受益或受損的范圍及程度）來(lái)確定。對(duì)于主要依靠公眾捐贈(zèng)、政府扶持的公益慈善類社會(huì)組織必須采取強(qiáng)制注冊(cè)、強(qiáng)制信息披露、接受審計(jì)監(jiān)督和更嚴(yán)格的監(jiān)管執(zhí)法措施。對(duì)于會(huì)員制社會(huì)組織，主要應(yīng)該加強(qiáng)內(nèi)部治理和會(huì)員監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于非法的社會(huì)組織，違背公益性宗旨或危害國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)組織，要嚴(yán)格依法進(jìn)行懲處和打擊。

（三）完善社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)制建設(shè)的建議

一是構(gòu)建社會(huì)組織監(jiān)管的法律法規(guī)框架體系。法治化是社會(huì)組織監(jiān)管的基本方式?；谀壳吧鐣?huì)組織法律法規(guī)監(jiān)管體系不完善的狀況，當(dāng)務(wù)之急是在國(guó)務(wù)院修訂出臺(tái)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》后，抓緊修訂我省的相關(guān)政府規(guī)章，明確社會(huì)組織依法自治的基本框架和監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管措施。

二是健全協(xié)調(diào)配合、各負(fù)其責(zé)的監(jiān)管體系。明確登記民政部門(mén)、行業(yè)管理部門(mén)、業(yè)務(wù)主管單位以及相關(guān)職能部門(mén)職責(zé)，切實(shí)履行各自的監(jiān)管責(zé)任。民政部門(mén)要依法加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、登記審查和監(jiān)督管理。與社會(huì)組織業(yè)務(wù)活動(dòng)相關(guān)的行業(yè)管理部門(mén)，要做好行業(yè)監(jiān)管工作，制定符合行業(yè)特點(diǎn)的社會(huì)組織活動(dòng)準(zhǔn)則和行為規(guī)范，通過(guò)項(xiàng)目委托、購(gòu)買服務(wù)和政策扶持，引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展。組織、宣傳、外事、發(fā)展改革、財(cái)政、稅務(wù)、公安、工商、人力資源社會(huì)保障等相關(guān)職能部門(mén)，要依照法律法規(guī)和規(guī)定，在各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)做好社會(huì)組織的管理服務(wù)工作。要充分發(fā)揮黨組織在社會(huì)組織中的政治核心作用。根據(jù)各類社會(huì)組織的不同特點(diǎn)，建立行業(yè)對(duì)口、屬地管理、掛靠主管部門(mén)等不同的管理體制，以理順社會(huì)組織黨建工作關(guān)系，明確工作責(zé)任。圍繞“引領(lǐng)、凝聚”，努力把黨的工作融入新社會(huì)組織活動(dòng)的全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)對(duì)新社會(huì)組織的方向引領(lǐng)、行業(yè)自律、力量凝聚的作用，進(jìn)而推動(dòng)新社會(huì)組織的健康發(fā)展。

三是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的綜合監(jiān)管。對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管的重點(diǎn)是提高社會(huì)組織治理水平、防止社會(huì)組織運(yùn)行和活動(dòng)偏離其目的。（1）把住注冊(cè)登記的第一道關(guān)口。在盡可能簡(jiǎn)化設(shè)立條件、手續(xù)的同時(shí)，對(duì)政治法律類、宗教類等社會(huì)組織以及境外非政府組織在華代表機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)要嚴(yán)格審查，把握好寬嚴(yán)尺度。要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織章程的合規(guī)性審查，保證章程的約束作用和監(jiān)管依據(jù)作用，讓章程成為社會(huì)組織的“憲法”。（2）加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織籌款活動(dòng)和商業(yè)活動(dòng)的監(jiān)管。優(yōu)化年度檢查，健全年度工作報(bào)告和抽查審計(jì)相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)完善社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)，監(jiān)督社會(huì)組織從事與其章程規(guī)定的使命一致的公益活動(dòng)。（3）建立完善對(duì)社會(huì)組織管理人員的問(wèn)責(zé)機(jī)制。社會(huì)組織的存在和運(yùn)行是為了公益目的。社會(huì)組織管理人員并不是社會(huì)組織所有者。如果因?yàn)楣芾砣藛T的違法違規(guī)而取締該組織，可能使該組織的公益目的永遠(yuǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，監(jiān)管活動(dòng)應(yīng)更精確于相關(guān)責(zé)任人的行為，而不是以消滅該社會(huì)組織為目標(biāo)。建立健全社會(huì)組織法定代表人離任審計(jì)、負(fù)責(zé)人管理、責(zé)任追究和資金管理等制度，建立禁入（取消其擔(dān)任這些職務(wù)的資格）的“黑名單”制度。建議法律法規(guī)賦予社會(huì)組織管理部門(mén)更強(qiáng)有力的監(jiān)管手段，包括認(rèn)定社會(huì)組織管理人員不合格，強(qiáng)制要求社會(huì)組織進(jìn)行改組，改組理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，并選任新的理事、監(jiān)事，組建新的理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，讓社會(huì)組織得以新生，繼續(xù)從事公益事業(yè)，而不是采取消極的強(qiáng)制撤銷登記。（4）建立健全社會(huì)組織退出機(jī)制。對(duì)不符合設(shè)立條件、弄虛作假取得登記的；組織機(jī)構(gòu)不健全、管理混亂、超過(guò)一定時(shí)間未開(kāi)展活動(dòng)、符合注銷條件但不辦理注銷手續(xù)的；連續(xù)或累計(jì)一定時(shí)間未年檢的；連續(xù)兩年年檢不合格的社會(huì)組織，實(shí)行有序退出。社會(huì)組織解散或被強(qiáng)制撤銷關(guān)閉時(shí)，其財(cái)產(chǎn)按近似原則進(jìn)行處置，在登記主管部門(mén)監(jiān)管下轉(zhuǎn)移到其它社會(huì)組織管理和運(yùn)營(yíng)，該社會(huì)組織正從事的公益活動(dòng)和未完成的使命由接管該財(cái)產(chǎn)的社會(huì)組織繼續(xù)。

四是通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等激勵(lì)手段實(shí)施監(jiān)管。讓度空間、稅收優(yōu)惠、購(gòu)買服務(wù)等措施既是政府監(jiān)管社會(huì)組織的重要杠桿，也是政府為社會(huì)組織發(fā)展所提供的有力支持。依靠社會(huì)組織來(lái)提供服務(wù)并不意味著政府角色的弱化。恰恰相反，這意味著政府對(duì)社會(huì)組織的影響越來(lái)越大。政府服務(wù)的合同約束、稅收優(yōu)惠的資格約束對(duì)社會(huì)組織從治理結(jié)構(gòu)、獨(dú)立性、績(jī)效管理到社會(huì)創(chuàng)新功能都產(chǎn)生了全面的影響。社會(huì)組織必須在治理結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目實(shí)施、財(cái)務(wù)透明、信息披露等方面達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，才能競(jìng)爭(zhēng)政府購(gòu)買服務(wù)合同，才能申報(bào)稅收優(yōu)惠。通過(guò)這種方式，獨(dú)立于政府的社會(huì)組織就被納入了政府規(guī)制的范疇。

五是健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。在社會(huì)組織的整體監(jiān)督機(jī)制中，既要健全政府對(duì)社會(huì)組織的行政監(jiān)督機(jī)制，更要強(qiáng)化公眾對(duì)社會(huì)組織的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前，要重點(diǎn)加大社會(huì)組織信息公開(kāi)力度。（1）各級(jí)民政部門(mén)要建立社會(huì)組織管理的信息平臺(tái)，推動(dòng)登記管理機(jī)關(guān)、行業(yè)管理部門(mén)（業(yè)務(wù)主管單位）以及相關(guān)職能部門(mén)管理信息的交換和共享，一方面為社會(huì)組織業(yè)務(wù)辦理和社會(huì)公眾信息查詢提供便利，另一方面也便于政府部門(mén)及時(shí)掌握社會(huì)組織最新動(dòng)態(tài)，實(shí)時(shí)監(jiān)管社會(huì)組織的活動(dòng)和行為，為社會(huì)監(jiān)督提供信息支持平臺(tái)。（2）加強(qiáng)信息披露的規(guī)范和提高信息披露標(biāo)準(zhǔn)。明確規(guī)定社會(huì)組織信息披露的內(nèi)容、渠道、方式、時(shí)效，確保信息披露的及時(shí)性、完整性和真實(shí)性。對(duì)年度工作報(bào)告、財(cái)會(huì)報(bào)告、審計(jì)報(bào)告、項(xiàng)目活動(dòng)報(bào)告等基本信息，要建立強(qiáng)制性的信息披露制度，自覺(jué)接受社會(huì)公眾和會(huì)員的監(jiān)督。對(duì)捐贈(zèng)合同、受助人、捐助款物使用流向等特殊信息，要建立依申請(qǐng)公開(kāi)的信息披露制度。對(duì)拒絕社會(huì)監(jiān)督的，給予相應(yīng)的制裁措施。（3）有效利用信息。建議借鑒證券市場(chǎng)的專業(yè)分析師制度，在社會(huì)部門(mén)建立研究分析師制度，讓專業(yè)人員研究不同領(lǐng)域的社會(huì)組織，公開(kāi)發(fā)布誰(shuí)做得好、誰(shuí)做得不好的信息。（4）將審計(jì)監(jiān)督與信息披露制度有機(jī)結(jié)合起來(lái)。對(duì)依靠社會(huì)捐贈(zèng)和享受政府購(gòu)買服務(wù)的社會(huì)組織，其年度財(cái)務(wù)報(bào)告必須經(jīng)過(guò)獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)，并向社會(huì)公開(kāi)。

總之，政府應(yīng)當(dāng)努力營(yíng)造一個(gè)有利于社會(huì)組織發(fā)揮其特有職能的外部環(huán)境，以責(zé)任導(dǎo)向和服務(wù)導(dǎo)向?yàn)槔砟罘e極培育社會(huì)組織，以法律、行政和市場(chǎng)的綜合手段有效監(jiān)管社會(huì)組織。同時(shí)，社會(huì)組織也應(yīng)盡快去除對(duì)政府的依賴思想，在陽(yáng)光下依法依規(guī)運(yùn)行，享受政策優(yōu)惠，贏得社會(huì)尊重，在服務(wù)社會(huì)的過(guò)程中不斷成長(zhǎng)，成為社會(huì)和諧發(fā)展不可或缺的力量。

（作者系湖北省民政廳廳長(zhǎng)）