林閩鋼

以保障基本民生為重點(diǎn)推動(dòng)社會(huì)救助體系轉(zhuǎn)型

林閩鋼

剛剛過(guò)去的2014年，可以說(shuō)是中國(guó)養(yǎng)老政策的紅利年，2015年伊始，又有兩項(xiàng)養(yǎng)老政策先后落地。2月，民政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、教育部等十部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，提出鼓勵(lì)民間資本參與居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體舉措，并就推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展、完善投融資政策、落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠政策、加強(qiáng)人才保障、保障用地需求等作出了相關(guān)規(guī)定和政策優(yōu)惠。3月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、民政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)管理促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，意見(jiàn)指出要建立市場(chǎng)形成價(jià)格為主的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)管理機(jī)制。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由市場(chǎng)形成，政府投資興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)區(qū)分服務(wù)對(duì)象實(shí)行不同收費(fèi)政策。同時(shí)，剛剛結(jié)束的兩會(huì)，李立國(guó)部長(zhǎng)表示，民政部正在抓緊制定“十三五”期間養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，“十三五”末養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施將覆蓋所有的城市社區(qū)和50%以上的農(nóng)村。我們有理由相信，2015，對(duì)于養(yǎng)老，也一定是個(gè)豐收之年。讓老人更有尊嚴(yán)地養(yǎng)老將不再遙遠(yuǎn)。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著保障和改善民生政策的大力推進(jìn)，特別是隨著城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的全面實(shí)施，我國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)進(jìn)入了政府全面主導(dǎo)的新階段，在理念、制度、體系方面發(fā)生了根本性的變化。在理念上，從傳統(tǒng)的恩賜型救濟(jì)理念向現(xiàn)代的公民權(quán)利救助型理念轉(zhuǎn)變；在制度上，社會(huì)救助形式從臨時(shí)性、隨意式救助轉(zhuǎn)向經(jīng)常性、制度化救助；在體系上，社會(huì)救助內(nèi)容從單一生活救助邁向多樣化的綜合救助。

一、社會(huì)救助體系發(fā)展面臨的主要問(wèn)題

隨著我國(guó)全面加快深化改革的步伐，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用將更加突出，特別是我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，社會(huì)救助的兜底作用將更加重要。總體來(lái)看，由于我國(guó)社會(huì)救助體系還處于全面轉(zhuǎn)型的發(fā)展階段，仍面臨著不少困難和問(wèn)題，突出表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）社會(huì)救助城鄉(xiāng)發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌發(fā)展仍處在初步階段。按城鄉(xiāng)二元分割建立起來(lái)的社會(huì)救助體系，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平上的差距，加上城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度的分離管理，導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)救助在資金分配、管理體制和運(yùn)行機(jī)制上存在明顯差異，其中在救助項(xiàng)目設(shè)置、人群覆蓋率、救助標(biāo)準(zhǔn)確定、救助對(duì)象識(shí)別、家庭收入核查等方面最為突出。目前，在推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助統(tǒng)籌發(fā)展中，制度設(shè)計(jì)統(tǒng)籌方面已獲得重視，但在運(yùn)行機(jī)制統(tǒng)籌、標(biāo)準(zhǔn)確定統(tǒng)籌、工作保障統(tǒng)籌方面仍需要大力推進(jìn)。

（二）社會(huì)救助項(xiàng)目發(fā)展不平衡，救急難成為體系短板。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)救助把解決低保、特困人員的基本生活問(wèn)題作為主要目標(biāo)，醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等制度則側(cè)重于解決群眾的某一方面困難，而針對(duì)突發(fā)問(wèn)題的臨時(shí)救助成為社會(huì)救助體系中的薄弱環(huán)節(jié)，造成了目前長(zhǎng)期性救助項(xiàng)目多，短期性救助項(xiàng)目少的格局。在救急難上，缺乏統(tǒng)一合理的救助范圍、事項(xiàng)與標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法保護(hù)因遭遇臨時(shí)性或特殊性困難而陷入困境的群體，救急難成為目前救助體系的短板。

（三）社會(huì)救助實(shí)施方式單一化，救助效果無(wú)法獲得提升。多年以來(lái)，社會(huì)救助采取的主要方式是提供現(xiàn)金或?qū)嵨铮僮骱?jiǎn)單，管理方便。但這種單一救助方式無(wú)法滿足救助對(duì)象差異性與多樣化的救助需求，難以對(duì)救助對(duì)象的困難和成因采取有針對(duì)性的幫扶措施。因此，目前急需引入社會(huì)工作者和專業(yè)工作方法，拓展社會(huì)救助服務(wù)內(nèi)涵。

（五）信息化建設(shè)明顯滯后，救助管理精細(xì)化缺乏有力支撐。信息化建設(shè)滯后，已成為制約社會(huì)救助事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。在社會(huì)救助信息管理系統(tǒng)方面，特別是在實(shí)現(xiàn)相關(guān)系統(tǒng)有效銜接、信息資源共享，及構(gòu)建社會(huì)救助綜合監(jiān)管信息平臺(tái)方面存在明顯不足，直接影響到救助的精準(zhǔn)性，直接制約了救助的動(dòng)態(tài)管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和績(jī)效評(píng)估。

因此，在社會(huì)救助體系建設(shè)中，要將最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等制度和社會(huì)力量參與作為社會(huì)救助的基本內(nèi)容，通過(guò)補(bǔ)短板、兜住底來(lái)促進(jìn)社會(huì)救助體系的定型化，通過(guò)促協(xié)調(diào)、強(qiáng)能力來(lái)促進(jìn)社會(huì)救助體系的優(yōu)化，構(gòu)建一個(gè)分工負(fù)責(zé)、相互銜接、協(xié)調(diào)實(shí)施，政府救助和社會(huì)力量參與相結(jié)合的具有中國(guó)特色的社會(huì)救助體系。

二、新型社會(huì)救助體系的發(fā)展路徑

在新型社會(huì)救助體系建設(shè)上，要以問(wèn)題為導(dǎo)向來(lái)確定發(fā)展路徑，主要有以下三個(gè)方面：

（一）推動(dòng)社會(huì)救助體系的定型。在社會(huì)救助體系頂層設(shè)計(jì)上，依法破解救助“碎片化”困局，按照整體規(guī)劃、全面推進(jìn)的思路，綜合構(gòu)建包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助，以及社會(huì)力量參與在內(nèi)的社會(huì)救助體系，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)制度之間的有效銜接和協(xié)調(diào)發(fā)展。在城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系統(tǒng)籌發(fā)展上，立足于縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同群體之間在社會(huì)救助水平上的差距，加快城鄉(xiāng)社會(huì)救助一體化建設(shè)，結(jié)束社會(huì)救助體系的城鄉(xiāng)分治狀態(tài)，建立覆蓋城鄉(xiāng)、公平可持續(xù)的社會(huì)救助體系。在社會(huì)救助制度法制進(jìn)程上，不斷總結(jié)和研究《社會(huì)救助暫行辦法》實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題，進(jìn)一步消除分歧，達(dá)成更多的共識(shí)，促進(jìn)《社會(huì)救助法》的頒布和實(shí)施。

（二）推動(dòng)社會(huì)救助制度的優(yōu)化。在社會(huì)救助手段和方式上，促進(jìn)由傳統(tǒng)的、單一的物質(zhì)和現(xiàn)金救助轉(zhuǎn)向物質(zhì)保障、生活照料、精神慰藉、心理疏導(dǎo)、能力提升和社會(huì)融入相結(jié)合的綜合援助，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助方式的多樣化、組合化、專業(yè)化和個(gè)性化，最大程度上發(fā)揮社會(huì)救助的綜合效用。促進(jìn)從傳統(tǒng)手工方式轉(zhuǎn)向運(yùn)用各種信息化手段的新的發(fā)展階段，提高社會(huì)救助的效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助工作的精細(xì)化。在社會(huì)救助管理上，通過(guò)強(qiáng)基層、建機(jī)制，把社會(huì)救助的能力建設(shè)重點(diǎn)放在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)街道。通過(guò)建立積極社會(huì)救助機(jī)制，把管理工作前移，健全救助對(duì)象主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)救助機(jī)制，建立低保對(duì)象與促進(jìn)就業(yè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，幫助其盡快實(shí)現(xiàn)就業(yè)和再就業(yè)。

（三）推動(dòng)社會(huì)救助體系的升級(jí)。在社會(huì)救助目標(biāo)上，從絕對(duì)貧困人群的瞄準(zhǔn)逐步過(guò)渡到涵蓋部分相對(duì)貧困人群，鼓勵(lì)各地適時(shí)探索用家庭人均消費(fèi)支出而不是家庭人均收入作為救助的衡量和核查標(biāo)準(zhǔn)。在社會(huì)救助范圍上，結(jié)合城鎮(zhèn)戶籍制度改革，探索用居住證制度來(lái)確定所屬的救助對(duì)象，鼓勵(lì)各地適時(shí)探索擴(kuò)大基本生活救助和專項(xiàng)救助的范圍。在社會(huì)救助項(xiàng)目上，通過(guò)補(bǔ)足急難救助這一短板，充分發(fā)揮臨時(shí)救助針對(duì)性強(qiáng)、操作靈活、速度快的特點(diǎn)，把困難群眾遇到的突發(fā)性、臨時(shí)性、緊迫性急難事項(xiàng)作為常態(tài)救助的主要內(nèi)容，使之成為今后社會(huì)救助體系的發(fā)展重點(diǎn)，促進(jìn)社會(huì)救助體系的升級(jí)。

三、新型社會(huì)救助體系的發(fā)展目標(biāo)

今后一個(gè)時(shí)期，要把建立健全基本社會(huì)救助體系作為完善保障和改善民生的重要制度安排，并與全面建設(shè)高水平小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)緊密銜接。新型社會(huì)救助體系的發(fā)展目標(biāo)主要為：

（一）基本生活的保障能力明顯增強(qiáng)。各級(jí)政府對(duì)社會(huì)救助事業(yè)的投入不斷增加，社會(huì)救助預(yù)算支出占財(cái)政支出比重逐步提高?；旧畹谋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制逐步健全，基本生活保障制度實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。

（二）臨時(shí)救助的兜底作用全面顯現(xiàn)。通過(guò)臨時(shí)救助妥善解決困難群眾遭遇的突發(fā)性、臨時(shí)性、緊迫性急難問(wèn)題，讓所有求助群眾求助有門。形成“一門受理，協(xié)同辦理”的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，公開(kāi)及時(shí)受理和妥善處置的全過(guò)程，讓臨時(shí)救助成為百姓最滿意的項(xiàng)目，充分發(fā)揮臨時(shí)救助的補(bǔ)充作用，讓人民群眾消除后顧之憂，促進(jìn)社會(huì)救助體系整體能力的提升。

考慮一定的安全余量，并圓整上述數(shù)據(jù)可得到：驅(qū)動(dòng)機(jī)構(gòu)中輪對(duì)與內(nèi)空心軸、內(nèi)空心軸與電機(jī)垂向上空隙設(shè)計(jì)值Gd定為50 mm，垂向下空隙設(shè)計(jì)值Gu定為30 mm，以此保證車輛運(yùn)行過(guò)程中直驅(qū)機(jī)構(gòu)與驅(qū)動(dòng)軸不發(fā)生干涉。

（三）城鄉(xiāng)救助統(tǒng)籌發(fā)展全面實(shí)現(xiàn)。對(duì)城鄉(xiāng)各項(xiàng)救助制度進(jìn)行統(tǒng)籌安排，從制度設(shè)計(jì)上加強(qiáng)統(tǒng)籌，從完善機(jī)制上強(qiáng)化統(tǒng)籌，從標(biāo)準(zhǔn)確定上推進(jìn)統(tǒng)籌，從工作保障上落實(shí)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)困難群眾在申請(qǐng)獲得各項(xiàng)救助時(shí)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平。特別要加強(qiáng)城鄉(xiāng)救助資金統(tǒng)籌，使農(nóng)村地區(qū)社會(huì)救助水平明顯提高，縮小城鄉(xiāng)社會(huì)救助水平的差距。

（四）救助服務(wù)和管理全面提升。以基層為重點(diǎn)的社會(huì)救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全面建立，設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化和服務(wù)規(guī)范化、專業(yè)化、信息化水平明顯提高。社會(huì)救助績(jī)效評(píng)估和行政問(wèn)責(zé)制度比較健全，社會(huì)滿意度不斷提高。社會(huì)救助服務(wù)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制全面創(chuàng)新，社會(huì)救助服務(wù)品牌獲得廣泛認(rèn)同，用優(yōu)質(zhì)、高效的救助服務(wù)促進(jìn)救助事業(yè)的大發(fā)展。

（五）跨部門救助協(xié)同格局全面形成。以跨部門社會(huì)救助資源互補(bǔ)整合為出發(fā)點(diǎn)，充分利用社會(huì)救助部際聯(lián)席會(huì)議制度，及各省相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，圍繞困難群體需要解決的突出問(wèn)題，在基層管理中探索各種跨部門的協(xié)同協(xié)作形式，形成社會(huì)救助的合力，全面增強(qiáng)社會(huì)救助托底的能力。

四、新型社會(huì)救助體系的發(fā)展重點(diǎn)

新型社會(huì)救助體系的發(fā)展，需要實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助水平穩(wěn)步提升，社會(huì)救助滿意度獲得逐步提高，托底線、救急難、可持續(xù)取得明顯進(jìn)展，形成制度完善、相互銜接、運(yùn)行有效的社會(huì)救助管理體制和運(yùn)行機(jī)制，因此，發(fā)展重點(diǎn)主要為以下八個(gè)方面：

（一）實(shí)現(xiàn)對(duì)生活困難家庭的分類救助。按照分類救助原則，增加救助金，做到兼顧一般、突出重點(diǎn)、分類施保。對(duì)有殘疾、年老、重病等喪失勞動(dòng)能力人員的低保家庭，以及符合低保條件的單親家庭、有學(xué)齡兒童的家庭，給予適當(dāng)重點(diǎn)救助。同時(shí)，將低保邊緣家庭劃分為不同的類別，按照困難和需求程度的不同提供差異化的救助，探索用臨時(shí)救助制度來(lái)解決支出型貧困，保障困難家庭的基本生活。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)特困人員供養(yǎng)制度。在現(xiàn)有農(nóng)村特困人員供養(yǎng)制度的基礎(chǔ)上，整合城市“三無(wú)人員”救助工作，建立城鄉(xiāng)特困人員供養(yǎng)制度，確保特困人員供養(yǎng)制度的平穩(wěn)運(yùn)行。促進(jìn)農(nóng)村特困人員供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的升級(jí)，增加資金投入，改善硬件條件，縮小城鄉(xiāng)差距。在特困人員供養(yǎng)機(jī)構(gòu)中，探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。采取政府購(gòu)買服務(wù)等方式在特困人員供養(yǎng)機(jī)構(gòu)中引進(jìn)專業(yè)社會(huì)工作者開(kāi)展服務(wù)。

（三）全面開(kāi)展重特大疾病醫(yī)療救助工作。對(duì)罹患重特大疾病的城鄉(xiāng)低保、特困供養(yǎng)人員以及因醫(yī)療支出較高導(dǎo)致家庭陷入貧困的人員，實(shí)施重特大疾病醫(yī)療救助。提高重特大疾病醫(yī)療救助限額和救助水平，建立省域內(nèi)高效便捷的異地醫(yī)療救助結(jié)算機(jī)制，充分發(fā)揮醫(yī)療救助的托底保障功能。實(shí)現(xiàn)醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)以及社會(huì)慈善的無(wú)縫銜接，發(fā)揮合力作用。

（四）實(shí)施收入豁免與就業(yè)聯(lián)動(dòng)的政策。對(duì)在享受低保待遇期間就業(yè)的有關(guān)人員，實(shí)行部分收入豁免政策，其收入在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)最低工資標(biāo)準(zhǔn)以下部分一年內(nèi)不計(jì)入家庭收入，提高低保對(duì)象的就業(yè)積極性。

（五）建立救急難工作長(zhǎng)效機(jī)制。建立區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）和服務(wù)組織“四級(jí)聯(lián)網(wǎng)”的急難對(duì)象主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)救助機(jī)制，加大主動(dòng)救助或協(xié)調(diào)救助力度，通過(guò)政府、社會(huì)組織等及時(shí)采取幫扶、疏導(dǎo)和監(jiān)護(hù)干預(yù)措施，做到早發(fā)現(xiàn)、早救助、早干預(yù)，并健全周報(bào)信息統(tǒng)計(jì)和逐級(jí)報(bào)送機(jī)制。健全急難對(duì)象利益訴求表達(dá)機(jī)制，明確以急難對(duì)象家庭為核心的利益訴求由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)受理解決。同時(shí)，建立健全走訪急難對(duì)象、征求意見(jiàn)、社會(huì)調(diào)查、輿情分析、民情信息研判等制度。健全急難對(duì)象利益訴求保障機(jī)制。綜合運(yùn)用特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助、住房救助、教育救助等急難對(duì)象社會(huì)救助政策，開(kāi)通熱線服務(wù)電話，確保第一時(shí)間內(nèi)受理急難對(duì)象訴求。建立數(shù)字化急難對(duì)象社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。由民政部門牽頭，整合各方相關(guān)數(shù)據(jù)，將急難對(duì)象的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、貧困救助、計(jì)劃生育、衛(wèi)生防疫、文化教育等相關(guān)數(shù)據(jù)納入數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，建立救助資源與救助需求信息對(duì)接平臺(tái)，全面建立急難對(duì)象家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息部門互通互聯(lián)救助網(wǎng)絡(luò)。

（六）拓展社會(huì)救助工作方式。發(fā)揮社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者作用，為社會(huì)救助對(duì)象提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)。探索設(shè)立社會(huì)工作站，設(shè)置社會(huì)工作崗位，在社會(huì)救助各個(gè)環(huán)節(jié)中及時(shí)發(fā)現(xiàn)有社會(huì)工作服務(wù)需求的救助對(duì)象，并依程序轉(zhuǎn)介給社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)或社會(huì)工作者，確保社會(huì)工作能夠有效、及時(shí)介入，逐步形成社會(huì)救助對(duì)象有困難找社工的良好局面。完善服務(wù)引領(lǐng)機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者在整合資源、專業(yè)引導(dǎo)方面的獨(dú)特作用，組織發(fā)動(dòng)志愿者及其他專業(yè)人員為社會(huì)救助對(duì)象提供服務(wù)，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)救助社會(huì)工作的參與范圍，豐富社會(huì)救助社會(huì)工作的服務(wù)內(nèi)容，更好地滿足社會(huì)救助對(duì)象多元化的服務(wù)需求。

（七）建立和完善社會(huì)救助工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。在中央和省級(jí)層面建立社會(huì)救助部門協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)建立市縣社會(huì)救助工作協(xié)調(diào)小組工作機(jī)制，健全政府領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、部門配合、社會(huì)參與的協(xié)調(diào)機(jī)制。形成協(xié)調(diào)有序、協(xié)作有力、協(xié)同有效的工作局面。

（八）建立健全社會(huì)救助“一門受理，協(xié)同辦理”的部門合作機(jī)制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道層面，以社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為依托，通過(guò)現(xiàn)有政府辦事大廳、綜合性服務(wù)窗口，建立健全社會(huì)救助申請(qǐng)“一門受理”的綜合性平臺(tái)，專人負(fù)責(zé)受理或轉(zhuǎn)辦工作，完善部門間分辦、轉(zhuǎn)接流程，及時(shí)受理、轉(zhuǎn)辦救助申請(qǐng)事項(xiàng)，形成“一門受理，協(xié)同辦理”的部門合作機(jī)制。推行“首問(wèn)負(fù)責(zé)制”和“轉(zhuǎn)介”工作制度，明確職責(zé)，建立化解急難問(wèn)題的“綠色通道”。

（作者系南京大學(xué)政府管理學(xué)院社會(huì)保障系教授）