胥明山

1 概況

建湖縣地處蘇北里下河腹部地區(qū)，全年糧食種植面積98 khm2，其中三麥種植面積48 khm2，水稻種植面積50 khm2。年稻麥秸稈產量約70多萬t。2010－2014年該縣被省農機局列為秸稈機械化還田推進工作示范縣。為將工作落到實處，該縣制定了夏季以還田為主、秋季以回收利用為主的秸稈綜合利用方案，實行秸稈全面禁燒。2010年完成秸稈機械化還田11.31 khm2，處理稻麥秸稈7.99萬t，秸稈還田利用量占秸稈總量的12.17%；2011年完成秸稈機械化還田27.44 khm2，處理稻麥秸稈16.24萬t，秸稈還田利用量占秸稈總量的23.2%；2012年完成秸稈機械化還田31.07 khm2，處理稻麥秸稈約22萬t，秸稈還田利用量占稻麥秸稈量的32.4%；2013年完成秸稈機械化還田面積34.87 khm2，處理稻麥秸稈約23萬t，占稻麥秸稈量的32.8%。2014年，該縣創(chuàng)新推進舉措，加大宣傳和典型示范力度，加快秸稈還田整體推進速度，改“主抓秸稈禁燒”為“主抓秸稈還田質量”的做法，形成“技術到位，群眾滿意，全面禁燒”，夏季秸稈機械化還田取得明顯的成效。全縣夏季實際完成秸稈機械化還田面積44.02 khm2，秸稈還田率達到90%以上。共處理稻麥秸稈約23萬t，占稻麥秸稈總量的37.7%。

2 主要做法

2.1 組織機制健全，責任落實到位

縣政府高度重視秸稈還田工作，成立了以縣長為組長的秸稈綜合利用和禁燒工作領導小組。由縣政府辦公室牽頭，抽調縣17個部門人員組成駐鎮(zhèn)檢查組（也是秸稈機械化還田第三方核查組），負責秸稈禁燒和綜合利用檢查考核日報工作，對秸稈還田完成情況獨立開展第三方核查。縣政府抽調農委和環(huán)保局人員組成秸稈綜合利用和禁燒工作巡查組，負責對各鎮(zhèn)及駐鎮(zhèn)檢查組工作情況進行巡查?？h農委組成秸稈綜合利用工作組，負責實施秸稈還田和回收利用項目，對檢查組日常核查業(yè)務進行指導，對日報工作進行匯總。各鎮(zhèn)區(qū)成立相應機構，建立多級責任體系，抽調城管、公安、農業(yè)等部門人員對秸稈焚燒情況實行24小時監(jiān)控。鎮(zhèn)農業(yè)中心負責秸稈還田自查自檢工作。

2.2 扶持政策有力，獎懲制度到位

對實施秸稈機械化還田作業(yè)的農戶，每畝補助25元。推廣犁翻旋耕埋茬復式作業(yè)還田技術，一次性最多可得到12 000元的績效獎勵。對組織技術培訓規(guī)模達到百人以上，且現場演示面積達到13.33 hm2（200畝）的鎮(zhèn)（區(qū)）農業(yè)中心、村或作業(yè)組織，經考核評價達標的，一次性給予2萬元的績效獎勵。承辦縣級現場會的，一次性給予2萬元的績效獎勵；承辦縣級以上現場會的，一次性給予3萬元的績效獎勵。對鎮(zhèn)（區(qū)）行政推動、政策宣傳、自查自檢、匯總公示和上報真實作業(yè)面積等工作強化責任落實，實行“同獎同賠”。即先由鎮(zhèn)（區(qū)）預交10萬元責任保證金，工作完成后，經第三方核查，合格率達到100%的，全額退還保證金，并給予10萬元績效獎勵。如被第三方核查發(fā)現申報面積不實，則扣減省級財政作業(yè)補助資金，先沒收鎮(zhèn)（區(qū)）上交的保證金，然后由鎮(zhèn)（區(qū)）財政向縣財政上交扣減的作業(yè)補助。

2.3 技術路線完善，措施推進到位

在全縣范圍內大力推廣秸稈還田集成機插秧輕簡稻作技術，主推“收割機+犁翻旋耕復式作業(yè)還田機+水田驅動耙”三機聯(lián)動作業(yè)模式。快速推進秸稈還田作業(yè)，消除秸稈焚燒的隱患。根據各鎮(zhèn)區(qū)機具保有量和作業(yè)能力下達作業(yè)補助政策告知書，將作業(yè)區(qū)域落實到農機服務組織及農機戶。鎮(zhèn)村包干責任人和村組干部按作業(yè)區(qū)域和農戶對接，全面宣傳秸稈禁燒和農機合作組織“統(tǒng)一收割切碎、統(tǒng)一埋茬還田、統(tǒng)一機插管理”聯(lián)耕聯(lián)種的好處，動員和組織作業(yè)區(qū)域內農戶預交包括收割、旋耕、耙田、插秧在內的聯(lián)耕聯(lián)種作業(yè)費，杜絕秸稈露天焚燒的隱患。大力發(fā)展農機合作社，創(chuàng)新補貼機制，加大作業(yè)環(huán)節(jié)的補貼力度，支持農機合作社開展秸稈機械化還田作業(yè)，不斷提高秸稈還田組織化程度。一是落實還田機械。突出抓好還田機具配備，組織足夠多的大型拖拉機、旱田還田機、犁旋一體機和水田驅動耙投入作業(yè)，確保秸稈機械化全量還田作業(yè)需求。全縣77個農機合作社和563個農機戶共投入1 256臺大中型拖拉機配套秸稈還田機參加作業(yè)。二是落實還田面積。突出抓好示范鎮(zhèn)和示范村建設，要求示范區(qū)內國道、省道、高速公路兩側1 000 m范圍內及縣鎮(zhèn)公路兩側500 m范圍內全部實施秸稈機械化還田。狠抓還田質量，嚴格把好收割留茬關、秸稈切碎關和深翻滅茬關。要求收割留茬高度在15 cm以下，秸稈切碎長度在10 cm以下，耕翻深度在12 cm以上，埋茬率在70%以上。凡作業(yè)質量不達標、群眾不滿意的，作業(yè)機手將拿不到作業(yè)補助。三是促進農機農藝融合。將秸稈還田技術與水稻高產栽培技術有機結合起來，加強還田后水稻田間管理，減少秸稈還田腐爛分解帶來的毒害，增加土壤肥力，提高水稻單產。

2.4 工作目標明確，督查考核有力

該縣將促進農作物秸稈綜合利用與農業(yè)現代化建設、農業(yè)增效、農民增收有機結合起來，以技術創(chuàng)新為動力，以綜合利用為核心，以政策扶持為保障，以質量控制為抓手，以考核獎懲為手段，強勢推進秸稈綜合利用，秸稈還田質量明顯提高。2014年以來全縣沒有發(fā)現一起秸稈露天焚燒事件?？h委、縣政府為扎實推進秸稈綜合利用工作，專門制定了考核辦法，分解任務，明確目標，組織相應的工作班子，對各鎮(zhèn)（區(qū)）秸稈綜合利用工作進行巡回督查指導，定期公布督查情況，通報工作進展，并將各鎮(zhèn)（區(qū)）秸稈還田工作實績納入全縣農業(yè)農村工作考核內容，以高壓態(tài)勢，推進全縣秸稈綜合利用工作。

3 成效分析

3.1 經濟性分析

秸稈還田效果雖好，但操作過程難度大、成本高。主要原因：一是麥秸稈回收難。夏收夏插時間緊、任務重，麥秸稈價格低，回收利潤小，遇到災害天氣或者運輸距離遠時就會虧損，故農民和收購網點回收秸稈的積極性不高。二是麥秸稈還田技術要求高?，F有的還田機具適應性不強，作業(yè)效率不高，還田作業(yè)效果達不到水稻栽插和田間管理質量要求，農民接受程度較低，技術推廣難度大，秸稈還田成本增高。據統(tǒng)計，麥秸稈還田每畝增加秸稈粉碎成本30元、秸稈埋茬成本20元，合計每畝增加成本50元，而還田作業(yè)補助每畝僅25元，沒有明顯的激勵作用，故難以調動農民秸稈還田的積極性。

3.2 效率性分析

由于目前秸稈還田成本高，財政支持力度小，造成秸稈禁燒和還田工作對行政推動的依賴性很大。從全縣各鎮(zhèn)區(qū)的秸稈還田工作推進效果來看，凡是責任落實到位，配套政策好，宣傳、培訓力度大，機具的調配能力強的鎮(zhèn)村，完成的還田面積就多，還田質量就高，工作效率就高。

3.3 項目資金的有效性分析

如果將省補資金和秸稈還田增加的成本相比較，項目資金的有效性不明顯。但該縣秸稈還田工作實施了行政推動加政策扶持“雙輪驅動”策略，將禁燒工作和干部的工作績效考核掛鉤，取得了明顯的效果。

3.4 可持續(xù)性分析

秸稈還田是解決夏季秸稈焚燒問題的關鍵措施，是農業(yè)循環(huán)經濟的重要一環(huán)。從可持續(xù)發(fā)展的角度來看：一要繼續(xù)加大行政推動的力度?？h、鎮(zhèn)兩級政府主要領導要親自抓還田工作，將還田面積、機具配備指標、示范鎮(zhèn)村建設目標、技術培訓責任層層分解，落實到人。二要明確地方財政配套補貼比例，加大政策激勵力度。三要進一步完善還田技術路線，提高作業(yè)質量，把群眾滿意度作為秸稈還田績效考核的重要指標。

4 存在問題

該縣秸稈還田工作雖取得了一定的成績，但對照上級的要求，還存有一些問題，主要表現在：一是認識還不到位。少數干群還沒有從加快農業(yè)現代化、全面建設小康社會的高度認識秸稈綜合利用的重要性和迫切性，對秸稈焚燒造成的資源浪費和環(huán)境問題的嚴重性認識不足。二是秸稈還田作業(yè)質量不高。不少村組秸稈切碎和留茬不達標，還田作業(yè)深度不夠，還田效果不好，傷害了農戶推廣秸稈還田的積極性。三是秸稈還田補助力度不夠，激勵作用不明顯。四是秸稈還田補助操作難。禁燒和還田工作密不可分，如果申報的秸稈還田實施方案與實際存在偏差，會給項目安全運行帶來較大的責任風險。

5 發(fā)展建議

5.1 突出重點，全力推進秸稈機械化還田工作

堅持夏季還田為主、秋季回收為主的方針，突出工作重點，狠抓秸稈粉碎、耕翻埋茬和田間管理等環(huán)節(jié)的工作，切實提高秸稈還田質量，不斷提升群眾對還田效果的滿意度。著力優(yōu)化農機裝備結構，重點推廣大馬力拖拉機和配套機械，擴大機械粉碎還田、犁旋一體機深翻淺旋還田和旋耕滅茬播種復式作業(yè)的面積。新增大中型拖拉機180臺、秸稈粉碎還田新式機具400臺（套），確保全縣秸稈機械化還田面積達50 khm2，穩(wěn)定在稻麥種植面積的50%左右。其中夏季還田面積46.67 khm2，還田率達到90%以上。

5.2 面向基層，充分發(fā)揮村級組織的紐帶作用

強化政府的行政推動職能，明確各級政府為秸稈機械化還田推進工作的責任主體，充分將村委會作為秸稈機械化還田的考核對象，充分發(fā)揮農機合作社（農機戶）的載體作用，強勢推進秸稈機械化還田工作。

5.3 整合資源，發(fā)揮財政補助資金的導向作用

認真做好政策調研和調查摸底工作，加大縣級財政對還田工作的扶持力度，整合秸稈禁燒、秸稈還田以及環(huán)境整治等財政項目資金，做好秸稈綜合利用與耕地保護工作。

5.4 分步實施，全面提高秸稈還田工作成效

作業(yè)前期，做好還田計劃申報、政策宣傳和技術培訓工作；作業(yè)期間，要落實作業(yè)面積，確保作業(yè)質量，開展第三方現場核查，核實作業(yè)面積的真實度、作業(yè)質量標準的執(zhí)行度和群眾對還田的滿意度；作業(yè)結束后，做好作業(yè)質量和補助面積的匯總審核工作。要進一步簡政放權，以減輕農民負擔為原則，明確獎補對象，及時將獎補資金兌現到位。