黃彰國(guó)

（北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100871）

一、引言

1933年的《雅典憲章》提出城市應(yīng)按居住、工作、游憩進(jìn)行分區(qū)和平衡的布置，建立把三者聯(lián)系起來(lái)的交通網(wǎng)，以保證居住、工作、游憩、交通四大活動(dòng)的正常進(jìn)行[1]。隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加速，共有三個(gè)階段：第一是發(fā)展初期的人口從農(nóng)村移動(dòng)到城市聚集，也就是一般意義上的城市化(urbanization)；第二階段因城市發(fā)展到了工業(yè)化后期，城市生活品質(zhì)惡化，城市居民選擇市郊外圍，產(chǎn)生逆城市化(deurbanization)；當(dāng)城市由服務(wù)業(yè)主導(dǎo)城市經(jīng)濟(jì)時(shí)，城市的生活機(jī)能、環(huán)境品質(zhì)提升則進(jìn)入第三階段再城市化(reurbanization)。改革開放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平由1978年的 17.92%[2]發(fā)展到 2011年的 51.27%，美國(guó)的城市化經(jīng)歷了一條漫長(zhǎng)發(fā)展之路[3]，而中國(guó)只用了30年的時(shí)間趕上了美國(guó)130年的城市化進(jìn)程[4]。依據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)判斷，中國(guó)已開始進(jìn)入初級(jí)城市型社會(huì)。這表示目前中國(guó)已從鄉(xiāng)村型社會(huì)為主體的時(shí)代，開始進(jìn)入以城市型社會(huì)為主體的新城市市民時(shí)代。從鄉(xiāng)村型社會(huì)向城市型社會(huì)轉(zhuǎn)型是中國(guó)重大的社會(huì)變革，如果未來(lái)中國(guó)的城鎮(zhèn)化率以每年0.8～1.0 個(gè)百分點(diǎn)的速度推進(jìn)，哈維(Harvey)和沙森(Sassen)分析在全球經(jīng)濟(jì)中，政治力與經(jīng)濟(jì)力緊密相連形成政治經(jīng)濟(jì)之都(Political-Economic Capitals)[5]，到 2020年前后中國(guó)城鎮(zhèn)化率將超過(guò)60%，屆時(shí)中國(guó)將整體邁向中級(jí)城市型社會(huì)[6]。

隨著城市化進(jìn)程的加速，城市交通(Urban Traffic)問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)今世界上許多城市所共同面臨的難題之一。在對(duì)中國(guó)城市公共交通問(wèn)題形成的背景、問(wèn)題進(jìn)行探討的同時(shí)，站在公共管理的角度提出可采取的措施和建議，提出以人為本、以人為中心的公共交通發(fā)展方式才是中國(guó)城市公共交通發(fā)展的核心。而城市的交通管理在地方治理新形勢(shì)下正是一個(gè)具有探討價(jià)值的問(wèn)題，因?yàn)槌鞘薪煌ㄖ黧w間存在公共安全管理問(wèn)題，那么城市的發(fā)展將受許多不當(dāng)制約的因素，大都市的發(fā)展也將是扭曲的都市發(fā)展、擁塞的混亂交通。對(duì)此國(guó)內(nèi)外研究學(xué)者已有所察覺，并在相關(guān)研究中做了一定論述。

在市政管理學(xué)中的城市交通管理理論先驅(qū)者與發(fā)揚(yáng)者所作研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步討論城市交通公共政策主體問(wèn)題，進(jìn)而為中國(guó)地方治理新形勢(shì)下區(qū)域的推進(jìn)提供理論與經(jīng)驗(yàn)意義上的參考，查閱相關(guān)歐美日及亞太地區(qū)先進(jìn)城市的城市管理經(jīng)驗(yàn)、軌道交通發(fā)展研究文獻(xiàn)，并圍繞對(duì)城市交通公共政策之回顧，最后在此基礎(chǔ)上簡(jiǎn)單地指出既有研究的價(jià)值與不足，同時(shí)就后繼研究的努力方向提出了看法和參考方向。同時(shí)從研究的深入化與實(shí)證化等方面就后繼研究的努力方向提出了建議，期望能對(duì)城市現(xiàn)代化交通系統(tǒng)發(fā)展有所貢獻(xiàn)，實(shí)事求是地為城市市民服務(wù)是本研究論文的立意初衷。

二、城市化軌道交通發(fā)展的需求

城市發(fā)展這一價(jià)值理念向來(lái)為政治學(xué)與行政學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的研究者所重視，政府部門和學(xué)者專家們同樣表達(dá)了他們對(duì)城市化的向往，這種向往既表現(xiàn)為目的性的向往，也表現(xiàn)為工具性的向往。城市交通像骨架支撐城市的各種功能空間，也像血管輸送客貨運(yùn)物流到城市空間，城市交通良好帶動(dòng)城市快速發(fā)展，指出公共交通管理之重要性和分析城市交通具體類別是發(fā)展城市的必要認(rèn)識(shí)。

（一）公共交通管理的重要性

城市包含人性的真正特征，城市是人性的產(chǎn)物[7]。隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市空間范圍急劇膨脹，新城建設(shè)加快，中心城市與外圍地區(qū)的融合日益緊密[8]。國(guó)內(nèi)外研究學(xué)者們首先指出了公共交通管理的重要性。較有代表性的研究者有張波、克魯格曼（Krugman）、斯戴爾德（Stelder）等。

北京大學(xué)張波教授表示交通影響城市的可進(jìn)入性(Accessibility)，即某活動(dòng)地點(diǎn)到另一活動(dòng)地點(diǎn)的交通便捷程度?？蛇M(jìn)入性與空間環(huán)境特性(Environmental Character)、互賴性(Complementarity)、排斥性(Incompatibility)和成本費(fèi)用(Cost)共同構(gòu)成了區(qū)位要素，即對(duì)外交通的便利程度直接影響城市的可進(jìn)入性[9]，城市對(duì)外交通帶來(lái)城市發(fā)展機(jī)會(huì)。

克魯格曼（Krugman）所建立的勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)的核心——邊緣模型。這把城市治理結(jié)合經(jīng)濟(jì)地理學(xué)具有城市交通的空間因素，核心——邊緣模型的觀點(diǎn)闡釋為把運(yùn)輸成本相對(duì)應(yīng)的兩個(gè)城市之間的交通條件的變化，可以影響到兩個(gè)城市總產(chǎn)出水平和勞動(dòng)力工資的變化，并進(jìn)一步引發(fā)勞動(dòng)力的跨區(qū)域遷移，而自然形成核心——邊緣模型[10]；斯戴爾德（Stelder）建立一個(gè)擁有2800 多地區(qū)的西歐地理網(wǎng)格系統(tǒng)，此模擬城市的空間分布，可模擬出不同交易成本率考慮交通節(jié)點(diǎn)的作用情況下，新城市的產(chǎn)生及城市的空間分布[11]。

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，都市區(qū)的經(jīng)濟(jì)定位彰顯，交通系統(tǒng)的建設(shè)要與經(jīng)濟(jì)定位相結(jié)合，旅客和貨物等多模式交通設(shè)施的通達(dá)性，要增強(qiáng)就業(yè)、消費(fèi)、教育等區(qū)域的交通便達(dá)性、轉(zhuǎn)乘性，評(píng)估計(jì)劃和項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，增強(qiáng)區(qū)域貨物系統(tǒng)的物流運(yùn)輸能力，支持私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，同時(shí)友善對(duì)待來(lái)旅游區(qū)消費(fèi)的各地游客。設(shè)施的提供上可重點(diǎn)投資國(guó)家和地方計(jì)劃中列舉出的增長(zhǎng)和發(fā)展區(qū)域，保障高密度人口區(qū)域和就業(yè)區(qū)域設(shè)施的充足性，保障現(xiàn)有道路的質(zhì)量，更新老舊和升級(jí)等級(jí)低的交通道路。鼓勵(lì)交通節(jié)點(diǎn)設(shè)施的改善，方便人們的出行和貨物的運(yùn)輸;鼓勵(lì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交通改善項(xiàng)目的實(shí)施。如紐約市將自己定位為國(guó)際和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)門戶，不單是一地區(qū)還需超出一國(guó)家之格局，其交通系統(tǒng)的規(guī)劃要體現(xiàn)出這種區(qū)域的重要性，是北京可借鑒的都市。

（二）城市交通具體類別

在地下運(yùn)行為主的城市軌道交通系統(tǒng)，即“地下鐵道”或“地下鐵”（Subway, tube, underground）的簡(jiǎn)稱；許多此類系統(tǒng)為了配合修筑的環(huán)境，并考慮建造及營(yíng)運(yùn)成本，可能會(huì)在城市中心以外地區(qū)轉(zhuǎn)成地面或高架路段。城市軌道交通（Urban rail transit），是城市公共交通系統(tǒng)中的一個(gè)重要組成部分，泛指在城市中沿特定軌道運(yùn)行的大眾公共交通工具?！俺鞘小敝冈谌丝诔砻艿某鞘械貐^(qū)；“軌道交通”，是指以軌道形式為主的交通模式，城市軌道交通系統(tǒng)中包括了：區(qū)域鐵路、地鐵、輕軌、單軌、有軌電車及磁懸浮鐵路等多種類型。

除了指出交通對(duì)于城市發(fā)展的重要性以外，還進(jìn)行了較為深入的分析，探討了不同環(huán)境需要什么樣的交通類別問(wèn)題。例如交通運(yùn)輸部編制《十二五城市公共客運(yùn)發(fā)展規(guī)劃綱要》，繼承了國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的中央六部委《關(guān)于推進(jìn)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的意見》精神，并將提出更加務(wù)實(shí)地推進(jìn)城市公交優(yōu)先發(fā)展的具體資金支持及導(dǎo)向政策、措施和要求；江蘇省交通運(yùn)輸廳初步完成《江蘇省綜合運(yùn)輸體系規(guī)劃》、《蘇南地區(qū)綜合交通發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃研究》；廣東省編制了《珠三角綜合交通一體化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》；上海市則全力推進(jìn)《世博交通方案》；北京市政府頒布了《綠色交通、科技交通、人文交通三年行動(dòng)計(jì)劃》繼承奧運(yùn)交通成果。2009年10月7日，胡錦濤考察了北京地鐵與城市交通并指出：交通問(wèn)題是關(guān)系群眾切身利益的重大民生問(wèn)題，也是各國(guó)大城市普遍遇到的難題。北京作為特大型國(guó)際城市，要解決城市交通問(wèn)題，必須充分發(fā)揮公共交通的重要作用，為廣大群眾提供快捷、安全、方便、舒適的服務(wù)[12]。

人和其他事物都是動(dòng)態(tài)的，每天朝不同方向，借助交通方式在城市系統(tǒng)中流動(dòng)[13]。城市的居民對(duì)于出行交通工具的需求迅速增長(zhǎng)，可是城市地面上交通的日益擁堵，使得廣大市民對(duì)城市地下化或高架化軌道交通的需求非常迫切。世界上首條地下鐵路系統(tǒng)是在1863年開通的倫敦大都會(huì)鐵路（Metropolitan Railway），是為了解決當(dāng)時(shí)倫敦的交通堵塞問(wèn)題而建。當(dāng)時(shí)電力尚未普及，所以地下鐵路也只能用蒸汽機(jī)車，而由于釋放出的廢氣對(duì)人體有害，所以當(dāng)時(shí)的隧道每隔一段距離便要有和地面打通的通風(fēng)槽。世界上第一條地鐵在英國(guó)倫敦開通以來(lái)，城市的軌道交通發(fā)展受到各國(guó)發(fā)達(dá)城市的高度重視，在大中型城市的交通中發(fā)揮巨大運(yùn)輸作用。中國(guó)于1969年在北京修建第一條地鐵后陸續(xù)發(fā)展開來(lái)(1969年完成，1971年才開始試運(yùn)營(yíng)，且須憑介紹信方可乘坐，1981年才對(duì)外開放)，天津地鐵于1984年開通，1993年開通第一條線路的上海地鐵則成長(zhǎng)為中國(guó)規(guī)模最大的地鐵網(wǎng)絡(luò)。中國(guó)大陸地區(qū)的地鐵系統(tǒng)中，現(xiàn)已營(yíng)運(yùn)的有：北京、長(zhǎng)春、長(zhǎng)沙、成都、重慶、大連、佛山、廣州、哈爾濱、杭州、昆明、寧波、南京、上海、沈陽(yáng)、深圳、蘇州、天津、武漢、西安、鄭州、香港。正在建設(shè)中的有：常州、東莞、福州、貴陽(yáng)、合肥、濟(jì)南、蘭州、南昌、南寧、青島、石家莊、太原、廈門、徐州、無(wú)錫、烏魯木齊、澳門都開始城市軌道交通的建設(shè)。計(jì)劃中有：贛州、九江、洛陽(yáng)、宜昌、中山。

擁有軌道交通的城市具有類似特點(diǎn)：人口高度密集，經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好。目前政府批準(zhǔn)地鐵建設(shè)有三項(xiàng)指標(biāo)：城市人口超300 萬(wàn)、GDP 超1000 億元人民幣、地方財(cái)政一般預(yù)算收入超100 億元。而今，在全國(guó)數(shù)十個(gè)人口超過(guò)百萬(wàn)的城市中，國(guó)務(wù)院已批準(zhǔn)和將批準(zhǔn)的城市軌道交通規(guī)劃共有25 個(gè)城市。國(guó)家發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司司長(zhǎng)王慶云介紹，目前常見的3 種軌道交通方式的成本差別很大，地鐵的建設(shè)成本在5 億元/公里以上，輕軌的建設(shè)成本在2 億元/公里以上，有軌電車的建設(shè)成本也就2000～3000 萬(wàn)元/公里。2000年后，中國(guó)大陸地區(qū)的城市軌道交通系統(tǒng)開始快速成長(zhǎng)。2009年—2015年準(zhǔn)備在全國(guó)25 個(gè)城市以人民幣9886 億元建成總長(zhǎng)2495 公里的87 條軌道交通線路。截止2012年，中國(guó)以每年新建270 公里的速度建設(shè)其軌道交通網(wǎng)絡(luò)。

按交通運(yùn)能分類即交通容量，也就是線路輸送旅客流量的最大能力，指單向每小時(shí)的斷面最大的乘客通過(guò)量。按照不同的交通運(yùn)能，在軌道交通部分可分為高運(yùn)量、中運(yùn)量和低運(yùn)量三個(gè)系統(tǒng)等級(jí)。高運(yùn)量系統(tǒng)指高峰小時(shí)單向運(yùn)輸能力達(dá)到3 萬(wàn)人以上，中運(yùn)量系統(tǒng)指高峰小時(shí)單向運(yùn)輸能力達(dá)到1.5~3 萬(wàn)人以上，低運(yùn)量系統(tǒng)指高峰小時(shí)單向運(yùn)輸能力達(dá)到0.5~1.5 萬(wàn)人以上。而按硬體建設(shè)方式也分成地下(隧道)、高架化和地面共 3 種形式[14]。

城市軌道交通是重要的城市公共交通設(shè)施，對(duì)于拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、緩解城市交通擁堵、實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展等具有十分重要的地位和作用。20 世紀(jì)80年代中期，北京開展的《北京市城市交通綜合體系規(guī)劃研究》提出了城市交通系統(tǒng)的構(gòu)成及其內(nèi)部關(guān)系[15]。就北京而言，2010年全年共運(yùn)送乘客18.46 億人次，占交通出行總量的12.6% ，不過(guò)與歐美大城市40%～60%的出行使用比例相比，仍然有成長(zhǎng)空間;平日負(fù)荷強(qiáng)度2.5 萬(wàn)人/千米(不計(jì)機(jī)場(chǎng)線)，總體處于較為擁擠狀態(tài)。按照北京“十二五”規(guī)劃綱要提出的發(fā)展目標(biāo)，2015年軌道交通需承擔(dān)全北京市交通出行總量的25%。目前規(guī)劃的路線網(wǎng)將無(wú)法承載，急切需要進(jìn)一步擴(kuò)大路線規(guī)模，加快軌道交通規(guī)劃建設(shè)。總的來(lái)說(shuō)，城市軌道交通是解決大城市交通問(wèn)題、提升城市級(jí)別的有效方法，具有快捷、節(jié)能、省地、客貨運(yùn)量大、污染少等特點(diǎn)，能有效緩解城市交通擁堵問(wèn)題。提高公共交通出行比例也作為應(yīng)對(duì)環(huán)境、能源、土地制約的核心指標(biāo)寫入了城市總體規(guī)劃的指標(biāo)體系，成為城市交通規(guī)劃的主要目標(biāo)[16]。

國(guó)家集外交謀略、政治斡旋、軍事恐嚇、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化影響、民族尊嚴(yán)和社會(huì)進(jìn)步為一體，是一個(gè)無(wú)所不能的復(fù)雜系統(tǒng)。城市則是較為單一的經(jīng)濟(jì)或政治功能，但卻是國(guó)家這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)中最重要的組成元素[17]。靈活運(yùn)用交通規(guī)劃是有效開展城市發(fā)展的重要前提，具有若干不言而喻的意義，2009年北京機(jī)動(dòng)車突破400 萬(wàn)輛，中國(guó)汽車產(chǎn)銷雙雙超過(guò)1000 萬(wàn)登上世界第一，同時(shí)中國(guó)4 萬(wàn)億投資拉動(dòng)中，交通投資約占三分之一。溫家寶總理曾表示中國(guó)有13 億人口，只要一個(gè)很小的問(wèn)題，乘上13 億倍，都會(huì)變成一個(gè)大問(wèn)題。推動(dòng)城市交通管理，疏導(dǎo)城市交通將是各個(gè)成長(zhǎng)中的城市所面臨的嚴(yán)峻的問(wèn)題。

（三）關(guān)于城市交通公共問(wèn)題研究

1.城市公共交通承擔(dān)比重小

中國(guó)傳統(tǒng)的城市交通規(guī)劃綜合性在單一面向交通上，大多只注重對(duì)設(shè)施本身的規(guī)劃，在規(guī)劃時(shí)主要是以土地利用為依據(jù)，缺少綜合交通對(duì)土地利用的反饋；單純把建設(shè)投資金額作為成本因素的唯一約束條件，沒有完整考慮環(huán)境補(bǔ)償?shù)某杀疽蠛唾Y源約束[18]。

對(duì)綜合交通體系的發(fā)展規(guī)劃重視程度不夠，是造成公共交通比例呈現(xiàn)日益下滑的因素之一。各種研究還欠完善，規(guī)劃的法律地位尚未明確，沒有專門的法律法規(guī)對(duì)交通規(guī)劃進(jìn)行規(guī)制，各種法律制度框架尚未構(gòu)建完成[19]。

公共交通盡管不少城市采取了一系列的優(yōu)化措施，但是使用公共交通出行的比例仍然不高，一些城市公交不但沒成為城市客運(yùn)交通的主體，比例還在不斷下降。造成萎縮的原因有隨著消費(fèi)水平的提高，人們對(duì)交通的要求也在不斷提高，希望乘坐更為舒適、快速的私人交通工具，而公共交通由于自身的局限，往往不能滿足人們的乘車需求，對(duì)市民的吸引力慢慢減弱。另一方面，城市交通存在早晚高峰時(shí)段和低峰時(shí)段。高峰時(shí)段公共交通往往人滿為患，而低峰時(shí)段出行的人又寥寥無(wú)幾。如果僅靠增加公共交通設(shè)施來(lái)滿足交通需求，那么低峰時(shí)段這些設(shè)施就會(huì)處于閑置狀態(tài)，造成資源的極大浪費(fèi)。這一矛盾解決不好，會(huì)使公共交通高峰時(shí)段的擁擠現(xiàn)象更為嚴(yán)重，造成城市交通的進(jìn)一步惡化，如何提升使用公共交通比例是城市管理問(wèn)題之一。

2.交通堵塞現(xiàn)象是城市市民的噩夢(mèng)

首都北京的交通現(xiàn)象號(hào)稱“首堵”，城市交通擁擠問(wèn)題可謂是全世界城市的難題。城市交通設(shè)施建設(shè)的速度在不斷加快、城市交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)在不斷地壯大和完善。但另一方面，交通容量不足問(wèn)題仍嚴(yán)重存在，同時(shí)大部分城市交通發(fā)展速度及質(zhì)量仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，難以滿足城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的需求。

研究預(yù)測(cè)指出2025年，英國(guó)所有交通駕駛?cè)艘荒曛袑?huì)在交通擁堵中累計(jì)度過(guò)6.56 億小時(shí)，相當(dāng)于75000年。1990年代，美國(guó)每年因交通擁堵造成的經(jīng)濟(jì)損失約410 億美元，東京每年因交通擁擠造成交通參與者的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)123 億日元。規(guī)模居前12 位的大城市每年的損失均超過(guò)10 億美元[20]。世界上的大多數(shù)城市都不同程度遭受著交通擁擠的困擾。隨著交通機(jī)動(dòng)化和汽車私人化的快速發(fā)展，中國(guó)不少城市的道路系統(tǒng)也出現(xiàn)了嚴(yán)重的擁擠堵塞。交通擁擠對(duì)城市造成的影響極其嚴(yán)重。

一方面，它使交通延誤，造成車輛的頻繁啟動(dòng)、加速，行車速度降低，時(shí)間損失和燃料費(fèi)用增加，廢氣和噪聲的污染，加劇了環(huán)境破壞給城市經(jīng)濟(jì)造成極大損失。中國(guó)《交通運(yùn)輸十二五發(fā)展規(guī)劃》提出，要建立以低碳為特征的交通發(fā)展模式，構(gòu)建綠色交通運(yùn)輸體系。構(gòu)建便捷、環(huán)保、安全的城市綠色交通體系是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的必然選擇，是推動(dòng)城市科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的必由之路。另一方面，它容易使人身心煩躁不安，影響正常工作效率、身體健康，也容易擾亂城市正常社會(huì)生活。交通擁擠的出現(xiàn)是城市化進(jìn)程中的必然性問(wèn)題，英國(guó)學(xué)者克里斯夫·弗里曼教授在1987年提出國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)概念，指出是由公共和私人部門機(jī)構(gòu)組成的網(wǎng)絡(luò)，兩者的活動(dòng)及其相互作用開創(chuàng)、引入、改革和擴(kuò)散了新技術(shù)[21]。近年來(lái)我國(guó)城市道路建設(shè)雖有較大發(fā)展，但全國(guó)城市人均道路面積仍不足發(fā)達(dá)國(guó)家的三分之一。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，城市交通需求急劇增加，這種交通供需關(guān)系的不平衡必然導(dǎo)致交通擁擠，需通過(guò)各種方式解決。

3.城市交通襲擊事件

北京大學(xué)政府管理學(xué)院趙成根博士在其《國(guó)外大城市危機(jī)管理模式研究》[22]中，綜合分析了發(fā)達(dá)國(guó)家大城市全政府、全社會(huì)型綜合危機(jī)管理系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)行狀況。以案例分析的方式研究典型危機(jī)事件過(guò)程中，各地大城市危機(jī)應(yīng)急機(jī)制的運(yùn)行狀況和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，這是國(guó)內(nèi)第一次系統(tǒng)地研究西方國(guó)家大城市的危機(jī)管理機(jī)制及其運(yùn)行狀況，對(duì)于中國(guó)大陸處于初創(chuàng)階段的城市治理軌道交通公共安全建設(shè)具有重要的參考借鑒價(jià)值[23]。

近年城市軌道交通公共安全事故有：1995年3月20日在日本東京地鐵站奧姆真理教發(fā)動(dòng)了沙林毒氣襲擊。2001年9月11日在美國(guó)紐約的911 恐怖襲擊事件中。地鐵雖然不是恐怖主義者直接攻擊的目標(biāo)，但是倒塌了的紐約世貿(mào)大樓的正下方有地鐵車站，而地鐵車站也因?yàn)榻ㄖ牡顾黄茐?，站?nèi)乘客因此死亡。2005年7月7日在英國(guó)倫敦地鐵發(fā)生了爆炸事件。地鐵正成為恐怖主義者攻擊的目標(biāo)。2010年3月29日，在俄羅斯莫斯科地鐵發(fā)生炸彈襲擊，導(dǎo)致40 人死亡。2014年5月21日臺(tái)北捷運(yùn)隨機(jī)殺人事件，一名大學(xué)生，持刀無(wú)預(yù)警隨機(jī)殺人，造成4 人死亡，20 余人輕重傷。臺(tái)北捷運(yùn)旅運(yùn)量平均每日有170 萬(wàn)人次，而旅客一周同期減少約13.8 萬(wàn)人次。同時(shí)大臺(tái)北出租車載客率暴增兩成，該襲擊是臺(tái)北捷運(yùn)營(yíng)運(yùn)有史以來(lái)最嚴(yán)重之傷亡事件。而為了阻止破窗效應(yīng)，臺(tái)灣警方在捷運(yùn)、鐵路、臺(tái)灣高鐵等大眾運(yùn)輸加強(qiáng)警戒，憂心模仿犯罪效應(yīng)，擴(kuò)大注意網(wǎng)絡(luò)上的模仿或者不當(dāng)言論。

綜觀既有研究可以發(fā)現(xiàn)，城市交通的系統(tǒng)性決定了任何一種模式都難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，因此多模式交通是我們的一個(gè)必然選擇。對(duì)城市交通管理實(shí)踐造成的影響可以概括為以下三個(gè)方面：近程時(shí)段對(duì)交通情況的問(wèn)題變通反應(yīng)、中程時(shí)期對(duì)城市交通的適應(yīng)與反應(yīng)、長(zhǎng)程時(shí)期接受成果及永續(xù)建設(shè)。

圖1 城市擴(kuò)張，能源消耗和規(guī)劃控制三者關(guān)聯(lián)

學(xué)者潘海嘯的觀點(diǎn)，加入時(shí)間軸可看出城市擴(kuò)張，能源消耗和規(guī)劃控制三者關(guān)聯(lián)[24]，適度控制的情況是最優(yōu)效果。現(xiàn)代化城市規(guī)劃工作特點(diǎn)要看長(zhǎng)期性，既要解決當(dāng)前的問(wèn)題又要充分估計(jì)到長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展需求，所以有當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)性之外更要有預(yù)見性，能看見未來(lái)[25]。從人口規(guī)模來(lái)看，中國(guó)100 萬(wàn)人口以上大城市共49 個(gè)[26]，都具有城市交通發(fā)展困境，也需要新的公共交通來(lái)解套。中科院學(xué)者張文嘗、馬清裕提到大城市空間結(jié)構(gòu)存在產(chǎn)業(yè)及人口過(guò)分集中問(wèn)題，與世界幾個(gè)國(guó)際性大都市相比，京、津、滬、穗四大都市密度均高于紐約曼哈頓區(qū)、巴黎市區(qū)、東京市區(qū)[27]。城市擴(kuò)展后郊區(qū)各方面條件不如中心城，吸引力不佳以致未能起到分流作用，造成中心城的過(guò)分集中和交通流量緊張。

1970年代，普勞德(Plowden)把交通規(guī)劃法分為傳統(tǒng)型和非傳統(tǒng)型[28]。傳統(tǒng)型主要強(qiáng)調(diào)要為不斷成長(zhǎng)的交通需求提供交通服務(wù)，預(yù)測(cè)分配就是典型代表。政府首先對(duì)出行交通需求增長(zhǎng)水平進(jìn)行預(yù)測(cè)，然后通過(guò)規(guī)劃交通道路以滿足這些交通需求預(yù)測(cè)值，即為交通工程方式和交通工程萬(wàn)能的思想應(yīng)用到現(xiàn)實(shí)規(guī)劃中。盡管該預(yù)測(cè)分配模型作為主要手段得到廣泛應(yīng)用，但現(xiàn)實(shí)社會(huì)中交通需求并非如此簡(jiǎn)單[29]。非傳統(tǒng)型：交通規(guī)劃的目的是為所有人提供交通可達(dá)性，如沒有私人車輛的群眾，更主張要平衡利弊，倡導(dǎo)通過(guò)建設(shè)公共交通網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)的擴(kuò)展以實(shí)現(xiàn)滿足所有人的交通需求及公平問(wèn)題。推動(dòng)城市交通系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展(Sustainable Development of Urban Traffic System)，交通、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)成的復(fù)合系統(tǒng)多維協(xié)調(diào)發(fā)展，可滿足社會(huì)隨時(shí)間日益增長(zhǎng)的交通需求，提高環(huán)境資源的效率和環(huán)境保護(hù)。

總之，城市交通對(duì)于城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和發(fā)展的影響具有一定的時(shí)滯性和差異性，加上交通建設(shè)具有資金密集、周期性長(zhǎng)等特點(diǎn)，也導(dǎo)致了當(dāng)前城市交通發(fā)展明顯落后于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和要求, 城市交通建設(shè)者得不到應(yīng)有的重視，是當(dāng)前城市交通存在的問(wèn)題。

三、新形勢(shì)城市交通管理的對(duì)策探究

大多數(shù)城市軌道交通系統(tǒng)都是用來(lái)運(yùn)載市區(qū)內(nèi)移動(dòng)通勤的乘客人員，在很多考慮中城市軌道交通系統(tǒng)都會(huì)被當(dāng)成城市圈主要的交通工具，通常城市軌道交通系統(tǒng)是許多都市用以解決交通堵塞問(wèn)題的方法。改善城市交通必須多管齊下，核心在城市規(guī)劃。僅考慮交通系統(tǒng)的建設(shè)解決不了擁堵問(wèn)題，背后的深層原因在城市規(guī)劃上。

在2004年的北京市人代會(huì)上，時(shí)任北京市市長(zhǎng)王岐山曾表示：目前北京交通擁堵的核心問(wèn)題就是城市規(guī)劃布局。由于城市功能基本聚集在五環(huán)路以內(nèi)，機(jī)關(guān)、學(xué)校、娛樂(lè)場(chǎng)所等公共設(shè)施均分布在城區(qū)，造成巨大的交通流量。未來(lái)的城市規(guī)劃要考慮到將人口疏散到郊區(qū)。目前正在實(shí)施的北京總體規(guī)劃將形成“兩軸—兩帶—多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)?！皟奢S”即北京傳統(tǒng)中軸線和長(zhǎng)安街沿線構(gòu)成的十字軸，是北京的精髓；“兩帶”即“東部發(fā)展帶”和“西部生態(tài)帶”；“多中心”則指的是在市區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)CBD、奧運(yùn)公園、中關(guān)村等多個(gè)綜合服務(wù)區(qū)，并在區(qū)域范圍內(nèi)的“兩帶”上建設(shè)數(shù)個(gè)適合50 萬(wàn)人口居住、就業(yè)的新型城市。

針對(duì)要加強(qiáng)城市交通的綜合管理，可參考國(guó)際大都市圈交通模式的發(fā)展趨勢(shì)。境外城市公共交通管理的成功模式有倫敦模式：公共交通與私人交通相結(jié)合；芝加哥模式：小汽車交通為主，公共交通優(yōu)先并重；新加坡模式：法制交通；香港模式：大力發(fā)展公共交通，嚴(yán)格控制個(gè)體交通；德國(guó)模式：嚴(yán)謹(jǐn)管理規(guī)范[30]。在高密度的大城市中，人口集中交通量上升，而道路交通設(shè)施供應(yīng)卻固定有限。私人用小汽車的大力發(fā)展會(huì)導(dǎo)致交通擁擠的增加，一般公交車會(huì)因?yàn)檠诱`的累積而失去乘客，從而進(jìn)入惡性循環(huán)，喪失主導(dǎo)地位。城市綠色交通體系以減少交通擁擠、降低能源消耗、促進(jìn)環(huán)境友好、節(jié)省建設(shè)維護(hù)費(fèi)用為目標(biāo)[31]。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布的《邁向綠色經(jīng)濟(jì)：通往可持續(xù)發(fā)展和消除貧困的各種途徑》也將推進(jìn)城市交通綠色發(fā)展作為建設(shè)未來(lái)綠色城市的必要途徑[32]。綜合上述得知，軌道交通是未來(lái)城市交通方向主導(dǎo)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明要建設(shè)都市圈、做大型現(xiàn)代化城市，發(fā)展軌道交通是必然之路。

2005年國(guó)務(wù)院《關(guān)于北京市總體規(guī)劃批復(fù)》進(jìn)一步明確了北京建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際城市的戰(zhàn)略部署。這個(gè)部署分三步走：第一步是構(gòu)建國(guó)際城市的基本架構(gòu)；第二步是到2020年也就是未來(lái)10年要完成的，要確立具有鮮明特色的現(xiàn)代國(guó)際城市的地位；第三步是到2050年左右進(jìn)入世界城市行列。北京大學(xué)首都發(fā)展研究院常務(wù)副院長(zhǎng)楊開忠教授解讀認(rèn)為，“世界城市”是“頂級(jí)國(guó)際城市”的概念。新加坡國(guó)立大學(xué)朱介鳴教授表示，世界城市既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)中心，同時(shí)也是社會(huì)政治中心、文化中心，同時(shí)擁有世界級(jí)的城市基礎(chǔ)設(shè)施。方便、高效的交通網(wǎng)絡(luò)是城市群形成的最基本需求和標(biāo)志。交通網(wǎng)絡(luò)是立足于硬件框架基礎(chǔ)，也是城市群形成的關(guān)鍵。

（一）整合交通規(guī)劃和土地使用

在整個(gè)都市生活圈范圍內(nèi)，軌道交通構(gòu)成公共交通的骨架體系，特別是在連接市區(qū)及近郊區(qū)的放射線路徑方向上。配合城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)，一般的公交大巴車服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋全都市區(qū)，這一服務(wù)網(wǎng)一方面發(fā)揮軌道交通的轉(zhuǎn)運(yùn)、集散作用，另一方面獨(dú)立構(gòu)成深入小街小巷的公交服務(wù)體系，由軌道交通與公交系統(tǒng)共同構(gòu)成長(zhǎng)短距離出行、快慢速結(jié)合的城市交通運(yùn)輸系統(tǒng)。當(dāng)今世界社會(huì)資本已經(jīng)成為最活躍的資本之一，許多國(guó)家和地區(qū)從法規(guī)上制定了一系列政策措施[33]，以充分提高土地利用的效率，減少路網(wǎng)建設(shè)的盲目性建立完整有效的道路交通網(wǎng)絡(luò)，包括普通道路、城市快速路、地鐵系統(tǒng)、輕軌系統(tǒng)等。以城市快速路為主干、普通道路為支線的道路交通路網(wǎng)系統(tǒng)。優(yōu)化整合系統(tǒng)資源，提高城市土地使用效率和道路交通網(wǎng)絡(luò)的效率以配合軌道交通運(yùn)營(yíng)。

（二）城市交通系統(tǒng)管理

交通系統(tǒng)管理(Traffic System Management)是對(duì)交通流的管理，學(xué)者張旭霞認(rèn)為可采取節(jié)點(diǎn)交通管理 (Traffic Node Management)、干線交通管理(Traffic Main Stems Management)、區(qū)域交通管理(Traffic Districts Management)共三方面措施來(lái)提高交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的運(yùn)輸效率[34]。城市交通運(yùn)輸面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源制約的壓力，但中國(guó)大型城市數(shù)量上已形成獨(dú)有的市場(chǎng)規(guī)模，推動(dòng)自主研發(fā)信息化進(jìn)程和人工智能（Artificial Intelligence, AI）。交通系統(tǒng)發(fā)展具有高度可操作性。技術(shù)上可提供城市交通系統(tǒng)現(xiàn)代化管理的要求，在信息化時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)使城市交通管理體制集約化，管理方式網(wǎng)絡(luò)化、智能化，管理效率高效化。因此大型城市智能交通系統(tǒng)的發(fā)展將帶來(lái)一場(chǎng)交通管理體制與模式的變革，而這種變革將直接影響著城市智能交通系統(tǒng)的發(fā)展。

城市軌道交通經(jīng)營(yíng)相關(guān)法規(guī)制度可置入新公共管理（New Public Management，NPM）[35]理論的解釋框架運(yùn)用。盡管國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于新公共管理理論有不同的認(rèn)識(shí)，但在基本的原則和理念上的理解是相似的。歸納起來(lái)，新公共管理是由現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和民營(yíng)企業(yè)的管理理論與方式為理論基礎(chǔ)，不強(qiáng)調(diào)硬性利用集權(quán)、監(jiān)督及注重責(zé)任制的方法來(lái)提升行政績(jī)效，而是將私營(yíng)企業(yè)良好的管理方法運(yùn)用到公共部門政策中，在公共管理中加入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向來(lái)改善行政績(jī)效。

在歐美先進(jìn)國(guó)家的大城市采用發(fā)展軸組團(tuán)結(jié)構(gòu)，早期丹麥哥本哈根創(chuàng)建的“五指狀規(guī)劃”及瑞典斯德哥爾摩編創(chuàng)的“星狀放射規(guī)劃”，發(fā)展軸組團(tuán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)是城鎮(zhèn)發(fā)展與交通的結(jié)合更加緊密，有利于改善城市交通條件。其展開的面積之間自然形成的綠色植被可以連接到中心區(qū)，有助于改善中心區(qū)的生態(tài)環(huán)境。中國(guó)城市交通可提升智能型運(yùn)輸系統(tǒng)（Intelligent Transport System 或 Intelligent Transportation System，簡(jiǎn)稱ITS）。將先進(jìn)的信息技術(shù)、通訊技術(shù)、感測(cè)技術(shù)、控制技術(shù)以及計(jì)算器技術(shù)等有效地集成運(yùn)用于整個(gè)交通運(yùn)輸管理體系，而建立起的一種在大范圍內(nèi)、全方位發(fā)揮作用的，實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確、高效的綜合運(yùn)輸和管理系統(tǒng)。

云計(jì)算(Cloud Computing)利用互聯(lián)網(wǎng)上的軟件和數(shù)據(jù)能力，是實(shí)現(xiàn)超大規(guī)模的智能交通應(yīng)用，大數(shù)據(jù)時(shí)代下運(yùn)用科技化力量可推廣ITS 可大力改善交通狀況，使交通擁擠降低20%，延誤損失減少10%~25%，車禍降低50%~80%，油料消耗減少30%，尾氣排放減少26%[36]，結(jié)合各種公共交通系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式能更加完善。

城市公共交通特許經(jīng)營(yíng)的運(yùn)用，目前大多釆用BOT、PPP 等模式。引入新公共管理競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，包括國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織以及國(guó)民個(gè)人，可有效地減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)情況下實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化運(yùn)作。

城市軌道交通PPP 項(xiàng)目的特點(diǎn)如下: 需要高昂的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本支出;不充足的經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)收益需要政府直接或者間接的公共補(bǔ)貼以補(bǔ)償成本，如土地開發(fā)權(quán)利的補(bǔ)償方式;形成和維護(hù)軌道交通民營(yíng)化合作關(guān)系具有很大的復(fù)雜性;大部分項(xiàng)目由于規(guī)模大、特許經(jīng)營(yíng)期限長(zhǎng)與復(fù)雜性程度高，使其具有難以復(fù)制的風(fēng)險(xiǎn)。這些模式一般是由私人部門參與建設(shè)或運(yùn)營(yíng)，在特許期結(jié)束后再移交給政府。在這種以官商雙贏或者多贏理念的合作伙伴關(guān)系下，政府和社會(huì)投資者可以發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢(shì)，共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)及分享利益，以實(shí)現(xiàn)帕累托效率（Pareto Efficiency），即社會(huì)資源分配的一種理想狀態(tài)讓社會(huì)效益最大化[37]，例如北京市地鐵系統(tǒng)4 號(hào)線即釆用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

表1 公共交通系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式

中國(guó)城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的政策與近年來(lái)國(guó)際主流的TOD(Transit Oriented Development) 公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展規(guī)劃理念相融。TOD 最初由美國(guó)城市設(shè)計(jì)師彼得·卡爾索普(Peter Calthorpe)提出，他在1993年發(fā)表的《下一代美國(guó)大城市：生態(tài)、社區(qū)和美國(guó)夢(mèng)》(The Next American Metropolis: Ecology, Community and the American Dream)。TOD 的概念是公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展，它是一種新的城市發(fā)展規(guī)劃理念，強(qiáng)調(diào)城市的發(fā)展應(yīng)沿著主要公交線路展開，城市在公交站點(diǎn)周圍進(jìn)行高密度、多功能的開發(fā)，從而減少人們的交通出行需求，并使人們以公共交通作為日常交通工具，減少私人小汽車的使用率，進(jìn)而緩解城市所面臨的環(huán)境污染、交通擁堵、高能源耗損和無(wú)序擴(kuò)張等問(wèn)題，使城市能夠更健康、有序和可持續(xù)地發(fā)展。漢克.迪特馬(Hank Dittmar)和格勞瑞亞.奧蘭德(Gloria Ohland) 出版的《The New Transit Town-Best Practice in Transit-Oriented Development》(新 交 通城——以公交為導(dǎo)向的城市發(fā)展最佳實(shí)踐)一書指出TOD 的五個(gè)目標(biāo)：區(qū)位效益(location efficiency)；多樣選擇(rich mix of choices)；溢價(jià)回收(value capture)；有吸引力的地方(place making)；公交站點(diǎn)與社區(qū)相融合(resolving the tension between node versus place)[38]?？傊?，對(duì)于如何改進(jìn)城市交通問(wèn)題，國(guó)外研究者從公共管理框架內(nèi)外角度做了艱苦的探索，他們不僅關(guān)注城市交通的建設(shè)，還關(guān)注城市交通運(yùn)行方法的優(yōu)化，更關(guān)注城市交通外各種既有制度的利用與一系列新制度的協(xié)調(diào)。

四、結(jié)論

城市交通及其對(duì)城市發(fā)展實(shí)踐影響的研究是城市交通理論與實(shí)踐分析的重要組成部分，近年來(lái)，隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)及公共管理理論的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的展開，各種旨在推進(jìn)城市交通的制度與機(jī)制得以不斷完善，與此同時(shí)，有關(guān)研究文獻(xiàn)也日漸豐富。本部分對(duì)國(guó)內(nèi)外這些年來(lái)的城市軌道交通相關(guān)研究做系統(tǒng)的分析，擬在前述回顧的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)單地概述既有研究的價(jià)值與不足，并對(duì)后繼城市治理新形勢(shì)下軌道交通公共安全研究的努力方向提出幾點(diǎn)看法。

（一）既有研究的價(jià)值

開放城市的元素有城市交通通行領(lǐng)域、未完成的城市設(shè)施、對(duì)于城市發(fā)展的描述及能展示城市民主精神的公共空間。城市系統(tǒng)正是日夜不停地自我整合產(chǎn)生新聯(lián)系、新信息保持城市的正常發(fā)展[39]。城市交通問(wèn)題非常復(fù)雜，首先涉及城市發(fā)展規(guī)劃思想、空間布局調(diào)整、道路網(wǎng)連接結(jié)構(gòu)、公共交通與私人交通的處理、軌道交通發(fā)展和城市內(nèi)外交通的銜接等，需有結(jié)構(gòu)層次清晰的方法進(jìn)行系統(tǒng)分析和研究。我們不缺工程技術(shù)來(lái)施工完成，而是需要對(duì)整個(gè)都市交通運(yùn)輸系統(tǒng)進(jìn)行全盤思考，對(duì)都市交通運(yùn)輸發(fā)展的目標(biāo)要求、主要的戰(zhàn)略思想、和未來(lái)發(fā)展預(yù)估等進(jìn)行深入的系統(tǒng)性研究。

就既有研究的價(jià)值而言：首先，這些研究擴(kuò)展了城市交通問(wèn)題研究的視野，它是將城市交通研究由理論思考引向現(xiàn)實(shí)關(guān)切這一整體研究的重要元素，為城市交通研究進(jìn)一步超越僅基于理想而非現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行思考的狀況作出了積極貢獻(xiàn)；其次，這些研究強(qiáng)化了市政學(xué)者專家與政治家對(duì)城市交通使用不平等的思考，逐漸改變了城市交通平等問(wèn)題沒有得到足夠關(guān)注的局面；再次，這些研究幾乎論及了不同交通主體間的各種不平等問(wèn)題，除了前面回顧中提及的關(guān)于中國(guó)城市交通問(wèn)題、城市發(fā)展與社會(huì)之間關(guān)系等，還有研究涉及了市政學(xué)治理中時(shí)間上的不平等，而且這些研究提及的城市交通問(wèn)題涵蓋了開發(fā)機(jī)會(huì)、經(jīng)濟(jì)能力、土地資源等方方面面，它們不斷深化了城市交通問(wèn)題自身的研究，同時(shí)也不斷深化了公共管理理論與實(shí)踐方面的探討；此外，這些研究沒有局限于就事論事，而是立足交通問(wèn)題本身，同時(shí)放眼于各國(guó)先進(jìn)大都市公共交通政策理論與實(shí)務(wù)的大背景下，剖析了城市交通主體及其對(duì)運(yùn)作的影響，提出了旨在解決城市交通問(wèn)題的一系列建議。既有研究的這些特點(diǎn)使它們具有了顯著的實(shí)踐意義與理論價(jià)值，為后續(xù)研究的開展提供了重要的理論參考與文獻(xiàn)支持。

似乎目前的相關(guān)研究都存在一個(gè)傾向，那就是先假定城市發(fā)展惡化的必然性一個(gè)既存事實(shí)，然后再探討改善城市交通等問(wèn)題，但目前新興城市情況并不全然是如此。由于受到種種主觀忽視或客觀限制的影響，既有研究也存在著一些不足或不可避免的局限性：第一，或許是由于研究問(wèn)題與研究旨趣限制，也或許是由于各種理論準(zhǔn)備不足與實(shí)踐觀察不充分，大多數(shù)研究涉及面太廣，以致相關(guān)分析和討論廣而不精，多數(shù)城市交通問(wèn)題的建議也只是一些大原則性的呼吁；第二，一些涉及到如何建設(shè)城市交通的建議，把規(guī)劃建設(shè)寄望于外國(guó)的城市理論與實(shí)踐自身的發(fā)展與完善。盡管國(guó)外理論與實(shí)踐自身的發(fā)展對(duì)中國(guó)城市交通發(fā)展提升具有“他山之石，可以攻玉”的積極意義，也能為城市交通問(wèn)題的解決貢獻(xiàn)相關(guān)力量，但這種積極意義是有限的不是全盤通用，而且城市交通問(wèn)題往往不單是能力問(wèn)題；第三，關(guān)于城市軌道交通公共安全管理的研究有待加強(qiáng)。

（二）推進(jìn)城市化建設(shè)后繼研究的努力方向

十八大報(bào)告明確提出2020年中國(guó)將全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的目標(biāo)，這表示城市化還有很大發(fā)展空間。希望能夠借此契機(jī)，深入思考城市治理發(fā)展，對(duì)城市軌道交通有新的認(rèn)識(shí)。善用科技平臺(tái)，有效利用城市帶規(guī)模，借鑒先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)城市合作永續(xù)經(jīng)營(yíng)。

2001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家哥倫比亞大學(xué)約瑟夫·斯蒂格利茨教授(Joseph Eugene Stiglitz)表示，21 世紀(jì)對(duì)世界發(fā)展影響最大的有兩件事：美國(guó)高科技的進(jìn)步和中國(guó)的城市化發(fā)展。2012年3月，溫家寶總理在國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中正式宣布中國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到50%，這表示中國(guó)的城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)了農(nóng)村人口，全球城市密度高度發(fā)達(dá)地區(qū)，需要軌道交通建設(shè)。

城市基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)由水、電、熱、氣、通信、道路等六大系統(tǒng)組成，其運(yùn)行情況顯示城市的安全狀態(tài)。城市災(zāi)害(Urban Disaster)主要是人為和自然兩大類引發(fā)公共安全問(wèn)題，如何使行政執(zhí)行的各個(gè)要素和各個(gè)環(huán)節(jié)相互配合、結(jié)構(gòu)合理、協(xié)調(diào)有序，整體功能優(yōu)化，是亟須解決的難題。城市交通安全是一項(xiàng)重要但又被忽視的公共安全管理問(wèn)題。行政執(zhí)行程序與執(zhí)行規(guī)則必須遵循和反映行政活動(dòng)的客觀規(guī)律與實(shí)際情況，符合行政任務(wù)與目標(biāo)的要求。只有健全和完善行政協(xié)調(diào)機(jī)制，從規(guī)范上強(qiáng)化行政管理過(guò)程的整體協(xié)調(diào)配合，才能從根本上解決這一難題，真正發(fā)揮行政執(zhí)行系統(tǒng)的整體功效。給予城市交通危機(jī)管理更多的重視，防范于未來(lái)公共安全是城市交通治理需加強(qiáng)的部分。

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