胡國(guó)強(qiáng)

近年來(lái)，寧波市人大開(kāi)展了對(duì)開(kāi)發(fā)園區(qū)預(yù)算監(jiān)督的探索，消除預(yù)算監(jiān)督的“盲區(qū)”，同時(shí)，豐富了地方人大預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)涵和手段，推進(jìn)了人大預(yù)算監(jiān)督體系的完善。

一場(chǎng)別開(kāi)生面的開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算審查會(huì)開(kāi)場(chǎng)

“住房公積金去年新增了499萬(wàn)元，人均新增5000多，按個(gè)人所繳部分占工資12%計(jì)算，明顯偏高，這是怎么回事？”面對(duì)專家提問(wèn)，杭州灣新區(qū)財(cái)政局副局長(zhǎng)謝建明作了解釋，他說(shuō)：“去年開(kāi)始，勞務(wù)派遣人員也開(kāi)始繳納住房公積金。因科目一致，就合在了一起，數(shù)額就顯得比較高。”

4月14日上午，寧波市杭州灣新區(qū)財(cái)政局會(huì)議室，一場(chǎng)別開(kāi)生面的開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算審查會(huì)議開(kāi)場(chǎng)。5名來(lái)自財(cái)政局等單位的負(fù)責(zé)同志陳述開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算資金怎么花，花錢的理由和依據(jù)。寧波市人大財(cái)經(jīng)委組織的專家組，每個(gè)人手中都拿著一份杭州灣新區(qū)2014年公共預(yù)算執(zhí)行情況及2015年公共預(yù)算草案報(bào)告。

在2015年公共預(yù)算支出表中，按科技、社保與就業(yè)、節(jié)能環(huán)保、商業(yè)服務(wù)業(yè)等大項(xiàng)，分列很多支出明細(xì)。以“城鄉(xiāng)社區(qū)支出”為例，城管執(zhí)法、工程建設(shè)管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理、城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生等小項(xiàng)一目了然。

“基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)為什么沒(méi)有在基層衛(wèi)生科目中列出？”市衛(wèi)生局副巡視員、專家組的李冠偉提出疑問(wèn)。“這塊內(nèi)容列在了其他公共衛(wèi)生支出中”臺(tái)上有人回應(yīng)。李冠偉追問(wèn)：“那基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的上級(jí)專項(xiàng)資金如何套上去？”

在激烈的追問(wèn)中，財(cái)政局的工作人員稍顯緊張。

還有專家就預(yù)算編制中的具體問(wèn)題，如委托代征項(xiàng)目、結(jié)余資金等提出了自己的意見(jiàn)建議。在3個(gè)小時(shí)熱烈而緊張的問(wèn)答中，諸如上述充滿“火藥味”的交鋒一茬接一茬。

這次專家組對(duì)開(kāi)發(fā)園區(qū)預(yù)算草案集中審查，目的就是為市人大常委會(huì)審批提供參考。據(jù)介紹，審批后，園區(qū)在年度預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，因收支情況變化需要調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)市人民政府審核后，報(bào)市人大常委會(huì)備案。

此外，寧波市人大財(cái)經(jīng)委還組織開(kāi)展對(duì)園區(qū)預(yù)算執(zhí)行情況的跟蹤監(jiān)督。如2013年8月和2014年9月，市人大財(cái)經(jīng)委專門召開(kāi)園區(qū)財(cái)政管理工作座談會(huì)，聽(tīng)取各園區(qū)半年度預(yù)算執(zhí)行及財(cái)政管理情況匯報(bào)。

客觀看，各地人大對(duì)開(kāi)發(fā)園區(qū)開(kāi)展預(yù)算監(jiān)督并不多。由于各種原因，各地的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算往往游離于人大監(jiān)督范圍之外。因此，寧波市人大對(duì)開(kāi)發(fā)園區(qū)預(yù)算監(jiān)督工作也受到社會(huì)各界格外關(guān)注。2014年，省人大常委會(huì)副主任茅臨生專門作出批示，要求不斷深化、規(guī)范和推廣開(kāi)發(fā)園區(qū)預(yù)算監(jiān)督工作。

將開(kāi)發(fā)園區(qū)預(yù)算裝進(jìn)人大監(jiān)督“籠子”

各開(kāi)發(fā)園區(qū)是市政府的派出機(jī)構(gòu)，享有市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，都建立一級(jí)財(cái)政，行政區(qū)域內(nèi)的人民代表大會(huì)很難對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。“從而出現(xiàn)了預(yù)算監(jiān)督的‘盲區(qū)，這與法律規(guī)定的要求不符?！睂幉ㄊ腥舜笥嘘P(guān)同志說(shuō)。

此外，開(kāi)發(fā)園區(qū)財(cái)政收入和支出規(guī)模也逐年增大。以2013年為例，寧波市屬相關(guān)開(kāi)發(fā)園區(qū)（不包括寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)）地方財(cái)政收入達(dá)到100.27億元，占全市地方財(cái)政收入的12.65%;可用財(cái)力達(dá)到124.69億元，占全市可用財(cái)力的12.37%。

寧波市人大常委會(huì)意識(shí)到，對(duì)市屬相關(guān)開(kāi)發(fā)園區(qū)的預(yù)算實(shí)施監(jiān)督，促進(jìn)各開(kāi)發(fā)園區(qū)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，減少管理的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，提高資金使用效益迫在眉睫。2012年，寧波市人大常委會(huì)將該項(xiàng)工作作為重點(diǎn)課題，在調(diào)研基礎(chǔ)上，決定從公共預(yù)算監(jiān)督起步，探索市屬相關(guān)開(kāi)發(fā)園區(qū)的預(yù)算監(jiān)督工作。

隨后召開(kāi)的市十四屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議出臺(tái)了《寧波市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)市屬相關(guān)開(kāi)發(fā)園區(qū)預(yù)算監(jiān)督的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》，從制度上為市人大常委會(huì)監(jiān)管市屬相關(guān)開(kāi)發(fā)園區(qū)公共財(cái)政預(yù)算鋪平了道路。

《實(shí)施意見(jiàn)》施行以來(lái)，寧波市人大常委會(huì)已分別審查批準(zhǔn)了市屬5個(gè)園區(qū)2013年、2014年、2015年的公共財(cái)政預(yù)算，以及2013年、2014年公共財(cái)政決算。

寧波市人大財(cái)經(jīng)委同志認(rèn)為，將以前未納入人大監(jiān)督范圍的市屬相關(guān)開(kāi)發(fā)園區(qū)預(yù)算，裝進(jìn)人大監(jiān)督的“籠子”，消除預(yù)算監(jiān)督的“盲區(qū)”，體現(xiàn)了加強(qiáng)對(duì)政府全口徑財(cái)政預(yù)算審查和監(jiān)督的要求。

人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的預(yù)算監(jiān)督受到政府職能部門的歡迎?！邦A(yù)算編制的系統(tǒng)性、政策性強(qiáng)，沒(méi)有外部監(jiān)督，龐大的公共資金配置容易出現(xiàn)偏差?！焙贾轂承聟^(qū)財(cái)政局副局長(zhǎng)謝建明說(shuō)，“人大監(jiān)督，不僅避免了財(cái)政部門‘閉門造車，也減少了職能部門之間的協(xié)調(diào)難度。”

幾年下來(lái)，各開(kāi)發(fā)園區(qū)預(yù)算編制的規(guī)范化和精細(xì)化得到明顯提升。曾幾次參加預(yù)算審查的市人大代表、市人大財(cái)經(jīng)委委員吳宗良感慨：“以前，有些地方預(yù)算編制比較粗，也不科學(xué)。到年底大部分錢用不出去，現(xiàn)在這種情況很少了。這次杭州灣新區(qū)2014年初預(yù)算編制，執(zhí)行到年底基本沒(méi)調(diào)整，說(shuō)明編制比較科學(xué)準(zhǔn)確?！?/p>

“尤其是集中審查會(huì)議中提出的一些問(wèn)題，原因分析比較透徹到位，被評(píng)審單位可能一下子沒(méi)法接受，但對(duì)其日后規(guī)范、調(diào)整預(yù)算編制有較大的借鑒和促進(jìn)作用。”與會(huì)的某一位專家說(shuō)。

人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算監(jiān)督的深層次影響已經(jīng)凸顯，開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算管理生態(tài)悄然生變。例如，東錢湖連續(xù)出臺(tái)區(qū)政府投資項(xiàng)目資金管理暫行辦法、區(qū)級(jí)基本支出預(yù)算管理辦法、區(qū)級(jí)項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法等規(guī)范性文件;大榭探索開(kāi)展2015—2017年中期預(yù)算編制工作;保稅區(qū)將專項(xiàng)資金和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金全部納入國(guó)庫(kù)集中支付，規(guī)范操作流程，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋……

對(duì)開(kāi)發(fā)園區(qū)預(yù)算監(jiān)督的探索創(chuàng)新，豐富了地方人大預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)涵和手段

觀察寧波市人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算監(jiān)督工作，除了覆蓋開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算監(jiān)督盲區(qū)外，就如何善于監(jiān)督、深入監(jiān)督進(jìn)而提升預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量也進(jìn)行了較好的探索。比如，杭州灣新區(qū)預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中，就有專家提出應(yīng)在備注欄說(shuō)明預(yù)決算調(diào)整的重大影響因素等。沒(méi)有局限于“投入太少”之類的抽象化、直覺(jué)性質(zhì)疑，而是提出專業(yè)化、建設(shè)性的調(diào)整方案。

此外，人大預(yù)算監(jiān)督呈現(xiàn)向主動(dòng)監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督轉(zhuǎn)型趨勢(shì)。預(yù)算專家組成人大的智囊團(tuán)，為人大常委會(huì)審議提供充分、專業(yè)的論證報(bào)告和參考意見(jiàn)。同時(shí)，根據(jù)情勢(shì)變化，市人大還對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)政府預(yù)算進(jìn)行常態(tài)性、跟蹤性的監(jiān)督，如預(yù)算調(diào)整報(bào)備案、定期審計(jì)、財(cái)經(jīng)委跟蹤監(jiān)督……其監(jiān)督效能顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府限于一時(shí)的“自我修改”。

預(yù)算監(jiān)督理念的變化是又一個(gè)亮點(diǎn)。審查中，各項(xiàng)財(cái)政資金安排是否盡可能做到合情合理，政府開(kāi)支有無(wú)進(jìn)一步壓縮的可能等等都是人大關(guān)注的重點(diǎn)?！叭舜髮?duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的預(yù)算審查，產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域投入數(shù)字背后的政策措施是否得當(dāng)、財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量效益是最核心的內(nèi)容?！焙贾轂承聟^(qū)預(yù)算審查會(huì)上，寧波市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委副主任裘蓉總結(jié)時(shí)特別強(qiáng)調(diào)了這一理念。

當(dāng)然，毋庸諱言，寧波市人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算監(jiān)督的范圍還有局限性?！爱?dāng)時(shí)，考慮到先抓住重點(diǎn)，把園區(qū)公共財(cái)政預(yù)決算納入監(jiān)督范圍，再逐步擴(kuò)大監(jiān)督范圍，完善監(jiān)督機(jī)制?！?寧波市人大財(cái)經(jīng)委同志如是說(shuō)。

因此，到目前，各個(gè)開(kāi)發(fā)園區(qū)的政府性基金、社?；鸷蛧?guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)決算尚未納入人大監(jiān)督范圍，與真正意義的全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督還有距離。

談及下一步工作時(shí)，寧波市人大財(cái)經(jīng)委介紹，將按照全口徑的要求，逐步將審查監(jiān)督范圍拓展到四本預(yù)決算。督促有條件的園區(qū)探索編制好政府性基金、社?；稹?guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)決算，為開(kāi)展對(duì)園區(qū)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督做好準(zhǔn)備。此外，對(duì)照新預(yù)算法要求，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，探索預(yù)算準(zhǔn)確編列預(yù)算支出科目和級(jí)次，逐步把支出功能科目細(xì)化到“項(xiàng)”級(jí)，經(jīng)濟(jì)科目細(xì)化到“款”級(jí)。

今年1月1日，新預(yù)算法正式實(shí)施，這是推動(dòng)人大預(yù)算監(jiān)督的一個(gè)歷史契機(jī)。寧波市人大對(duì)開(kāi)發(fā)園區(qū)預(yù)算監(jiān)督工作的探索和創(chuàng)新，豐富了地方人大預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)涵和手段，推進(jìn)了人大預(yù)算監(jiān)督的體系的完善。