王柏能

新預算法審議通過時，新一輪財稅改革的頂層設計——《深化財稅體制改革總體方案》出爐并啟動實施。學習領會新預算法，必須把視角放到深化財稅體制改革這個大背景中，新預算法的靈魂和精髓就在于體現(xiàn)了改革的精神和要求，新預算法立法宗旨很明確，是要建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，“全面規(guī)范、公開透明”這八個字成為新預算法核心內(nèi)容和立法的一條主線。

新預算法力求“全面規(guī)范、公開透明”

□全面規(guī)范、公開透明的預算制度，這是預算制度改革的目標，也是新預算法的一個核心內(nèi)容，請問在新預算法中是如何體現(xiàn)“全面”二字的？

■“全面”實際上就是新預算法規(guī)定的政府的全部收入和支出都應當納入預算，形成全口徑的政府預算體系。

今后政府預算就是由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算這四本預算組成。政府性債務收支也納入全口徑預算管理，一般債務編入一般公共預算，專項債務編入政府性基金預算。

新預算法明確了這四本預算的編制原則，保持各自完整獨立，同時三本專門預算與一般公共預算相銜接，如一般公共預算與政府性基金預算要統(tǒng)籌安排，國有資本經(jīng)營預算要提高用于民生比例，一般公共預算資金要充實社會保險基金預算。

□那么“規(guī)范”二字又是如何體現(xiàn)的呢？

■新預算法開宗明義：“為了規(guī)范政府收支行為”。整部預算法可以說是一部“控權法”，而不同于以前的“管理法”，這是立法思路的一個大的調(diào)整，也是新預算法一個重要特點。

尤其是新預算法對當前突出的一些重大問題作出了規(guī)范。如規(guī)范財政轉移支付，明確以推進地區(qū)間公共服務均等化為主要目標，以一般性轉移支付為主體，嚴格專項轉移支付的設立，建立健全定期評估和退出機制，對轉移支付預算編制及下達時間等都作了明確規(guī)定。對政府性債務，新預算法本著從緊從嚴要求加以規(guī)范，限制了舉債主體，限制了舉債規(guī)模，限定了舉債方式，限制了用途，建立債務風險評估預警機制、應急處置機制和責任追究制度。

增強預算執(zhí)行的規(guī)范性也是新預算法一個亮點，強調(diào)預算支出必須以批準的預算為依據(jù)，未列入預算的不得支出，預算執(zhí)行中各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策措施，明確不得向收入征收部門和單位下達收入指標，對預算調(diào)整行為、超收或短收行為等進行了規(guī)范。

□“公開透明”的預算制度這方面新預算法作了哪些規(guī)定？

■財政收入“取之于民、用之于民”，怎么讓群眾能看懂、社會能監(jiān)督？提高透明度是最有效的途徑。

新預算法對細化預算編制要求具體明確，規(guī)定預算支出應當按照功能分類和經(jīng)濟分類編制，報送人大審查批準的預算草案、一般公共預算支出，按其功能分類應當編制到項，按其經(jīng)濟性質(zhì)分類，基本支出應當編列到款。其他三本預算按其功能分類應當編列到項。一般性轉移支付應當按國務院規(guī)定的基本標準和計算方法編制，專項轉移支付應當分地區(qū)、分項目編制。這些規(guī)定的落實，將極大地改變過去預算“外行看不懂，內(nèi)行說不清”的狀況，提高了預算的可審性和可檢查性。

同時，新預算法在預算的公開方面，強調(diào)除國家保密法規(guī)定屬于國家秘密事項外，全部預算內(nèi)容全面公開，強調(diào)包括轉移支付、舉借債務、機關運行經(jīng)費等重要事項的公開，明確了公開的內(nèi)容、主體、時間。公開是最有效的監(jiān)督。

基層創(chuàng)新實踐推動人大預算監(jiān)督走向縱深

□新預算法對人大預算審查監(jiān)督有些什么新的規(guī)定和要求？

■新預算法對加強和改進人大預算審查監(jiān)督工作提出了新的更高的要求。一是細化報送人大審批的預算草案，這一點前面已經(jīng)說了，主要是提高預算的透明度。二是完善人大預算初步審查制度，規(guī)定了初步審查的內(nèi)容、機構、時間等。特別是明確了初審意見的反饋機制，初審意見和反饋處理情況報告應當印發(fā)代表。三是明確人大對預算草案重點審查8個方面的內(nèi)容，對決算草案重點審查12個方面的內(nèi)容。四是加強對預算調(diào)整的審查監(jiān)督，拓展了需要報人大審批的預算調(diào)整的情形，預算總支出的增減、調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、調(diào)減重點支出以及增加舉借債務，須報本級人大常委會審批。五是對預算執(zhí)行的監(jiān)督，新預算法列舉了一些需要向本級人大常委會報告或者備案的情形。明確財政決算要經(jīng)審計后，提請本級人大常委會審查批準。六是發(fā)揮人大代表和社會公眾在預算審查監(jiān)督中的作用，規(guī)定設區(qū)的市以上各級人大專門委員會初審、工作機構研究提出意見時，應當邀請本級人大代表參加，縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大審查預算草案前，應組織人大代表聽取選民和社會各界意見。

□近年來，我省各地人大在預算審查監(jiān)督方面有許多創(chuàng)新做法，對此你怎么看？

■這些年來，我省各地人大積極探索，生動實踐，推動人大預算審查監(jiān)督工作向縱深發(fā)展。譬如，各地都把部門預算和政府投資項目作為重要抓手，采取重點審查、公開聽證、專家評審、分項表決等不同形式，不斷深化預算審查監(jiān)督。寧波市將開發(fā)區(qū)財政預算納入人大審查監(jiān)督范圍，明確制度，規(guī)范程序，解決了開發(fā)區(qū)預算長期游離人大視野之外問題，填補了這一監(jiān)督盲區(qū)。溫嶺市的參與式預算，通過廣泛發(fā)動、廣泛參與、廣泛聽取意見，充分發(fā)揮人大代表和社會公眾在預算審查監(jiān)督中的作用。鄞州區(qū)人大嘗試開展績效預算審查監(jiān)督，云和縣人大對財政存量資金、國有固定資產(chǎn)開展特定問題調(diào)查，嘉興市人大加大審計整改監(jiān)督工作力度。當然，我省其他地方還有好多各具特色的經(jīng)驗做法，都值得好好總結，這里就不一一列舉了。

按照現(xiàn)代預算制度理論，現(xiàn)代預算制度構建有兩大支柱：一是政府內(nèi)部集中統(tǒng)一的財政控制;二是立法機構的預算監(jiān)督。相比較而言，過去十年我國預算改革取得的成績主要體現(xiàn)于政府內(nèi)部建立預算控制，那么，在下一個十年的預算改革中，應當高度重視加強人大預算監(jiān)督。所以需要各地不斷開拓創(chuàng)新，切實落實好法律賦予的各項職責，人大預算監(jiān)督任重道遠。

三大問題亟待重視

□最后，請問今后新預算法貫徹實施中或者人大預算審查監(jiān)督中你認為最大的難題是什么？

■我認為有三個問題要引起重視：一是財政的可持續(xù)問題?，F(xiàn)在越來越多的人感到，財政的轉折點已經(jīng)來臨。隨著經(jīng)濟增長速度逐步減緩，財政收入的增速也將逐步減緩。同時，由于支出結構發(fā)生了根本性的變化，民生支出、社會支出、福利支出等占比很高、剛性很強，支出壓力會越來越大。而與此同時，政府性債務也已累積到一個較高水平，化解債務的壓力也非常大。所以，財政的可持續(xù)問題要始終引起足夠重視。二是中長期財政預算問題。這個問題新預算法已經(jīng)提出來了，編制工作也在啟動。實際上這項工作很重要，在一個跨年度的時間框架內(nèi)，使國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制、政策制定和預算決策三者有效整合、有機銜接，這是實現(xiàn)財政中長期可持續(xù)的一個重要保障。三是預算績效管理問題。隨著財政資金的日趨緊張，財政資金的配置效率、預算的績效問題也將顯得越來越重要。新預算法強調(diào)加強預算績效管理。但從目前看，制約預算績效管理有效開展的因素還較多，特別是政府與市場、政府與社會的邊界不清，政府間的事權與責任邊界不清。首先是這事該不該做，然后才是做的效果問題，這個大前提不成立，績效評判就無從談起。所以，預算績效管理，深層是政府績效以及政府治理結構的問題。