湯連松

習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會上指出，“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。”煙草專賣行政執(zhí)法作為國家行政權(quán)力的一部分，同樣具有權(quán)力本身所具有的強(qiáng)制性、有價性、可交換性和擴(kuò)張性等特性，也同樣存在著被濫用的可能。筆者認(rèn)為，提升煙草專賣管理水平，關(guān)鍵要增強(qiáng)專賣隊(duì)伍戰(zhàn)斗力和廉政風(fēng)險管控力，并始終作為各級煙草行政主管部門的工作著力點(diǎn)。

一、必須增強(qiáng)煙草專賣管理隊(duì)伍戰(zhàn)斗力

近年來，各級煙草行政主管理部門在履行專賣執(zhí)法過程中，積極推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，嚴(yán)格按照“公開、公平、公正”的執(zhí)法原則，努力建設(shè)一支高素質(zhì)的專賣執(zhí)法隊(duì)伍，呈現(xiàn)出行政執(zhí)法水平不斷提高、依法行政意識顯著增強(qiáng)、執(zhí)法環(huán)境明顯改善的特點(diǎn)。但也要清醒地認(rèn)識到，隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展和行業(yè)對專賣隊(duì)伍建設(shè)提出的一系列新要求，履行好“監(jiān)督、執(zhí)法、保障、服務(wù)”的職責(zé)，煙草專賣隊(duì)伍建設(shè)力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。眾所周知，實(shí)現(xiàn)卷煙上水平，人才是保障。專賣管理人員是履行國家專賣法的執(zhí)法者，對保持良好的生產(chǎn)經(jīng)營和市場秩序，促進(jìn)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，有著無可替代的作用。隨著法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)的深入推進(jìn)，隨著行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形勢的復(fù)雜變化，中央出臺了許多規(guī)定措施、禁令要求，專賣管理工作面臨著許多新的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。特別是在行業(yè)經(jīng)過持續(xù)多年的快速發(fā)展后，當(dāng)前正面臨著增長速度回落、工商庫存增加、結(jié)構(gòu)空間變窄、需求拐點(diǎn)逼近等四大難題，生產(chǎn)經(jīng)營壓力徒然加大，更易引發(fā)各種扭曲的、變異的甚至違法的行為。對照新形勢、新要求和新任務(wù)，與時俱進(jìn)地打造一支執(zhí)法公正、組織嚴(yán)明、作風(fēng)優(yōu)良、保障有力的專賣執(zhí)法隊(duì)伍，必須從以下三個方面加大工作力度：

（一）加大學(xué)習(xí)教育力度。作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的一支執(zhí)法隊(duì)伍，思想教育工作必須放在一個十分重要的位置。因此，十八大三中全會召開后，各區(qū)縣分局就及時學(xué)習(xí)、傳達(dá)、理解、貫徹會議精神，花大力氣解決隊(duì)伍思想觀念上的問題。如果思想教育工作不加強(qiáng)，容易產(chǎn)生缺乏責(zé)任感、使命感，不愿意創(chuàng)造性的開展工作;政治上不夠成熟，政策水平不高;法學(xué)理論功底差，知識陳舊，執(zhí)法觀念落后;作風(fēng)浮躁、形式主義嚴(yán)重等現(xiàn)象。

（二）加強(qiáng)綜合素質(zhì)培養(yǎng)。社會法治意識不斷提高和信息化網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展對依法行政、文明執(zhí)法提出了更高要求。作為行業(yè)面向社會的窗口，更要重視隊(duì)伍綜合能力素質(zhì)建設(shè)，切實(shí)維護(hù)好行業(yè)形象。由于隊(duì)伍建設(shè)具有階段性和持續(xù)性的特點(diǎn)，前一階段隊(duì)伍建設(shè)側(cè)重于單兵作戰(zhàn)能力的培養(yǎng)，要形成整體綜合能力，急需在團(tuán)隊(duì)建設(shè)、復(fù)合型人才培養(yǎng)等方面下更大的功夫。

（三）加快信息技術(shù)應(yīng)用。上海市煙草專賣信息化較前幾年有了很大進(jìn)步，但借助信息化手段監(jiān)控權(quán)力運(yùn)行的工作仍處于剛剛起步階段。應(yīng)該說，執(zhí)法監(jiān)督信息化能為創(chuàng)新完善專賣管理、推進(jìn)體系建設(shè)、提升管理效能和服務(wù)質(zhì)量提供新的途徑。通過信息化手段來規(guī)范和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行是當(dāng)前提升廉政建設(shè)和反腐倡廉工作的新舉措，可以有效防控權(quán)力和制約權(quán)力。當(dāng)前要熟練掌握信息技術(shù)，加大信息化運(yùn)用的力度。

二、必須增強(qiáng)廉政風(fēng)險管控力

提升煙草專賣管理水平，除打造一支政治上靠得住、工作業(yè)務(wù)精、作風(fēng)過得硬、經(jīng)得起考驗(yàn)的具有團(tuán)隊(duì)精神的專賣執(zhí)法隊(duì)伍外，還必須創(chuàng)建具有專賣特色的廉政執(zhí)法風(fēng)險管控體系，多層次構(gòu)建風(fēng)險防范網(wǎng)。

（一）要充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。專賣行政執(zhí)法工作的性質(zhì)、任務(wù)，決定了專賣執(zhí)法隊(duì)伍的政治要求。在思想上，必須具有堅(jiān)定的政治信念，保持清醒的政治頭腦，堅(jiān)持正確的政治方向。在組織上，必須根據(jù)黨組織要求調(diào)整人力資源結(jié)構(gòu)，形成相對合理的隊(duì)伍建設(shè)要求。有條件的分局，可以參照“把支部建在連上”要求，在專賣隊(duì)伍中建立專兼職政工隊(duì)伍。

（二）要持續(xù)優(yōu)化人才隊(duì)伍培養(yǎng)機(jī)制。要在“進(jìn)、育、退”下功夫，切實(shí)做到：進(jìn)有要求。無論對外招聘還是內(nèi)部競聘，除了設(shè)定相關(guān)工作經(jīng)歷、學(xué)歷等硬性標(biāo)準(zhǔn)，還必須設(shè)立德才兼?zhèn)洹⑷稳宋ㄙt的標(biāo)準(zhǔn)，考察應(yīng)聘者的思想品德以及整治操守。育有體制。以打造一支政治過硬、作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精湛的高素質(zhì)專賣執(zhí)法隊(duì)伍為目標(biāo)，著力把好“政治關(guān)、作風(fēng)關(guān)、業(yè)務(wù)關(guān)”。退有依據(jù)。要不斷完善考核制度，建立獎懲機(jī)制。對違規(guī)違紀(jì)、玩忽職守，在工作中造成一定負(fù)面影響的當(dāng)事人必須嚴(yán)肅處理，嚴(yán)厲追究;對于連續(xù)考核末位或有廉政問題的要實(shí)行淘汰制度，以示公平、公正。

（三）要構(gòu)建完善廉政風(fēng)險管控體系。主要包括四大方面：

1. 完善教育體系，強(qiáng)化規(guī)范約束。專賣執(zhí)法人員的黨性修養(yǎng)、職業(yè)操守、業(yè)務(wù)能力和意志品質(zhì)都是打造“廉潔煙草”社會形象重要因素。一是要關(guān)注廉政教育，形成長效機(jī)制。要實(shí)施黨員、干部、執(zhí)法人員三個層面、不同要求的廉政自律承諾;要定期組織觀看廉政教育主題片、參觀監(jiān)獄等形式的廉政教育，強(qiáng)化內(nèi)在畏懼;要督促執(zhí)法人員牢記“六條禁令”，模范執(zhí)行專賣執(zhí)法要求。二是要倡導(dǎo)執(zhí)法禮儀，強(qiáng)化文明執(zhí)法。要以貫徹上海市《進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政執(zhí)法工作的意見》和《上海市行政執(zhí)法人員執(zhí)法行為規(guī)范》為契機(jī)，進(jìn)一步規(guī)范基層專賣人員執(zhí)法行為;要通過視頻、圖片、文字等形式，進(jìn)一步統(tǒng)一基層專賣執(zhí)法人員的儀表儀容、著裝要求、用語規(guī)范、行為標(biāo)準(zhǔn);要積極推行適合專賣實(shí)際的執(zhí)法禮儀，不斷展現(xiàn)專賣規(guī)范、文明執(zhí)法管理流程和執(zhí)法行為。三是強(qiáng)化法制培訓(xùn)，創(chuàng)新執(zhí)法理念。要結(jié)合國家局要求，倡導(dǎo)“以人為本”、“寓服務(wù)于管理”的執(zhí)法理念，推進(jìn)依法行政;要建立多渠道煙草法律學(xué)習(xí)平臺，進(jìn)一步探索法制宣傳教育與道德教育有機(jī)結(jié)合。

2. 完善監(jiān)控體系，把握風(fēng)險防控關(guān)鍵。加強(qiáng)廉政建設(shè)，采取科學(xué)合理的方法是關(guān)鍵。評估廉政執(zhí)法管控點(diǎn)是廉政執(zhí)法能得到有效防控的前提和基礎(chǔ)，要將執(zhí)法中可能產(chǎn)生的問題逐一梳理、找“準(zhǔn)”，并采取監(jiān)控措施。問題查找不出來，或者找不準(zhǔn)、找不全，就不能有效監(jiān)控權(quán)力點(diǎn)，使監(jiān)督缺乏針對性、系統(tǒng)性和可操作性，既“防不住”，也“管不好”，建立管控機(jī)制也就成了一句空話。endprint

廉政執(zhí)法管控點(diǎn)具體到專賣實(shí)際，可分為行政許可3個環(huán)節(jié)、6個權(quán)利管控點(diǎn)和行政處罰5個環(huán)節(jié)、11個權(quán)力管控點(diǎn)。在評估廉政管控點(diǎn)時，要明確三點(diǎn)：一要明確評估方法。要以界定工作職責(zé)為基礎(chǔ)，從梳理工作流程入手，系統(tǒng)梳理每個部門、每個崗位的職責(zé)定位、法定權(quán)限和工作流程，全面深入評估可能存在廉政執(zhí)法出現(xiàn)問題的部位和環(huán)節(jié)，做到職權(quán)項(xiàng)目清楚、責(zé)權(quán)流程清晰、權(quán)力運(yùn)行清透。二要明確評估內(nèi)容。從崗位職責(zé)方面評估，主要結(jié)合崗位職責(zé)評估在履行職責(zé)、行使職權(quán)過程中可能產(chǎn)生的失職瀆職的問題;從業(yè)務(wù)流程方面評估，主要根據(jù)部門的職能和權(quán)限，從工作程序、業(yè)務(wù)流程等方面評估存在的問題;從制度機(jī)制方面評估，主要評估由于缺乏工作制度的管理流程，缺乏制度支撐的制衡和制約，避免因?yàn)橹贫炔蝗赡茉斐蔀E用職權(quán)等嚴(yán)重后果的問題。三要明確評估重點(diǎn)。在評估廉政執(zhí)法過程中，要緊貼突出問題、緊貼關(guān)鍵環(huán)節(jié)、緊貼重要崗位，著力評估行政許可、行政執(zhí)法、行政處罰等重要環(huán)節(jié)的管控力度，努力把廉政風(fēng)險管控融入到具體業(yè)務(wù)全過程，以重點(diǎn)帶全面，以關(guān)鍵促整體，有計(jì)劃地推動預(yù)防腐敗工作向縱深發(fā)展。

3. 完善制度體系，將權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”。為減少執(zhí)法中的人為因素，必須強(qiáng)化兩個舉措：一要完善執(zhí)法程序，規(guī)范具體執(zhí)法行為。通過編制行政許可和行政處罰兩大系列業(yè)務(wù)手冊和辦事指南，把各管理事項(xiàng)的依據(jù)、內(nèi)容、程序、方法以標(biāo)準(zhǔn)文件方式進(jìn)行公示，形成標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)程。以辦理涉煙行政許可業(yè)務(wù)為例，可將專賣零售許可證的新辦、變更、延續(xù)、停業(yè)、恢復(fù)營業(yè)、歇業(yè)、補(bǔ)辦七大主要業(yè)務(wù)中的申請、受理、審查、決定、制證、歸檔等環(huán)節(jié)，確立具體操作標(biāo)準(zhǔn)和職責(zé)權(quán)限。二要規(guī)范自由裁量，提升行政管理效能。要規(guī)范明確證據(jù)采信、性質(zhì)認(rèn)定、違法事實(shí)、情節(jié)輕重等方面的“自由裁量權(quán)”，制定煙草專賣行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度，對不同條件、情況下的違法行為，明確統(tǒng)一規(guī)范的行政處罰裁量權(quán)。同時，嚴(yán)格執(zhí)行回避制度和責(zé)任追究制度，充分發(fā)揮自由裁量權(quán)高效靈活的作用。

4. 建立責(zé)任監(jiān)督體系，強(qiáng)化履職的責(zé)任監(jiān)督。在評估專賣執(zhí)法廉政管控點(diǎn)的基礎(chǔ)上，要按照“有權(quán)必有責(zé)、有權(quán)必監(jiān)督”的原則，建立重大決策、內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督的多元化監(jiān)督體系。一是完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，包括：（1）權(quán)力點(diǎn)重大決策集體討論制度。對符合條件的行政處罰和行政許可重大事項(xiàng)必須進(jìn)行集體討論。（2）完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。建立法規(guī)部門、內(nèi)管部門行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督，及時糾正執(zhí)法不規(guī)范。（3）推行行政執(zhí)法錯案追究和案卷評查制度，監(jiān)督嚴(yán)格按照法定程序和權(quán)限行使職權(quán)、履行職責(zé)。二是暢通外部監(jiān)督渠道：（1）完善“12313”舉報(bào)投訴電話運(yùn)行，做到有訴必接、有舉必查、有查必果，實(shí)現(xiàn)平臺接聽率、事件處置率、結(jié)果反饋率100%;（2）探索新媒體舉報(bào)投訴平臺建設(shè)，例如運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信等擴(kuò)大外界監(jiān)督受眾面。（3）加大對具體行政執(zhí)法行為投訴和舉報(bào)的受理查處力度，強(qiáng)化對行政執(zhí)法個案的監(jiān)督。三是突出信息化監(jiān)管。信息化作為剛性的監(jiān)管手段，可以起到人為主的監(jiān)督所不能實(shí)現(xiàn)的效果，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力點(diǎn)約束和廉政建設(shè)工作的機(jī)制化、長效化和效率化。（1）完善專賣業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，特別對廉政執(zhí)法點(diǎn)要通過信息系統(tǒng)加以進(jìn)一步規(guī)范;（2）開發(fā)新信息平臺，采用信息化手段規(guī)范和監(jiān)督執(zhí)法行為，提高監(jiān)督工作效率;（3）建設(shè)信息資源中心，實(shí)現(xiàn)對信息的統(tǒng)一管理和資源共享，讓執(zhí)法權(quán)力監(jiān)控在陽光下有效運(yùn)行。

（作者：上海市煙草專賣局虹口分局）endprint