王 佳

（黑龍江省政法管理干部學(xué)院，哈爾濱 150080）

引言

城鎮(zhèn)化是近期我國發(fā)展的必然趨勢，這一過程無論對于較小城鄉(xiāng)差距還是農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟增長都發(fā)揮著非常重要的作用。然而城鎮(zhèn)化的進程也對傳統(tǒng)的土地產(chǎn)權(quán)問題提出了越來越多的挑戰(zhàn)。而在這其中農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)所面臨的變革最為明顯。

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利中最為重要的一環(huán)。今年年初中央一號文件明確提出，在土地所有權(quán)不變，并且承認承包權(quán)的前提下，進行經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實施農(nóng)地“三權(quán)分離”。農(nóng)地三權(quán)分離，可以使土地上的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)在依法確權(quán)后明確各自的權(quán)屬人。從所有權(quán)和承包權(quán)中分離出來的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可使農(nóng)民實實在在獲得財產(chǎn)權(quán)收益，從而促進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

但在城鎮(zhèn)化的過程中往往伴隨著大宗的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。在流轉(zhuǎn)過程中時常會發(fā)生集體經(jīng)濟組織以所有權(quán)名義侵犯農(nóng)民承包權(quán)，地方政府在農(nóng)業(yè)招商引資時強制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)或地租不足額支付或農(nóng)民全家常年外出務(wù)工后承包權(quán)的喪失等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)會影響農(nóng)民行使農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的積極性。那么如何能在發(fā)現(xiàn)新情況的基礎(chǔ)上，推動農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)向利于農(nóng)民自身利益方向發(fā)展是我們所面臨的重要課題。本文如下會對影響農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的因素進行分析，并基于所得結(jié)論提出相應(yīng)的發(fā)展對策。

一、影響農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要因素

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)作為一項能夠增加農(nóng)民收入，構(gòu)建合理農(nóng)業(yè)體系，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要手段，其流轉(zhuǎn)受到多方面的制約。社會因素是眾多影響農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的因素中最為重要的一項。農(nóng)民身處于復(fù)雜的社會環(huán)境中，所以社會因素很大程度上決定了農(nóng)民是否愿意行使農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)或以哪種方式來進行流轉(zhuǎn)。再細化社會因素就會發(fā)現(xiàn)這其中還包含著更多的細小影響分子。例如，某一地區(qū)農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量、農(nóng)業(yè)組織化程度的高低、城鄉(xiāng)收入差距的大小、土地流轉(zhuǎn)體系是否完備都屬于其中。若某區(qū)域農(nóng)業(yè)人口具有較高的文化素質(zhì)，農(nóng)業(yè)組織管理水平與之較為適宜，則農(nóng)民就會愿意通過流轉(zhuǎn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。除此之外，國家的相關(guān)政策法規(guī)也是較為重要的影響因素。一貫、平穩(wěn)、積極的農(nóng)業(yè)政策及針對農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)制度是保證土地流轉(zhuǎn)的基石，也是保證農(nóng)民從流轉(zhuǎn)中獲得長期、穩(wěn)定收入的保證。國家政策因素應(yīng)由兩部分構(gòu)成，第一部分就是國家為了保證農(nóng)民獲得農(nóng)地基本收入的保障性政策，如農(nóng)業(yè)補貼、耕地保護、農(nóng)權(quán)確權(quán)等；另一部分則是為了保障農(nóng)民順利行使權(quán)利而制定的相關(guān)法律制度。只有在明確的農(nóng)地所有權(quán)基礎(chǔ)之上，才能將農(nóng)地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)完整的賦予農(nóng)民。而且在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，若能保證農(nóng)民依法、自愿、有償?shù)男惺罐r(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)也能極大的加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率。

從以上的分析不難看出，社會中的方方面面都有可能成為影響農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營權(quán)的因素。當(dāng)然，我們不能忽略的經(jīng)濟因素也是影響因子之一。促進農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的根本目的就是要增加農(nóng)民的收入，使農(nóng)民真切感受到土地帶給他們的實惠。所以經(jīng)濟因素是推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的源動力。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民通過簽訂相關(guān)的承包權(quán)流轉(zhuǎn)合同，在一定年限內(nèi)讓渡土地使用權(quán)從而取得收入。只有當(dāng)這部分通過權(quán)利流轉(zhuǎn)所取得的收入高于原農(nóng)地帶來的人均純收入時，更多的農(nóng)民才會將農(nóng)地流轉(zhuǎn)起來。

保障性政策的缺失也是影響農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的另一重要原因。隨著我省城鎮(zhèn)化進程的加速，越來越多的農(nóng)村青壯年勞動力涌入城市，老人及部分農(nóng)村婦女承擔(dān)起繁重的農(nóng)業(yè)勞動。目前黑龍江省農(nóng)村相應(yīng)的醫(yī)療、養(yǎng)老保障體系并不十分完善，這使得部分農(nóng)民在很大程度上還將土地收入作為用于化解疾病和養(yǎng)老風(fēng)險的主要經(jīng)濟來源。這就減少了農(nóng)民將承包的農(nóng)地進行流轉(zhuǎn)的意愿。而且，目前該省的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還處于農(nóng)民自發(fā)階段，缺乏相關(guān)的政府政策引導(dǎo)及中介服務(wù)，針對土地流轉(zhuǎn)過程中的評價制度也不夠精細。這都不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)向規(guī)?；?、市場化發(fā)展。

二、政策建議

（一）完善農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，明確土地產(chǎn)權(quán)長久不變

為了穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，促進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，就要針對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)進行完善的確權(quán)登記頒證工作。體系完備、運轉(zhuǎn)良好的登記制度可以增強農(nóng)民對農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)的信心，進而促進土地市場發(fā)展。同時其也可以約束地方政府依法行政，為農(nóng)民尋求法律救濟提供依據(jù)。農(nóng)地權(quán)利登記過程不僅要有標(biāo)準(zhǔn)的程序，更要有統(tǒng)一的規(guī)則。農(nóng)地確權(quán)登記頒證，不僅要確認農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)，更要確認農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。針對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的登記工作不僅要體現(xiàn)在權(quán)利的初始確定階段，更要延伸至對權(quán)利變更情況的掌握。防止在轉(zhuǎn)讓過程中，因權(quán)利人不明而引起的上當(dāng)受騙現(xiàn)象的發(fā)生。

在此基礎(chǔ)上，才可以引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民流轉(zhuǎn)所承包土地的經(jīng)營權(quán)，若想使農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有序安全流轉(zhuǎn)還要明確其生效時間。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)自登記之日起即產(chǎn)生效力。未經(jīng)登記的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，權(quán)利人不得行使權(quán)利。省級主管部門應(yīng)制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》實施細則（以下簡稱《實施細則》）。在《實施細則》中明確登記內(nèi)容及相關(guān)法律責(zé)任。嚴(yán)格遵循農(nóng)地用途，當(dāng)農(nóng)地用途發(fā)生轉(zhuǎn)變時要進行變更用途登記。擅自變更用途的，應(yīng)責(zé)令其恢復(fù)原狀，并對土地所有人遭受的損失進行賠償。

在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該對農(nóng)村集體所有制進行改革?，F(xiàn)有農(nóng)村集體所有制內(nèi)涵并不明確，盡管《物權(quán)法》試圖明確集體成員和集體組織之間的財產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系，但集體組織無論在對農(nóng)地承包合同的控制權(quán)上，還是在對集體資產(chǎn)利潤的分配權(quán)上都有著絕對的控制力。這會使因農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而得到的利潤集中在集體組織手中，而不是直接分配給集體成員，從而挫傷農(nóng)民流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的積極性。所以，若想強化農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)促進流轉(zhuǎn)就應(yīng)明晰集體所有權(quán)的安排，明確集體內(nèi)各成員對集體資產(chǎn)的權(quán)利安排，改變原有的集體管理模式，采取法人治理模式。

（二）完善相關(guān)法律建設(shè)，推進農(nóng)地承包權(quán)賦權(quán)工作

隨著城鎮(zhèn)化的加速，大批農(nóng)民放棄農(nóng)地耕作進入城市務(wù)工。遷移的農(nóng)民為了保留對土地的承包權(quán)往往將農(nóng)地留給家里的老人、婦女或親戚、朋友耕種。這種小范圍內(nèi)的經(jīng)營權(quán)流動十分影響農(nóng)地的經(jīng)營效率。同時這種現(xiàn)象也帶來了農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。

為了順應(yīng)農(nóng)地兩權(quán)分離的趨勢，也為了更好地明確農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，擴大農(nóng)地流轉(zhuǎn)范圍，十八屆三中全會已經(jīng)對分離的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進行了權(quán)利范圍的界定，承包人享有對農(nóng)地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)，經(jīng)營者對農(nóng)地擁有抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)。這樣不僅承包戶可以放心的流轉(zhuǎn)土地，同時經(jīng)營者也可以利用農(nóng)地抵押等行為獲得金融支持。而目前我國的相關(guān)法律還在對兩權(quán)進行著合一的保護，所以應(yīng)盡早對法律進行修改，使改革的政策獲得法律的認可和保護。

在明確了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的各自歸屬的基礎(chǔ)上，承包權(quán)的賦權(quán)還存在一些的問題。農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營權(quán)從實質(zhì)上分析應(yīng)是一種物權(quán)，只是其本身擁有債權(quán)屬性，所以《土地承包法》、《物權(quán)法》應(yīng)明確其物權(quán)地位。同時還應(yīng)注意的是，我國已經(jīng)進入老齡化社會，農(nóng)村老齡人口日益增多。第一輪承包期滿后，若原承包者已經(jīng)成為無勞動能力的老人或者已經(jīng)離去，那么二輪延包應(yīng)由誰承包、如何承包，我們的法律也應(yīng)給出規(guī)定，進一步細化承包權(quán)的賦權(quán)工作。

（三）提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)項目質(zhì)量，推進農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展

優(yōu)秀的農(nóng)業(yè)合作項目不僅可以使農(nóng)地高效、快捷流轉(zhuǎn)而且也可以合理安置傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式中存在著的大量農(nóng)村富余勞動力。由于黑龍江省大型農(nóng)業(yè)項目的開展一般都以農(nóng)民專業(yè)合作社作為載體，所以想促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)就必須要提高合作社引入農(nóng)業(yè)項目的質(zhì)量。作為合作社發(fā)展的引導(dǎo)者，政府應(yīng)多渠道籌措資金，提高扶持資金的數(shù)額，擴大扶持的范圍，提高稅收優(yōu)惠力度，使保險政策、補貼資金向合作社傾斜。為了統(tǒng)一加強對農(nóng)民專業(yè)合作社的組織、協(xié)調(diào)、管理和服務(wù)，可以成立獨立的農(nóng)民專業(yè)合作社管理機構(gòu)。農(nóng)民以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)入股合作社，按股獲利，以此實現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效，使農(nóng)民真正做到“增收不離鄉(xiāng)土”。當(dāng)高質(zhì)量的農(nóng)地流轉(zhuǎn)項目為農(nóng)民帶來切實的經(jīng)濟利益時，農(nóng)民自然愿意將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)起來。

（四）積極建立保障機制，消除農(nóng)民后顧之憂

建立完善、良好的農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老體系，是弱化土地作為農(nóng)民生老病死保障的思想，促進農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的堅實依托。通過保障性體系的建立，可以使農(nóng)地擺脫其在農(nóng)民心中固化的角色，使土地成為單純的生產(chǎn)資料，更好的為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)。農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療有了除土地之外可靠的依賴，他們也會更愿意將農(nóng)地投入到流轉(zhuǎn)市場。其次，應(yīng)健全相關(guān)流轉(zhuǎn)市場體系。農(nóng)地市場化程度低導(dǎo)致農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不活躍。所以不僅要對農(nóng)地市場進行統(tǒng)一規(guī)劃管理，更要促進相關(guān)市場的發(fā)展。要重視各種中介組織的培育。通過這些中介組織向農(nóng)民及時的提供農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息，為農(nóng)戶提供多角度、多層次的市場化服務(wù)。

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