張海波

農(nóng)村應急能力評估*
——基于江蘇省的實證研究

張海波

農(nóng)村應急能力是應急能力評估與建設的重要組成部分?；趯K省蘇州市、揚州市和徐州市90位村干部和1252位農(nóng)村居民的抽樣調(diào)查，本文在防災減災設防水平、政府應急體系下延程度和村民自救互救能力三個維度上對農(nóng)村應急能力進行評估。調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)村應急體系下延程度、防災減災設防水平和村民自救互救能力的得分依次降低，政府亟待加大投入，重視農(nóng)村防災減災設防建設和村民自救互救能力提升。相比之下，農(nóng)村應急體系下延程度和村民自救互救水平雖然可以在短期內(nèi)得到提升，但農(nóng)村的防災減災設防水平卻受制于地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，仍需要長期投入。

應急能力 評估 應急管理 農(nóng)村 江蘇

問題的提出

應急能力評估是應急管理研究和實踐的重要主題。在理論上，應急能力評估可隸屬于政策評估(policy evaluation)，是應急管理政策過程的一環(huán)。在實踐上，它可以和風險評估相結(jié)合，成為應急能力建設的前置程序。例如，2001年“9·11”事件之后，美國國土安全部發(fā)展出基于能力的預案編制(Capabilities-Based Planning)方法，將應急能力建設與風險評估相結(jié)合，根據(jù)風險評估結(jié)果制定了各級政府應該擁有的和需要發(fā)展的36種能力清單。①

2003年“非典”之后，中國政府建立了以“一案三制”為核心的綜合應急管理體系，將傳統(tǒng)分散的針對自然災害的災害管理、針對事故災難的安全管理、針對傳染病的疾病防控和針對社會安全事件的治安管理進行統(tǒng)籌，以提升綜合應急能力。這一過程分為兩個階段：一是2006年之前，在國家治理系統(tǒng)內(nèi)部依靠法律法規(guī)和行政命令來規(guī)范中央、省、市、縣各級政府的行為；二是2006年之后，政府應急管理體系向下延伸至社會治理系統(tǒng)，進學校，進農(nóng)村，進企業(yè)，進社區(qū)，進家庭。法律規(guī)范和行政命令具有強制性，應急管理政策體系在國家治理系統(tǒng)內(nèi)部必須得到貫徹和執(zhí)行，應急能力提升的可見結(jié)果就是應急管理制度的建立和完善。然后，一旦進入社會治理系統(tǒng)，政府應急管理政策體系就再不具有強制性，而進入了合作治理的范疇。那么，農(nóng)村應急能力如何？政府應急體系的下延是否提升了農(nóng)村應急能力？目前尚無明確回答。本文試圖以基于江蘇省的實證研究來初步回應這一問題。

文獻綜述

美國聯(lián)邦緊急事務管理局(Federal Emergency Management Agency，簡稱FEMA)與國家應急管理協(xié)會(National Emergency Management Association，簡稱NEMA)于1997年共同開發(fā)了一套適用于州、屬地、列島的應急準備能力評估指標體系——美國應急準備能力評估體系(State Capability Assessment for Readiness，簡稱CAR)。1997年，F(xiàn)EMA組織對美國56個州、屬地和列島區(qū)進行了全面評估。②2000年，F(xiàn)EMA和NEMA聯(lián)合對CAR進行了修訂，重新設計了指標體系，并開展了第二次調(diào)查評估。此外，在FEMA系統(tǒng)內(nèi)，又從CAR發(fā)展出地方應急準備能力評估體系(Local Capability Assessment of Readiness，簡稱LCAR)，主要用于縣一級地方政府應急準備能力評估。③對應急能力評估而言，CAR具有首創(chuàng)意義，為中國的應急能力評估研究和實踐提供了方法借鑒。日本在災害管理中發(fā)展了防災能力評估，包括災前、災中、災后三個部分、九個項目。④我國臺灣財團法人消防安全中心的應急能力評估也大致類似，包括減災、整備、緊急應變、恢復重建等四大基本項目和19個子項目。⑤

研究設計

(一)概念界定與操作化

應急能力是本研究的核心概念。CAR將應急能力界定為應急準備能力(Readiness)，而非突發(fā)事件發(fā)生后的實際能力。本研究也采用CAR的界定，將應急能力界定為應急準備能力。

中國的應急管理依托行政層級分級負責，不同層級的政府其能力不同，在突發(fā)事件應急管理中的職責也不同。同時根據(jù)屬地管理為主的原則，在我國突發(fā)事件分級管理體系中，中央政府除直接介入特別重大突發(fā)事件的應急處置外，應急準備能力主要體現(xiàn)在立法、體制建設、物資戰(zhàn)略儲備與生產(chǎn)、國家動員等方面；省、市、縣(區(qū))三級政府除直接介入重大、較大、一般突發(fā)事件的應急處置外，應急準備能力主要體現(xiàn)在指揮協(xié)調(diào)機制建設、信息和資源共享、應急隊伍建設等方面。至于農(nóng)村應急能力建設，則首要有賴于政府應急管理體系下延的程度。按照2007年發(fā)布的《國務院辦公廳關于加強基層應急管理工作的意見》，將基層應急管理的重點明確做好隱患排查，加強信息報告和預警，加強先期處置和協(xié)助處置，做好恢復重建，加強宣傳教育和培訓，具體實施途徑包括巡查、演練、培訓、宣傳與應急隊伍建設。與此同時，由于農(nóng)村在法理上屬于村民自治，政府的資源投入和力量都非常薄弱，一旦突發(fā)事件發(fā)生，政府應急救援力量難以在第一時間達到，因此農(nóng)村應急能力還主要體現(xiàn)為村民自救互救能力。此外，2007年的《突發(fā)事件應對法》在應急準備制度建設中還涉及了城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的調(diào)整，因此，防災減災規(guī)劃也構(gòu)成了農(nóng)村應急準備能力的重要維度。

在測量過程中，防災減災設防水平被操作化為五個指標：(1)建筑物抗震水平；(2)消防設施；(3)水利設施；(4)電力設施；(5)醫(yī)療衛(wèi)生設施。政府應急體系下延被操作化為五個指標：(1)應急體制(是否有專人負責)；(2)應急預案；(3)應急隊伍；(4)隱患排查；(5)信息報送。村民自救互救能力本身也包括兩個維度：風險意識；突發(fā)事件自救互救知識水平(簡稱知識水平)。其中，風險意識被操作化為五個指標進行測量：(1)主動了解逃生線路；(2)儲備基本避難物資；(3)與家人討論避災計劃；(4)教育子女自救知識；(5)購買商業(yè)保險。知識水平被操作化對如下十種東部農(nóng)村常見突發(fā)事件自救互救基本知識的掌握程度：(1)地震；(2)洪水；(3)臺風；(4)化工廠爆炸；(5)火災；(6)禽流感；(7)農(nóng)藥中毒；(8)飲用水污染；(9)手口足?。?10)校車事故。

在具體測量中，采用村民和村干部自評的方式。為增強自評標準的一致性，測量沒有采用通常的態(tài)度量表，而是采用錨定法，盡量采取客觀標準進行衡量。

(二)數(shù)據(jù)收集與樣本質(zhì)量

本研究調(diào)查由南京大學社會風險與公共危機管理研究中心和江蘇省應急辦共同開展，根據(jù)江蘇經(jīng)濟社會發(fā)展的區(qū)域差異，采用配額抽樣的方式，在蘇南的蘇州、蘇中的揚州和蘇北的徐州各選擇30個村，每村分別選擇20位村民，于2012年4-5月間進行問卷調(diào)查。

以村為分析單位，發(fā)放村干部問卷90份，回收90份，回收率100%，其中有效問卷90份，有效率100%。以村民為單位，發(fā)放村民問卷1800份，回收1800份，回收率100%，其中有效問卷1252份，有效率69.6%。

以村為單位的樣本中，平均人口規(guī)模為3277.70人，平均家庭戶數(shù)為1494.40戶。以村民為單位的樣本中，男性占61.8%，女性占38.3%；年齡均值為40.8歲；務農(nóng)者占22.3%，在工廠上班者占39.8%，在政府上班者占5.6%，工商業(yè)者占10.5%，學生占8.5%，其他占13.3；年收入均值為30196.80元；受教育程度為小學以下者占13.6%，中學占35.3%，高中占36.5%，大學占14.6%。樣本的性別、年齡、職業(yè)、收入、受教育程度的構(gòu)成均無明顯偏誤。

數(shù)據(jù)分析

(一)防災減災設防水平

表1 防災減災設防水平

取防災減災設防水平總分為100分，建筑物抗震水平、消防設施、水利設施、電力設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施五個變量各20分(取值為1賦5分，取值為2賦10分，取值為3賦15分，取值為4賦20分)。計算建筑物抗震水平、消防設施、水利設施、電力設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施得分均值，從低到高依次為消防設施12.95分，建筑物抗震水平13.75分，水利設施16.50分，電力設施16.55分，醫(yī)療衛(wèi)生設施18.50分。見圖1所示。以算術求和計算防災減災設防水平總體得分，為77.85分。

圖1 防災減災設防水平

(二)應急體系下延程度

表2 應急體系下延程度

先取應急體系下延程度總分為75分，則應急體制、應急預案、應急隊伍、隱患排查、信息報送五個變量各15分(取值為1賦5分，取值為2賦10分，取值為3賦15分)。計算應急體制、應急預案、應急隊伍、隱患排查、信息報送得分均值，從低到高依次為：應急預案12.15、應急隊伍12.2分、隱患排查13.55分、信息報送13.8分、應急體制14.6分。換算至20分制，則分別為16.16分、16.23分、18.02分、18.35分、19.41分。見圖2所示。以算術求和計算應急體系下延程度總體得分，為88.17分。

圖2 應急體系下延程度

(三)村民自救互救能力

在測量村民突發(fā)事件自救互救知識的10項指標中，被訪者對雷擊的答對比例最高，為75%；對校車事故的答對比例最低，為19%；中間依次分別為手口足病(72.8%)、地震(55.3%)、洪水(49.2%)、化工廠爆炸(46.8%)、禽流感(41.3%)、飲用水污染(37.3%)、農(nóng)藥中毒(28.1%)、火災(27.9%)。若對這10個指標每個指標賦10分，則在滿分100分中，及格者(60分以上)的累積百分比為36.6%，突發(fā)事件自救互救知識總體得分為47.45分。見圖3、圖4：

圖3 回答正確比例

圖4 答對累積百分比

在測量風險意識的5項指標中，過去的三年中，被訪者儲存過礦泉水、糧食等避難物資的比例最高，為44.5%；與家人3次以上討論避災計劃的比例最低，為12.7%；中間依次為購買商業(yè)保險(28.5%)、3次以上教育過孩子防災避災知識(22.4%)、主動了解附近避難所(13.9%)。按照與防災減災水平同樣的計算方式進行計算，則風險意識5項指標得分從低到高依次為：儲存基本避難物資10.17分、與家人討論避災計劃12.10分、主動了解避難場所12.64分、購買商業(yè)保險12.77分、教育孩子防災避災知識12.97分。見圖5所示。風險意識總體得分為60.65分。

圖5 風險意識

按照各突發(fā)事件自救互救知識、風險意識各50%的權重，計算村民自救互救能力總得分，為54.01分。

(四)農(nóng)村應急能力及其區(qū)域差異

綜合來看，本次調(diào)查中，農(nóng)村應急能力三個維度的得分分別為：減災防災設防水平77.85分，應急體系下延程度88.17分，村民自救互救能力54.01分。見圖6?？傮w來看，政府應急體系下延程度得分最高，防災減災設防水平得分次之，村民自救互救能力得分最低。

圖6 農(nóng)村應急能力

從理論上看，防災減災是經(jīng)濟社會發(fā)展的長期議題，與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平相互關聯(lián)。對建筑物抗震水平、消防設施、水利設施、電力設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施計算算術平均數(shù)，為防災減災設防水平得分，與區(qū)域進行均值比較。見表3、表4：

表3 防災減災設防水平均值分析

表4 ANOVA表

表3顯示，防災減災得分均值的排序為：蘇州(3.3714)、揚州(3.0690)、徐州(2.9231)，表4的F檢驗在0.01的水平上顯著，說明蘇州、揚州、徐州的防災減災設防水平有顯著差異。對應急體制、應急預案、應急隊伍、隱患巡查、信息報送計算算術平均數(shù)，為政府應急體系下延得分，與區(qū)域進行均值比較。見表5、表6：

表5 政府應急體系下延程度均值比較

表6 ANOVA表

表5顯示，政府應急體系下延的得分排序為：蘇州(2.74)、揚州(2.64)、徐州(2.60)；但同時，表7顯示這種差異并不顯著。對村民自救互救能力總得分與區(qū)域進行均值分析，見表7、表8：

表7 村民自救互救能力均值分析

表8 ANOVA表

表7顯示，村民自救互救能力得分均值排序為：徐州(1.1845)、揚州(1.1439)、蘇州(1.1163)；表8的F檢驗在0.01的水平上顯著，顯示徐州、揚州、蘇州三地村民自救互救能力有顯著差異。

結(jié)論與討論

(一)政府應急體系下延具有突生性，短期內(nèi)提升了農(nóng)村應急能力

本文研究顯示，在農(nóng)村應急能力的三個維度中，雖然相互之間不能橫向比較，但依據(jù)各維度政策目標的縱向比較顯示，政府應急體系下延程度的得分最高。在應急體制上，2007年，國務院辦公廳發(fā)布《關于加強基層應急管理工作的意見》后，江蘇省積極推動應急管理體系向農(nóng)村地區(qū)延伸，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織大多明確了負責應急管理工作的機構(gòu)和人員。在應急預案建設方面，截至2011年底，江蘇全省共編制各級各類應急預案51萬件，其中街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))制定預案約12萬件，街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(村)應急預案制訂率接近100%，基本涵蓋各個領域、各種類型突發(fā)事件，形成“橫向到邊、縱向到底”的應急預案體系。在隱患排查和預警監(jiān)測方面，江蘇全省縣以上疾病預防控制中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上醫(yī)院全部實行了傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡直報，省市縣鄉(xiāng)四級動物疫情監(jiān)測網(wǎng)絡和直報系統(tǒng)實現(xiàn)全覆蓋。在應急隊伍建設方面，江蘇全省共組建各類專業(yè)應急隊伍4126支、35萬余人，其中覆蓋全省、遍及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的氣象信息員隊伍17000余人，專兼職災害信息員隊伍25000余人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保安消防隊1120個。

(二)農(nóng)村防災減災設防水平具有內(nèi)生性，與地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平密切相關

對農(nóng)村防災減災設防水平區(qū)域差異的分析顯示，農(nóng)村防災減災設防水平具有內(nèi)生性，與地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平密切相關。相比于政府應急體系下延的突生性，農(nóng)村防災減災設防水平涉及對農(nóng)民建筑物改造和建設、水利、消防、電力、醫(yī)療衛(wèi)生等基礎設施的財政投入。在我國當前的防災減災財政投入體制中，除了大江大河的水患治理或是發(fā)生“汶川地震”等巨災，中央財政或?qū)谥г馁Y金會在短期內(nèi)提升受災地區(qū)的防災減災設防水平，多數(shù)情況下，防災減災投入都需要地方財政進行投入，經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對較高的地區(qū)通常會有相對較多的資金投向防災減災基礎設施。

(三)村民自救互救能力總體水平較低，亟待提升

綜合來看，在農(nóng)村應急能力的三個維度中，政府應急預案體系的下延已經(jīng)起到了一定的效果，但防災減災設防水平仍然較低，尤其是村民自救互救能力，亟待提升?；谧栽u的政策建議也印證了這一點：加強村民自救互救能力的比例排第一，占65.4%；加強防災減災規(guī)劃排第二，占61.54%；加強和完善應急體系排第三，占57.7%；其余依次分別為：減少周邊危險源，占53.8%；提升干部責任意識，占50%；加強應急演練，占42.3%。

①夏保成編：《美國公共安全管理導論》，當代中國出版社，2006年，第206頁。

②FEMA & NEMA. State Capability Assessment for Readiness, 1997.http: //www.Allhandssonsulting.com

③張歡：《應急管理評估》，中國勞動社會保障出版社，2010年，第103頁。

⑤施邦祝：《災害防救工作執(zhí)行績效評估之研究》，“行政院”災害防救委員會委托研究報告，2003年。

⑥劉艷、康仲遠：《我國城市減災管理綜合評價指標體系研究》，《自然災害學報》1999年第2期。

⑦吳新燕：《城市地震災害風險分析與應急準備能力評價體系的研究》，中國地震局地球物理研究所博士學位論文，2006年。

⑧張風華、謝禮立：《城市防震減災能力評估研究》，《自然災害學報》2001年第4期。

⑨鄧云峰、鄭雙忠、劉功智、劉鐵民：《城市應急能力評估體系研究》，《中國安全生產(chǎn)科學技術》2005年第6期，

⑩朱正威、張蓉、周斌：《中國區(qū)域公共安全評價及其相關因素分析》，《中國行政管理》2006年第1期。

〔責任編輯：畢素華〕

*本文系國家社科基金重點項目“新興風險與公共安全體系的適應能力研究”(項目號：13AGL009)的階段性成果。

張海波，南京大學政府管理學院教授、博士生導師。南京，210023