宋澤涓

摘 要：我國(guó)政府采購(gòu)在拓寬范圍、擴(kuò)大規(guī)模等方面取得了顯著成績(jī)，但仍存在一些問(wèn)題，需要不斷加強(qiáng)監(jiān)督管理。有鑒于此，本文概述目前推進(jìn)政府采購(gòu)審計(jì)的主要問(wèn)題，分析影響政府采購(gòu)審計(jì)推進(jìn)的制約因素，探討完善政府采購(gòu)審計(jì)工作的建議。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu) 全過(guò)程審計(jì) 頂層設(shè)計(jì)

一、目前推進(jìn)政府采購(gòu)審計(jì)的主要問(wèn)題

一是基礎(chǔ)信息質(zhì)量較差。政府采購(gòu)審計(jì)推進(jìn)過(guò)程中，采購(gòu)主體、參標(biāo)或中標(biāo)單位提供的部分信息存在質(zhì)量問(wèn)題，比如參標(biāo)單位為了提高中標(biāo)率，往往蓄意在投標(biāo)文件中提供虛假信息，導(dǎo)致基礎(chǔ)信息缺乏相應(yīng)的真實(shí)性、充分性及相關(guān)性。正因?yàn)槿绱?，廣東省審計(jì)廳辦公室曾專門發(fā)函給廣東省建設(shè)工程造價(jià)管理總站，要求對(duì)方“應(yīng)注意提交資料的真實(shí)性及合法性”。

二是審計(jì)目標(biāo)環(huán)節(jié)存在偏差。在政府采購(gòu)審計(jì)推進(jìn)過(guò)程中，普遍重視對(duì)招標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)等采購(gòu)招標(biāo)中間環(huán)節(jié)的審計(jì)，但對(duì)采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)計(jì)劃、采購(gòu)驗(yàn)收等前期或后續(xù)環(huán)節(jié)的關(guān)注度不高。

三是審計(jì)對(duì)象范圍偏狹。《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》（以下簡(jiǎn)稱《審計(jì)法》）和《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《審計(jì)條例》）強(qiáng)調(diào)的是對(duì)財(cái)政資金的跟進(jìn)審計(jì)，非財(cái)政資金的采購(gòu)不在國(guó)家審計(jì)的對(duì)象范圍之內(nèi)。而《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《采購(gòu)條例》）第二條規(guī)定“財(cái)政性資金與非財(cái)政性資金無(wú)法分割采購(gòu)的，統(tǒng)一適用政府采購(gòu)法及本條例”，包含部分非財(cái)政資金支撐的采購(gòu)，可見(jiàn)政府采購(gòu)審計(jì)實(shí)際上無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)政府采購(gòu)的全覆蓋。

四是審計(jì)維度殘缺。目前，政府采購(gòu)審計(jì)的主要維度還是對(duì)合法性或合規(guī)性的審視，對(duì)績(jī)效等其他維度的關(guān)注度不高，在具體落實(shí)層面的成果較少，部分地方甚至沒(méi)有公開(kāi)類似審計(jì)結(jié)果等相關(guān)信息的底氣。

五是審計(jì)評(píng)價(jià)與民眾期望有差距。基于部分政府采購(gòu)項(xiàng)目自身的關(guān)注度，部分民眾會(huì)自覺(jué)發(fā)揮民眾監(jiān)督作用，對(duì)采購(gòu)價(jià)格等問(wèn)題進(jìn)行質(zhì)疑，期待對(duì)應(yīng)的政府采購(gòu)審計(jì)確認(rèn)這些問(wèn)題。然而，部分民眾質(zhì)疑的問(wèn)題往往難以進(jìn)入審計(jì)發(fā)現(xiàn)及審計(jì)建議中，亦無(wú)公開(kāi)相應(yīng)的審計(jì)結(jié)果。

二、影響政府采購(gòu)審計(jì)推進(jìn)的制約因素

一是審計(jì)人員勝任能力。部分審計(jì)部門的職數(shù)崗位有限，且多為財(cái)務(wù)審計(jì)類專業(yè)技術(shù)人員，當(dāng)面對(duì)各類型審計(jì)任務(wù)時(shí)，在知識(shí)面及相關(guān)技能方面往往力有不逮，參與政府采購(gòu)審計(jì)的部分人員對(duì)采購(gòu)理論、法律規(guī)范、流程、方式、相關(guān)行業(yè)市場(chǎng)情況、合同管理、風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)等方面的了解往往有限。

二是績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。目前，在實(shí)務(wù)層面沒(méi)有統(tǒng)一、權(quán)威、科學(xué)的政府采購(gòu)績(jī)效指標(biāo)體系及相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，《采購(gòu)條例》中甚至沒(méi)有績(jī)效、效益、效率等相關(guān)字眼。其實(shí)，這不僅是采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的困境，其他類型的績(jī)效審計(jì)也面臨這種困境，即便是《審計(jì)法》也將績(jī)效審計(jì)局限在財(cái)務(wù)審計(jì)之內(nèi)，而且缺乏細(xì)則層面的說(shuō)明。

三是與其他監(jiān)督方的配合。《采購(gòu)條例》第七章對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督檢查進(jìn)行了比較詳盡地規(guī)范說(shuō)明，但沒(méi)有明確財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等監(jiān)管部門等不同監(jiān)督方如何協(xié)同監(jiān)督及彼此之間的溝通方式。在實(shí)務(wù)層面，審計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)管方協(xié)調(diào)配合不當(dāng)，成為采購(gòu)審計(jì)監(jiān)督系列問(wèn)題出現(xiàn)的原因之一。

四是頂層設(shè)計(jì)。上部分第三個(gè)問(wèn)題中所言的《審計(jì)條例》與《采購(gòu)條例》之間出現(xiàn)了真空地帶，本身就是頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題的表現(xiàn)之一。另外，《采購(gòu)條例》第六十五條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)部門依法對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)采購(gòu)當(dāng)事人有違法行為的……”，強(qiáng)調(diào)了對(duì)違法行為的關(guān)注，但沒(méi)有績(jī)效方面的要求，也是頂層設(shè)計(jì)缺漏的重要表現(xiàn)之一。

五是發(fā)展成熟度。政府采購(gòu)審計(jì)的發(fā)展成熟度一直比較有限。其中，最關(guān)鍵的表現(xiàn)是至今沒(méi)有形成系統(tǒng)、全面而權(quán)威的政府采購(gòu)審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，缺乏規(guī)范文件來(lái)明確規(guī)定采購(gòu)審計(jì)準(zhǔn)備、切入時(shí)點(diǎn)、審計(jì)主體資質(zhì)、審計(jì)程序、審計(jì)方法等環(huán)節(jié)，致使政府采購(gòu)審計(jì)在實(shí)務(wù)層面的隨意性較大，容易滋生風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

六是國(guó)家治理理念跟進(jìn)轉(zhuǎn)型。在國(guó)家治理境遇下，如劉家義審計(jì)長(zhǎng)所言，“要把維護(hù)人民群眾利益作為審計(jì)的最終目標(biāo)……審計(jì)工作的成果最終要由人民群眾來(lái)評(píng)價(jià)和認(rèn)可”。目前，在政府采購(gòu)審計(jì)工作推進(jìn)過(guò)程中，對(duì)民意的尊重程度不夠，缺乏自覺(jué)吸納民眾監(jiān)督成果的意識(shí)和習(xí)慣，是產(chǎn)生系列問(wèn)題的原因之一。

三、完善政府采購(gòu)審計(jì)工作的建議

一是提升審計(jì)團(tuán)隊(duì)的勝任能力。應(yīng)該根據(jù)具體情況制定時(shí)段不一的員工培訓(xùn)計(jì)劃，經(jīng)常性地推進(jìn)審計(jì)人員的相關(guān)培訓(xùn)工作，培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)該以審計(jì)技能、采購(gòu)法規(guī)、采購(gòu)理念、招標(biāo)管理等相關(guān)知識(shí)為重點(diǎn)。在面對(duì)特定領(lǐng)域的政府采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)事先調(diào)研環(huán)節(jié)，在調(diào)研過(guò)程中汲取新知識(shí)，還可聘請(qǐng)具有與審計(jì)事項(xiàng)相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人員參與審計(jì)工作。

二是協(xié)調(diào)處理多種關(guān)系。首先要注意協(xié)調(diào)好與采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行主體的關(guān)系，確保其能切實(shí)配合具體工作的推進(jìn)，尤其是確保其能及時(shí)、充分而真實(shí)地提供支撐審計(jì)意見(jiàn)的基礎(chǔ)證據(jù)信息。其次要注意協(xié)調(diào)好與財(cái)政審計(jì)、其他類別審計(jì)及其他采購(gòu)監(jiān)督的關(guān)系，確保彼此之間形成采購(gòu)監(jiān)督的最大合力。最后要注意協(xié)調(diào)好與廣大民眾的關(guān)系，要學(xué)會(huì)并善于從相關(guān)民眾調(diào)研并獲得部分基礎(chǔ)信息，尊重民意，自覺(jué)吸納民眾監(jiān)督的成果。

三是穩(wěn)健推進(jìn)實(shí)踐探索創(chuàng)新。首先要經(jīng)常性地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)方法，力求實(shí)踐推進(jìn)過(guò)程中穩(wěn)打穩(wěn)扎；其次要注意創(chuàng)新審計(jì)理念，敢于嘗試運(yùn)用新的審計(jì)方法，推進(jìn)政府采購(gòu)審計(jì)技術(shù)推陳出新；再次要在盡可能高的層面，嘗試構(gòu)建政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，在大量實(shí)踐積淀的基礎(chǔ)上，由下而上逐層嘗試。

四是踐行全過(guò)程審計(jì)監(jiān)督。強(qiáng)化對(duì)采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)計(jì)劃、采購(gòu)招標(biāo)、采購(gòu)程序、采購(gòu)驗(yàn)收等環(huán)節(jié)全覆蓋的審計(jì)工作，即踐行政府采購(gòu)全過(guò)程審計(jì)監(jiān)督。不過(guò)，對(duì)于特定政府采購(gòu)項(xiàng)目而言，不一定有條件安排統(tǒng)一而整體化的全過(guò)程審計(jì)項(xiàng)目。在這種情況下，不用僵化地堅(jiān)持形式上的全過(guò)程，可以考慮靈活地結(jié)合全面審計(jì)和局部審計(jì)、項(xiàng)目審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)、傳統(tǒng)審計(jì)和現(xiàn)代審計(jì)，達(dá)到全過(guò)程審計(jì)的實(shí)質(zhì)效果。

五是修正頂層設(shè)計(jì)。在采購(gòu)方面，在《采購(gòu)條例》第六十五條基礎(chǔ)上，將審計(jì)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督分開(kāi)來(lái)，對(duì)審計(jì)監(jiān)督的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范；在審計(jì)方面，在《審計(jì)法》與《審計(jì)條例》現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，適當(dāng)明晰政府采購(gòu)審計(jì)的相關(guān)內(nèi)容，確保對(duì)政府采購(gòu)的全覆蓋；在有條件的情況下，可以考慮制定并頒發(fā)績(jī)效審計(jì)指南或者規(guī)則等文件。

參考文獻(xiàn)：

[1]廣東省審計(jì)廳辦公室關(guān)于廣東省建設(shè)工程造價(jià)管理總站發(fā)布政府采購(gòu)社會(huì)審計(jì)服務(wù)資格信息的函

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[2]《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第658號(hào).

（作者單位：廣州市天河區(qū)審計(jì)局 廣東廣州市 510655）