[摘要]隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的提高，由于我國沒有明確的宅基地退出法律機(jī)制，宅基地閑置問題嚴(yán)重，而建設(shè)用地卻非常緊缺形成對(duì)比。文章立足分析目前法律困境，提出建立宅基地退出法律機(jī)制的必要性及相關(guān)建議，完善宅基地使用權(quán)制度。

[關(guān)鍵詞]宅基地退出；宅基地閑置；退出登記

宅基地流轉(zhuǎn)是我國集體建設(shè)用地使用權(quán)制度改革的重要組成部分，但是由于目前我國沒有完整的宅基地退出機(jī)制，導(dǎo)致了如大量宅基地閑置、“一戶多宅”等問題。建立一套宅基地退出機(jī)制是解決合理配置宅基地資源的有效途徑。

一、建立宅基地退出機(jī)制的必要性

宅基地的退出，指改變農(nóng)村中無償取得、使用宅基地的制度，實(shí)行農(nóng)民徹底放棄和退出其所擁有的宅基地使用的權(quán)利，包括宅基地使用權(quán)人主動(dòng)退出、有償轉(zhuǎn)讓或者移交使用權(quán)和放棄依法擁有的使用權(quán)等。農(nóng)民取得宅基地有相對(duì)嚴(yán)格的規(guī)定，但是目前退出宅基地的相關(guān)規(guī)定并不清晰，實(shí)踐較為混亂。

（一）農(nóng)村宅基地實(shí)際利用狀態(tài)

目前我國農(nóng)村宅基地的利用主要存在以下問題：

第一，宅基地閑置問題嚴(yán)重。此種情況多發(fā)生在勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移較多的農(nóng)村地區(qū)，不少農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工后在城鎮(zhèn)定居，這一部分人群已經(jīng)不再需要宅基地，其宅基地并未得到有效利用或處理，導(dǎo)致農(nóng)村的宅基地閑置荒廢。

第二，“空心村”問題嚴(yán)重。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，由于村內(nèi)經(jīng)濟(jì)條件的限制或者規(guī)劃不合理、宅基地管理薄弱等原因，村內(nèi)住宅的交通、面積或者其他便利條件不能滿足農(nóng)民現(xiàn)在的生活需求，而新建的住宅大多向村外蔓延，導(dǎo)致許多村內(nèi)的宅基地或住宅被閑置荒[1]。

第三，一戶多宅與面積超標(biāo)問題普遍。雖然規(guī)定“一戶一宅”，但是宅基地超標(biāo)現(xiàn)象較為普遍。此種現(xiàn)象的形成有以下幾方面原因：第一，新房屋已經(jīng)修建完成，但尚未遷入；第二，新宅基地上房屋已經(jīng)建成，但是仍占用舊宅基地；第三，新宅基地上房屋已經(jīng)使用，但是舊宅基地上老房屋未拆除，造成舊宅基地的閑置；第四，新宅基地已經(jīng)申請取得，但是由于各種原因未投入建設(shè)使用，造成新宅基地的荒廢[2]。

（二）國家建設(shè)用地緊缺

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平的提高，城市土地市場逐漸飽和，市場對(duì)農(nóng)村宅基地的市場需求急劇增長。對(duì)這樣供求關(guān)系的規(guī)范化有助于緩解城市用地的緊張，同時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地優(yōu)化利用，為建立宅基地退出機(jī)制奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。國務(wù)院2004年《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出了“增減掛鉤政策”，合理規(guī)劃整理農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的周轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了宅基地價(jià)值的顯化，與此同時(shí)也增加了宅基地退出的緊迫性。

二、宅基地退出的法律困境

（一）宅基地產(chǎn)權(quán)界定不明

1.宅基地產(chǎn)權(quán)與房屋產(chǎn)權(quán)界定的分離。按照當(dāng)前的法律規(guī)定來看，宅基地使用權(quán)和農(nóng)民對(duì)于在宅基地上所建造的房屋所享有的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)性質(zhì)不同，但宅基地和房屋呈現(xiàn)出“地隨房走”的特點(diǎn)，兩者具有不可分性。宅基地的流轉(zhuǎn)會(huì)涉及到房屋相應(yīng)權(quán)利的變更，反之亦然。由于宅基地產(chǎn)權(quán)與房屋產(chǎn)權(quán)界定的分離，附著于宅基地上的房屋的處分權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等相關(guān)權(quán)益會(huì)因?yàn)檎氐臒o償退出受到影響，導(dǎo)致農(nóng)民的利益受損。

2.登記制度缺失。目前我國沒有明確的宅基地登記制度，現(xiàn)實(shí)中實(shí)際存在的農(nóng)村住宅的買賣和租賃行為不可得到登記，宅基地的退出也缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。一系列制度的空白，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)的雙方的財(cái)產(chǎn)權(quán)益都得不到保障，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)價(jià)格往往遠(yuǎn)低于土地市場價(jià)格，對(duì)農(nóng)民自身利益和土地市場秩序都造成損害。

（二）目前我國宅基地退出機(jī)制缺乏可操作性

我國目前對(duì)于宅基地的退出和流轉(zhuǎn)的規(guī)定，大都過于寬泛，缺乏可操作性，無法對(duì)宅基地退出提供有效指導(dǎo)。如《土地管理法》第65條只規(guī)定了可以收回宅基地的三種情況，其中給予補(bǔ)償?shù)那闆r相應(yīng)的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式也未明確。同時(shí)，由于缺乏有效的宅基地退出獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰的市場機(jī)制，難以從根本上消除建新不拆舊的現(xiàn)象。[3]再如《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》雖然對(duì)宅基地閑置的不同情況做出區(qū)分，針對(duì)不同地區(qū)進(jìn)行差異性處理，但是依然不夠明確，操作性較低。

（三）與現(xiàn)有法律規(guī)定存在問題

按照我國《繼承法》的規(guī)定，農(nóng)民在自己申請的宅基地上所建造的房屋屬于公民死亡后的遺產(chǎn)，依法可以繼承。根據(jù)前文所提到的“地隨房走”原則，宅基地可以隨房屋繼承。但是，一旦宅基地使用權(quán)的繼承者并非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者雖是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員但已依法申請宅基地的，那么繼承便不符合條件，與相關(guān)規(guī)定矛盾。

（四）缺乏補(bǔ)償和保障措施

缺乏配套的補(bǔ)償機(jī)制和相應(yīng)的保障措施是導(dǎo)致大量宅基地閑置的兩大重要原因。一方面，沒有適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，農(nóng)民便無主動(dòng)退出宅基地的意向。另一方面，由于目前我國農(nóng)村社會(huì)保障制度并不完善，農(nóng)民權(quán)益在宅基地退出過程中難以得到有效保障。

首先，對(duì)于農(nóng)民而言，如果沒有一些激勵(lì)或者補(bǔ)償措施，便無主動(dòng)退出宅基地的動(dòng)力。宅基地上大多建有房屋，屬于農(nóng)民的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)，不能強(qiáng)制收回。其次，宅基地收回后沒有利益獎(jiǎng)勵(lì)。宅基地并不能向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員轉(zhuǎn)讓，在這樣的限制條件下，無論收回與否都無法創(chuàng)造更大的價(jià)值，自然村集體也沒有收回宅基地的動(dòng)力。

其次，目前我國缺乏針對(duì)宅基地退出的社會(huì)保障機(jī)制，主要表現(xiàn)在：第一，我國農(nóng)村的社會(huì)保障措施并不健全，缺乏相關(guān)的福利保障。第二，我國城鄉(xiāng)戶籍仍有較大差別，部分農(nóng)民雖然退出宅基地、遷入城市，卻無法享受城市的各種社保福利，也無法享受退出宅基地所應(yīng)有的補(bǔ)貼。第三，部分地方政府部門，出于某些私利的驅(qū)使，強(qiáng)制農(nóng)民退出宅基地，剝奪了農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。

三、完善農(nóng)村宅基地退出法律機(jī)制的對(duì)策

宅基地退出機(jī)制可以有效推動(dòng)退出行為的順利實(shí)現(xiàn)，提高土地利用效率。筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

將宅基地的“退出”納入法律管理的軌道。首先，宅基地的審批應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照土地管理的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。其次，應(yīng)當(dāng)建立和完善宅基地退出后相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)民退出宅基地后不再申請新的宅基地的，村集體或者當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該補(bǔ)償農(nóng)民相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)損失。對(duì)于不按規(guī)定擅自建房、閑置宅基地的行為，予以懲處。

（二）建立宅基地退出登記制度

宅基地有償退出的基礎(chǔ)是清晰的產(chǎn)權(quán)和完善的登記制度，貫穿始終宅基地退出的整個(gè)過程。為了保障宅基地合法順利的退出，防止不必要的糾紛發(fā)生，更好地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，必須明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，規(guī)范登記制度。統(tǒng)一的宅基地登記和變更制度能使土地產(chǎn)權(quán)清晰明確，為宅基地的有效退出提供基礎(chǔ)保障，立法應(yīng)當(dāng)對(duì)此制度予以建立和完善。

宅基地退出應(yīng)對(duì)主體進(jìn)行嚴(yán)格限制，對(duì)于宅基地的退出主體，筆者認(rèn)為應(yīng)有兩類：第一，在本集體經(jīng)濟(jì)組織有多處宅基地或者閑置宅基地的農(nóng)戶；第二，本集體經(jīng)濟(jì)組織建有集中住房，農(nóng)民退出宅基地后有新的住房的；第三，已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)，有穩(wěn)定的工作和收入來源，享受城市社會(huì)保障或者已經(jīng)在城市購買商品房的農(nóng)戶。這三類農(nóng)戶不以農(nóng)村宅基地為唯一的依賴，退出宅基地后都有住處，一旦自愿退出后，沒有再申請宅基地的需要[4]。

（三）建立宅基地退出的補(bǔ)償機(jī)制

建立宅基地退出后的補(bǔ)貼與補(bǔ)償機(jī)制，可以促使農(nóng)民更積極主動(dòng)的退出宅基地，以彌補(bǔ)農(nóng)民退出宅基地后造成的財(cái)產(chǎn)損失和社會(huì)保障損失。對(duì)于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方式，政府要作出一個(gè)詳細(xì)的規(guī)定，以指導(dǎo)宅基地的退出補(bǔ)償工作。宅基地退出的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，可采取貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)置換等方式進(jìn)行。[5]

農(nóng)民退出宅基地的補(bǔ)償方式應(yīng)區(qū)別對(duì)待。第一，對(duì)于放棄宅基地后不再申請新的宅基地，但繼續(xù)在本集體經(jīng)濟(jì)組織生活的農(nóng)民，可以給與其一定的貨幣補(bǔ)償或者養(yǎng)老生活補(bǔ)助，并且繼續(xù)保留其集體土地承包經(jīng)營權(quán)，保障其在農(nóng)村原有的福利待遇不受宅基地退出的影響。第二，對(duì)于“一戶多宅”和宅基地面積超標(biāo)的情況，農(nóng)民按規(guī)定退出宅基地后，要補(bǔ)償農(nóng)民房屋價(jià)值的損失。第三，對(duì)于放棄宅基地后定居城鎮(zhèn)的農(nóng)民，可以給與其購買保障性住房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房時(shí)的補(bǔ)貼或者優(yōu)惠，保障其放棄農(nóng)村宅基地后可以很好地融入城鎮(zhèn)的生活，享受醫(yī)保、社保等方面的優(yōu)惠。

（四）建立有效的利益導(dǎo)向機(jī)制

針對(duì)農(nóng)民沒有動(dòng)力退出宅基地的情況，可以建立一種獎(jiǎng)懲機(jī)制，以利益推動(dòng)農(nóng)民主動(dòng)退出閑置或者超標(biāo)的宅基地。對(duì)于超標(biāo)、閑置等不同情況的宅基地應(yīng)該具體問題具體分析，分別建立有針對(duì)性的利益導(dǎo)向機(jī)制，以求能夠更加高效地解決宅基地退出問題。

第一，針對(duì)一家農(nóng)戶擁有多處宅基地或者其所擁有的宅基地面積超過法律規(guī)定的情況，設(shè)立超出規(guī)定部分的宅基地使用費(fèi)，通過繳納宅基地使用費(fèi)增加農(nóng)戶的使用成本，促進(jìn)其主動(dòng)退出多余部分的宅基地。

第二，對(duì)于“空心村”等閑置宅基地的情況，可以設(shè)定高額的空地稅以增加閑置成本，閑置時(shí)間越久，農(nóng)民需要繳納的空地稅就越多，以此來促使農(nóng)民盡快處置空閑宅基地，從而達(dá)到宅基地的有效利用。

第三，建立建新拆舊履約保證金制度。[6]通過建立履約保證金制度促使農(nóng)民及時(shí)拆除老宅基地上的房子。具體而言，在農(nóng)民申請取得新的宅基地時(shí)，要求農(nóng)民交付一定的保證金，約定其在其新房屋建成后的一定期限內(nèi)拆除舊房屋，以便村集體經(jīng)濟(jì)組織及時(shí)收回宅基地。保證金在農(nóng)民拆除舊房屋后按時(shí)交付農(nóng)民，如果舊房屋沒能按時(shí)拆除則保證金不再返還[7]。

第四，建立退宅獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)于退宅還耕的農(nóng)民給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)，以促進(jìn)宅基地的高效轉(zhuǎn)化和利用。

四、結(jié)語

為高效利用宅基地，同時(shí)緩解建設(shè)用地緊缺的問題，亟需建立一套完善的宅基地退出法律機(jī)制。建立起宅基地退出登記制度以及與退出相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，不僅規(guī)范了宅基地退出的程序，也保障了相關(guān)利益群體的權(quán)益。為此，應(yīng)綜合考慮各方利益主體的訴求，建立起符合我國國情的宅基地退出法律機(jī)制，并合理發(fā)揮其在土地流轉(zhuǎn)過程中的重要作用。

參考文獻(xiàn)

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[3]周軍輝，唐琰，孫浩.基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的宅基地流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制研究[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2011年第1期.

[4]張?jiān)迫A.完善與改革農(nóng)村宅基地制度研究[M].中國農(nóng)業(yè)出版社，2011年版，第81頁.

[5]羅偉玲，劉禹麒.基于產(chǎn)權(quán)的宅基地退出機(jī)制研究[J].國土資源科技管理，2010年第3期.

[6]黃星.建立宅基地退出機(jī)制的思考[J].國土資源導(dǎo)刊，2009年第6期，第62頁.

[7]羅偉玲，劉禹麒.基于產(chǎn)權(quán)的宅基地退出機(jī)制研究[J].國土資源科技管理報(bào)，第3期，第125頁.

[作者簡介]胥沁慶（1991-），四川南充人，西北大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)研究生，研究方向：民商法。

基金項(xiàng)目

本文系陜西省教育廳專項(xiàng)科研計(jì)劃項(xiàng)目《陜西農(nóng)村土地整治中的法律問題研究》（項(xiàng)目編號(hào)：14jk1707）成果。