朱旭峰 趙 慧

自下而上的政策學(xué)習(xí)
——中國三項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的比較案例研究

朱旭峰 趙 慧

對于政策學(xué)習(xí)的研究往往更關(guān)注水平方向，并進(jìn)而導(dǎo)致對政策學(xué)習(xí)機(jī)制的理解局限于對成功案例的模仿。本文通過分析農(nóng)民和農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策中三項(xiàng)中央政策的出臺(tái)過程，提出中央政府的兩種自下而上的政策學(xué)習(xí)機(jī)制——對成功經(jīng)驗(yàn)的吸收和對失敗教訓(xùn)的汲取。通過案例闡釋以及對政策學(xué)習(xí)過程的細(xì)化分析，本文展示了自下而上的學(xué)習(xí)機(jī)制與水平學(xué)習(xí)機(jī)制的差異，及其在社會(huì)政策中的重要意義。

政策學(xué)習(xí);養(yǎng)老保險(xiǎn)政策;政策創(chuàng)新

一、導(dǎo)論

作為政策創(chuàng)新的一種主要方式，政策學(xué)習(xí)是政府回應(yīng)社會(huì)發(fā)展及民眾訴求的重要手段。一個(gè)政府在制定政策時(shí)，會(huì)向已經(jīng)實(shí)施了相關(guān)政策的另一個(gè)政府學(xué)習(xí)。①在政策學(xué)習(xí)的過程中，決策者既可能對成功政策進(jìn)行模仿、移植，也可能對產(chǎn)生負(fù)面影響的政策進(jìn)行規(guī)避。在中國的改革實(shí)踐中也普遍存在著政策學(xué)習(xí):既有水平方向的地方政府間的相互學(xué)習(xí)，也有自下而上的中央政府學(xué)習(xí)地方政策創(chuàng)新的情況。通過政策學(xué)習(xí)，政府不僅可以獲得新的知識(shí)，也可以降低自主創(chuàng)新的成本和風(fēng)險(xiǎn)。然而，盡管政策學(xué)習(xí)同時(shí)存在于水平及垂直方向，學(xué)者們似乎更關(guān)注水平方向中的政策學(xué)習(xí)。那么，自下而上的學(xué)習(xí)機(jī)制是怎樣的?它和通常在水平方向中討論的政策學(xué)習(xí)機(jī)制有哪些不同?

本文通過分析三項(xiàng)中央層級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策出臺(tái)的過程，概括出中央政府自下而上的兩種學(xué)習(xí)機(jī)制。在這三項(xiàng)政策出臺(tái)的過程中，中央政府的政策創(chuàng)新都來自于對地方政府創(chuàng)新的學(xué)習(xí)。然而，具體的學(xué)習(xí)機(jī)制卻有所不同。在水平方向上討論的政策學(xué)習(xí)機(jī)制通常是指某一政府對另一政府的成功創(chuàng)新的采納，而本文通過細(xì)化政策學(xué)習(xí)過程，指出政策學(xué)習(xí)可以基于對成功經(jīng)驗(yàn)的吸收，也可以源于對失敗教訓(xùn)的汲取。

本文選擇的三項(xiàng)政策來自中國農(nóng)民和農(nóng)民工群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。這幾項(xiàng)政策都是始于地方政府的政策創(chuàng)新，隨后，中央政府在地方創(chuàng)新的基礎(chǔ)上出臺(tái)了一系列相關(guān)政策?？梢姡谵r(nóng)民和農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策上，中國經(jīng)歷了一個(gè)自下而上的政策學(xué)習(xí)過程。在下面的內(nèi)容中，本文首先在第二部分通過文獻(xiàn)綜述指出已有政策學(xué)習(xí)研究在考察視角上的不足，并提出了本文對于政策學(xué)習(xí)理解的基本觀點(diǎn)。第三部分簡要介紹了中國農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)中的三項(xiàng)中央政策，描述了中央政府自下而上的政策學(xué)習(xí)過程。第四部分分析了自下而上政策學(xué)習(xí)機(jī)制的特征，最后進(jìn)行了總結(jié)和討論。

二、文獻(xiàn)綜述:水平與垂直的政策學(xué)習(xí)

本文所討論的政策學(xué)習(xí)，是發(fā)生在不同政府間的政策學(xué)習(xí)，是指決策者利用其他地區(qū)的政策經(jīng)驗(yàn)獲得關(guān)于某項(xiàng)政策效果的信息，從而判斷這一政策是否適合本地情況的一個(gè)系統(tǒng)化的過程。②政策學(xué)習(xí)也被稱作經(jīng)驗(yàn)借鑒(lesson drawing)，是一項(xiàng)政策創(chuàng)新形成擴(kuò)散的主要機(jī)制之一。③

對政策學(xué)習(xí)的研究基于政策創(chuàng)新來自政府間相互影響這一假定。早期的政策創(chuàng)新研究假定政策創(chuàng)新由地區(qū)內(nèi)部的政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征決定，④排除了受到其他政府行為影響的狀況。而政策擴(kuò)散的研究者關(guān)注到政府在創(chuàng)新行動(dòng)上的交流及影響機(jī)制。學(xué)者Walker⑤運(yùn)用公共政策中的漸進(jìn)決策模型來解釋政府間的政策學(xué)習(xí)。漸進(jìn)決策模型基于有限理性者的假設(shè)，決策者限于考慮少數(shù)與現(xiàn)狀不同的替代性政策方案;政策學(xué)習(xí)則假設(shè)各政府的決策者在面臨復(fù)雜的問題時(shí)，都會(huì)向其他政府尋求已有的解決路徑，以簡化決策過程。

對于水平方向的政策學(xué)習(xí)，學(xué)者們首先證明了一些政策創(chuàng)新的確是通過政府間的學(xué)習(xí)產(chǎn)生的，而非不同決策者的獨(dú)立行為。學(xué)者們采取了以下兩種方案。第一是關(guān)注政策調(diào)整與政策效果間的關(guān)系。例如，Volden等人⑥在對美國兒童醫(yī)療保險(xiǎn)政策的研究中，關(guān)注了各州政府的政策調(diào)整情況，描述了州政府通過調(diào)整政策工具模仿成功政策的過程。Volden的研究結(jié)果顯示，決策者在對政策進(jìn)行調(diào)整時(shí)，會(huì)趨近其他政府的成功政策的內(nèi)容，越成功的政策越容易被學(xué)習(xí)。第二是考察決策者們進(jìn)行學(xué)習(xí)交流的渠道。Füglister⑦通過實(shí)證研究表明，州立衛(wèi)生部部長聯(lián)席會(huì)(CDS，the Conference of the Cantonal Directors of Public Health)中的會(huì)員身份有利于促進(jìn)成功政策的擴(kuò)散。這一方法通過回答學(xué)習(xí)是從哪里產(chǎn)生的，展示了政策學(xué)習(xí)產(chǎn)生的過程。.

此外，學(xué)者們還考察了政策學(xué)習(xí)機(jī)制的具體情況。政府容易向地理位置鄰近的政府學(xué)習(xí)，⑧也會(huì)向與自己在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面相似的政府學(xué)習(xí)。⑨政府官員聯(lián)席會(huì)議、電子信息網(wǎng)絡(luò)等渠道則提供了政府跨區(qū)域?qū)W習(xí)的渠道。根據(jù)政府規(guī)模、政策發(fā)展進(jìn)程等因素的不同，政府進(jìn)行政策學(xué)習(xí)的可能性也會(huì)存在差異。例如，富有的大城市比小城市更愿意向其他地區(qū)學(xué)習(xí)，表現(xiàn)出政策創(chuàng)新上的主動(dòng)性。而對于連續(xù)的政策采納，學(xué)習(xí)機(jī)制主要發(fā)生在首次的政策創(chuàng)新，隨后便會(huì)逐漸減弱，這是因?yàn)樵谥蟮恼邉?chuàng)新中，地方政府自己的政策已經(jīng)提供了經(jīng)驗(yàn)，沒有必要再去學(xué)習(xí)他人的經(jīng)驗(yàn)。

雖然大部分學(xué)者關(guān)注水平方向的政策學(xué)習(xí)，但政策學(xué)習(xí)也存在于垂直方向。在垂直方向上，由于自上而下的政策創(chuàng)新通常是基于上級(jí)政府的威權(quán)或命令，因此政策學(xué)習(xí)主要指自下而上的情況。例如，Boeckelman通過考察美國國會(huì)聽證討論的情況，發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦政府有選擇地借鑒州政府的政策方案。在Shipan＆Volden對美國自下而上的政策擴(kuò)散的研究中，作者指出地方政策創(chuàng)新可能會(huì)推動(dòng)州政府的政策采納，產(chǎn)生一種“雪球效應(yīng)”，而這一效應(yīng)主要出現(xiàn)在人員精干、資金充足的能力較強(qiáng)的州立法機(jī)關(guān)。這一自下而上的“雪球效應(yīng)”暗含了州政府對于地方政府進(jìn)行政策學(xué)習(xí)的可能。在中國的政策發(fā)展過程中，中央政府的政策學(xué)習(xí)能力被認(rèn)為是中國適應(yīng)環(huán)境變化而成功改革的條件，而地方政府的政策實(shí)踐往往是中央政府進(jìn)行政策學(xué)習(xí)的源頭。

已有研究成果集中于水平政策學(xué)習(xí)，對于垂直政策學(xué)習(xí)的機(jī)制則缺乏充分的研究。同時(shí)，這一研究偏差又導(dǎo)致對政策學(xué)習(xí)的理解局限于對成功經(jīng)驗(yàn)的吸收，忽略了政策學(xué)習(xí)包含對成功和失敗兩方面的學(xué)習(xí)。盡管學(xué)者們承認(rèn)政策學(xué)習(xí)包含了對于負(fù)面經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)，但卻很難將它們直接體現(xiàn)在政策過程的研究中，這一點(diǎn)在水平的政策學(xué)習(xí)研究中表現(xiàn)得尤為明顯。這是因?yàn)?，在水平方向，面對尚未出臺(tái)政策的領(lǐng)域，決策者對于負(fù)面教訓(xùn)的汲取往往表現(xiàn)為拒絕采納失敗政策，即沒有新政策出臺(tái);而在垂直方向，上級(jí)政府可以通過出臺(tái)政策要求下級(jí)政府修改原有政策，利用其政治上的領(lǐng)導(dǎo)力糾正地方政策的負(fù)面影響。政策學(xué)習(xí)研究中廣泛使用的“事件史分析”方法正是通過考察政府對成功政策的模仿行為作為判斷政策學(xué)習(xí)發(fā)生的基礎(chǔ)。即使學(xué)者們通過“配對事件史分析”方法將政策修改納入研究范疇，關(guān)注的依然是政策修改與成功政策的關(guān)系。例如，上文提及的Volden關(guān)于美國州政策調(diào)整的研究，雖然創(chuàng)造性地指出政策學(xué)習(xí)不僅出現(xiàn)在政策創(chuàng)立時(shí)，還表現(xiàn)為對政策的修改調(diào)整;但是，這種政策修改的動(dòng)力依舊來自于對成功經(jīng)驗(yàn)的追隨，本質(zhì)上依然將關(guān)注點(diǎn)限于對成功經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)?？傊瑢W(xué)者們往往注意到對于失敗教訓(xùn)的規(guī)避，即政策“不采納”，而忽略了通過汲取失敗教訓(xùn)而產(chǎn)生的政策創(chuàng)新。這一被忽視的學(xué)習(xí)機(jī)制可以通過自下而上的政策學(xué)習(xí)得以展示。

三、中央政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策創(chuàng)新

(一)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策

在民政部的推動(dòng)下，我國的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度(下文稱“舊農(nóng)?！?于1991年起開始試點(diǎn)。然而，由于各地在舊農(nóng)保制度運(yùn)行中出現(xiàn)諸多問題，中央政府于1999年基于暫不具備實(shí)施條件的理由，決定暫停各地的舊農(nóng)保試點(diǎn)，對已有業(yè)務(wù)進(jìn)行清理整頓。然而，各地方政府卻沒有停止對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的探索。很多地方政府自主嘗試建立與傳統(tǒng)舊農(nóng)保不同的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這些政策被稱為新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，即“新農(nóng)保”。截至2005年底，全國已有31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的1900個(gè)縣(市、區(qū)、旗)開展了新農(nóng)保工作，形成了各具特色的制度內(nèi)容，其中具有代表性的包括蘇南模式、北京模式、東莞模式等(見表1)。這些各具特色的政策創(chuàng)新為中央的政策學(xué)習(xí)提供了基礎(chǔ)。

在眾多的地方新農(nóng)保政策創(chuàng)新中，寶雞市的新農(nóng)保模式最終成為中央政府直接借鑒的對象。區(qū)別于舊農(nóng)保自助為主的籌資模式，寶雞市的新農(nóng)保政策采用個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼“三結(jié)合”的籌資模式，養(yǎng)老金由以財(cái)政出資的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和由個(gè)人、集體與財(cái)政共同出資的個(gè)人賬戶兩部分構(gòu)成。2007年11月，寶雞市被批準(zhǔn)成為“全國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)城市”，并成為隨后全國新農(nóng)保政策試點(diǎn)的范本。

表1 部分城市的新農(nóng)保模式

黨的十七屆三中全會(huì)《決定》中指出要“按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，確立了與寶雞模式相同的籌資模式。2008年11月，人力資源和社會(huì)保障部尹蔚民部長一行到寶雞市調(diào)研新農(nóng)保工作，認(rèn)為寶雞市新型農(nóng)保試點(diǎn)推進(jìn)較快，實(shí)行的政府財(cái)政養(yǎng)老補(bǔ)貼(即基礎(chǔ)養(yǎng)老金)與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式比較成功，具有推廣價(jià)值，并在向張德江副總理的書面報(bào)告中提出全國新農(nóng)保政策擬采納這一模式，由中央財(cái)政負(fù)責(zé)提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，地方各級(jí)財(cái)政對農(nóng)民繳費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼。2009年，國務(wù)院在全國開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。試點(diǎn)政策采用與寶雞模式一致的政策方案，由個(gè)人、集體和政府三方分擔(dān)責(zé)任，由政府支付養(yǎng)老金待遇的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，建立起一種有政府補(bǔ)貼的普惠式福利制度。2009年以來，全國新農(nóng)保試點(diǎn)逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，于2012年底實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋。

以上事實(shí)展示了全國新農(nóng)保政策形成的兩個(gè)關(guān)鍵步驟。首先，在舊農(nóng)保失敗的情況下，是地方自主開展的政策創(chuàng)新為中央提供了可借鑒和模仿的方案。雖然最后中央政策直接借鑒了寶雞市的模式，但從表1可以看出，其在賬戶設(shè)計(jì)和籌資來源方面的特征已在東莞、張家港等地的方案中有所體現(xiàn)?？梢?，各地的政策創(chuàng)新不僅為中央政府的學(xué)習(xí)提供了多元化的政策方案，相似的設(shè)計(jì)也在各地積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為中央政府的決策提供了參考。隨后，中央在吸收地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成國家層面的相關(guān)政策并正式展開了全國范圍的制度推廣。

(二)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策

在中央政府出臺(tái)關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策之前，各地方政府已經(jīng)進(jìn)行了大量的政策創(chuàng)新。例如，廣州(1998年)、北京(2001)、上海(2002年)和浙江省(2003年)等地都各自出臺(tái)了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。在2009年國務(wù)院出臺(tái)相關(guān)政策之前，各地運(yùn)行著擴(kuò)面型、雙低型、仿城型和綜合保險(xiǎn)型等不同類型的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。這些政策創(chuàng)新既為中央政府的政策學(xué)習(xí)提供了成功經(jīng)驗(yàn)，也產(chǎn)生了一些需要解決的問題，在此提供兩個(gè)中央政府通過政策學(xué)習(xí)修正原有政策不足的案例。

1.退保政策:基于地方實(shí)踐的中央政策調(diào)整

在一些地方政府出臺(tái)了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策后，農(nóng)民工的參保問題得到了解決，但也產(chǎn)生了一些問題。不能退保就是問題之一。由于農(nóng)民工的工作特性，他們繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的地方往往只是他們一段時(shí)期的工作地，既不是其養(yǎng)老的地點(diǎn)，也很難達(dá)到享受養(yǎng)老金待遇的最低繳費(fèi)期限。在養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無法順利轉(zhuǎn)移的背景下，農(nóng)民工希望可以“退?！保唇K止養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系并取回養(yǎng)老保險(xiǎn)中個(gè)人繳費(fèi)的部分。然而，在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策實(shí)施之初，許多地區(qū)對這一要求并不予以支持。

很多地區(qū)之所以規(guī)定不能“退?！?，是來自對原有中央政策的延續(xù)。1997年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》要求:“個(gè)人帳戶儲(chǔ)存額只用于職工養(yǎng)老，不得提前支取”，以確保養(yǎng)老基金用于保障勞動(dòng)者退休后的生活，保障養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有效運(yùn)行。但是農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的特殊性并不適用于這項(xiàng)規(guī)定。大部分農(nóng)民工不會(huì)在工作地養(yǎng)老，將個(gè)人賬戶長期儲(chǔ)存在之前的工作地，對他們的收入是一種損失。

以深圳、北京和廣州這三個(gè)農(nóng)民工集中的城市為例。一方面，北京和廣州延續(xù)了國務(wù)院對于企業(yè)職工的規(guī)定，不允許提前支取個(gè)人賬戶。北京市規(guī)定，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“只有在本人達(dá)到養(yǎng)老年齡時(shí)，才能支取”。在未達(dá)到養(yǎng)老年齡之前，其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系及個(gè)人賬戶只能轉(zhuǎn)移或封存。廣州市也有類似的規(guī)定，職工流動(dòng)到其他統(tǒng)籌地區(qū)，可以辦理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額轉(zhuǎn)移手續(xù)，“不能轉(zhuǎn)移的，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)保留，待達(dá)到法定退休年齡時(shí)，按規(guī)定支付”另一方面，深圳市則創(chuàng)新性地規(guī)定:退休前離開本市且養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無法轉(zhuǎn)移的員工，“經(jīng)本人申請，可以一次性領(lǐng)取個(gè)人賬戶積累額，終結(jié)在本市養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系”。

通過地方政府的政策創(chuàng)新，表明原有的政策規(guī)定并不適合于新出現(xiàn)的農(nóng)民工群體，也促使中央政府對相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了調(diào)整。2001年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問題的通知》規(guī)定:參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民合同制職工在與企業(yè)解除勞動(dòng)關(guān)系后，可以保留其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，也可以根據(jù)農(nóng)民工本人申請，一次性領(lǐng)取其個(gè)人賬戶個(gè)人繳費(fèi)部分，并同時(shí)終止養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。農(nóng)民工重新就業(yè)時(shí)，可以接續(xù)或轉(zhuǎn)移之前的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，或者按要求重新參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。這一規(guī)定說明，中央政府已經(jīng)注意到農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的特殊性，并作出不同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策安排，即農(nóng)民工有權(quán)選擇中途退保。隨后，各地地方政府依照中央的要求進(jìn)行了政策調(diào)整，制定相關(guān)政策允許農(nóng)民工提前一次性領(lǐng)取個(gè)人賬戶。

2.關(guān)系轉(zhuǎn)移政策:破解地方利益的中央?yún)f(xié)調(diào)

地方政府的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策以保障農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)為政策目標(biāo)，但由于忽略了農(nóng)民工的流動(dòng)性及關(guān)系轉(zhuǎn)移的問題，這一政策目標(biāo)并未真正實(shí)現(xiàn)，而且還產(chǎn)生了其他負(fù)面影響。首先，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移困難使養(yǎng)老保障無法落實(shí)。雖然各地的政策創(chuàng)新在保障方式、繳費(fèi)方式等方面都制定了適合農(nóng)民工參保的辦法，但均規(guī)定享受保障需要達(dá)到累積繳費(fèi)年限。此外，各地政策創(chuàng)新的方案不同，阻礙了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，往往是轉(zhuǎn)出地可以辦理轉(zhuǎn)移手續(xù)，但卻沒有得到轉(zhuǎn)入地的順利對接對于高流動(dòng)性的農(nóng)民工來說，既難以達(dá)到規(guī)定的繳費(fèi)年限，又無法轉(zhuǎn)移保險(xiǎn)關(guān)系。因此，地方養(yǎng)老保險(xiǎn)政策創(chuàng)新雖然從制度上填補(bǔ)了農(nóng)民工參保的空白，但對大部分農(nóng)民工而言只是一種強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，實(shí)際的養(yǎng)老保障難以落實(shí)。第二，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移難導(dǎo)致了地區(qū)間的利益失衡。由于農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌基金無法轉(zhuǎn)移也無法提前支取，農(nóng)民工離開工作地時(shí)，大多選擇退保并取回個(gè)人賬戶的儲(chǔ)蓄額，而用人單位繳納的社會(huì)統(tǒng)籌部分就會(huì)沉淀下來，充實(shí)了農(nóng)民工流入地政府的社會(huì)保險(xiǎn)基金。而承擔(dān)著農(nóng)民工最后養(yǎng)老保障責(zé)任的，往往不是這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)又獲得退保沉淀的農(nóng)民工輸入地，而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、資金短缺的農(nóng)民工戶籍所在地。對于勞務(wù)輸出較多的地區(qū)而言，無限制地接收養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入者將導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣绫；鸬碾y以維系;而對于農(nóng)民工輸入地來說，當(dāng)?shù)卣膊辉阜艞壨吮３恋硭a(chǎn)生的收益。于是，制度碎片下的地方利益被進(jìn)一步強(qiáng)化，加劇了地區(qū)間不平衡的狀況，甚至阻礙了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌乃至全國統(tǒng)籌的推行。

可見，地方農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策創(chuàng)新不僅沒有實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，而且產(chǎn)生了一些問題。中央政府從這一情況中意識(shí)到保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移及政策跨區(qū)域銜接的重要性，進(jìn)行了打破地域壁壘的政策規(guī)范。2009年末，國務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，規(guī)定“參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的所有人員，包括農(nóng)民工”，在跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)時(shí)，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系可以轉(zhuǎn)移接續(xù)，不僅轉(zhuǎn)移個(gè)人儲(chǔ)存賬戶，而且以本人1998年1月1日后各年度實(shí)際繳費(fèi)工資為基數(shù)，按12%的總和轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金(單位繳費(fèi)部分)。對于跨省流動(dòng)就業(yè)參保人員以及中斷就業(yè)或中斷繳費(fèi)的農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系處理也進(jìn)行了清晰的規(guī)定。這一政策的出臺(tái)，不僅解決了農(nóng)民工群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移問題，而且協(xié)調(diào)了不同地區(qū)的利益，使轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地的差異不致過大。

四、中央政府自下而上的政策學(xué)習(xí)機(jī)制

為了更好地分析政策學(xué)習(xí)過程，學(xué)者們通常將政策學(xué)習(xí)劃分為若干動(dòng)態(tài)階段或子過程學(xué)者Rich將組織對于知識(shí)的使用劃分為三個(gè)階段:信息收集、信息處理和信息運(yùn)用。信息收集是指使用者接受或獲取信息;信息處理包含一系列認(rèn)知活動(dòng)，如測試信息的有效性，檢驗(yàn)信息與已有知識(shí)及信念的兼容性;信息運(yùn)用則是指在決策中使用信息的過程。基于上一小節(jié)的案例介紹，在本小節(jié)，作者將運(yùn)用Rich的三階段模型對中央政府自下而上的政策學(xué)習(xí)機(jī)制進(jìn)行分析。

1.信息收集階段

在信息收集階段，地方政府的政策創(chuàng)新是中央政府獲得新信息的來源。地方政府的政策創(chuàng)新既有新制定的政策，也可以是在新環(huán)境下對原有政策的延續(xù)或移植。在中央政府尚未出臺(tái)政策的領(lǐng)域，地方政策創(chuàng)新為全國性的政策規(guī)劃提供了方案。例如，地方新農(nóng)保的多種模式使中央政府可以綜合考慮不同政策方案的優(yōu)劣;深圳等地允許外地員工轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶的規(guī)定為中央政府提供了出臺(tái)新政策的參考。在中央已有政策規(guī)范的領(lǐng)域，中央政府通過地方政府在新環(huán)境下的政策適用發(fā)現(xiàn)問題。農(nóng)民工退保政策的制定就屬于這一情況。“養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶不得提前支取”這一要求是國務(wù)院在1997年提出的，目的是為了更好地建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但這一針對城鎮(zhèn)企業(yè)職工制定的要求卻不適用于農(nóng)民工群體。對于部分率先出臺(tái)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的地方政府而言，這一規(guī)定只是延續(xù)了中央的已有政策。然而，正是由于在新情況下的政策適用，使中央政府意識(shí)到了政策調(diào)整的必要。

2.信息處理階段

在信息處理階段，中央政府對收集到的新信息進(jìn)行分析和檢驗(yàn)，即對信息的意義進(jìn)行闡釋。在這一階段，由于中央和地方政府的職能不同和評估政策創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)不同，中央政府與地方政府對于新信息的內(nèi)涵可能有著不同的闡釋。地方政府在進(jìn)行政策創(chuàng)新時(shí)，主要考慮的是政策的因地制宜和地方利益;對于中央政府而言，不僅要考慮政策解決問題的功效，也要統(tǒng)籌考慮全國各地的情況。這種信息處理的不同視角顯示了自下而上學(xué)習(xí)的重要性，因?yàn)樵谒秸邔W(xué)習(xí)中，不論一項(xiàng)政策創(chuàng)新得到多少其他地方政府的關(guān)注，其信息處理都是以相似的視角進(jìn)行的。

農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策顯示了中央和地方的不同的信息闡釋過程。首先，地方政府關(guān)心政策在當(dāng)?shù)氐倪m用效果，中央政府則注意全國范圍的政策影響。例如，成都學(xué)習(xí)了上海的農(nóng)民工綜合保險(xiǎn)，關(guān)注的是參保方式、待遇方式、基金管理等方面的制度設(shè)計(jì)，而不會(huì)考慮跨區(qū)域的政策銜接問題;而中央政府則通過地方政策創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)了地區(qū)間統(tǒng)籌的問題。其次，地方政府受益于農(nóng)民工退保的基金沉淀，而對中央而言，這不僅強(qiáng)化了地方利益，形成制度壁壘，還對中央一直推行的省級(jí)統(tǒng)籌規(guī)劃形成制約。地方政府的政策在為中央提供政策方案的同時(shí)，也使養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移、基金沉淀等跨地區(qū)的問題通過地方政策創(chuàng)新和政策實(shí)踐表現(xiàn)出來。由于對于信息具有不同的闡釋，中央在政策創(chuàng)新時(shí)著力于解決負(fù)面的影響，因此在下一階段形成了不同于地方方案的政策創(chuàng)新。

3.信息運(yùn)用階段

在信息處理階段對于信息的分析結(jié)果決定了中央政府在信息運(yùn)用階段將采取與地方政府不同的行動(dòng)，形成了不同類型的政策創(chuàng)新。在水平方向，對于負(fù)面教訓(xùn)的學(xué)習(xí)主要表現(xiàn)為對失敗的政策創(chuàng)新的不采納;而在垂直方向，中央政府汲取負(fù)面教訓(xùn)的學(xué)習(xí)方式則更加復(fù)雜。

與水平政策學(xué)習(xí)不同的是，在自下而上的政策學(xué)習(xí)之后，中央政府會(huì)展開自上而下的政策推廣過程。例如，中央新農(nóng)保政策的創(chuàng)新行動(dòng)表現(xiàn)為中央采納地方政策的成功方案。在這一學(xué)習(xí)方式中，中央政府從成功的地方政策創(chuàng)新中吸收成功經(jīng)驗(yàn)，并直接借鑒其政策內(nèi)容進(jìn)行中央政策創(chuàng)新，開展全國范圍的新農(nóng)保試點(diǎn)。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的兩項(xiàng)政策則表現(xiàn)為中央向地方的負(fù)面教訓(xùn)學(xué)習(xí)，中央政府通過政策垂直擴(kuò)散改變了原有的地方政策方案，而這一自上而下的擴(kuò)散則基于強(qiáng)制機(jī)制。

表2 中央進(jìn)行政策學(xué)習(xí)的過程

五、結(jié)語

本文通過分析三項(xiàng)中央養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的政策創(chuàng)新過程，概括出自下而上政策擴(kuò)散中的兩種政策學(xué)習(xí)機(jī)制:在水平擴(kuò)散中廣泛討論的對于成功經(jīng)驗(yàn)的吸收，以及對于失敗教訓(xùn)的汲取。

首先，政策學(xué)習(xí)的行動(dòng)方式與其方向密切相關(guān)。垂直學(xué)習(xí)與水平學(xué)習(xí)機(jī)制的不同在于，水平學(xué)習(xí)中地方政府視其他地方政府為相似者，而垂直學(xué)習(xí)中中央政府對政策創(chuàng)新的分析視角不同，且擁有規(guī)范地方政府行為的權(quán)力。所以，中央政府不僅可以選擇采納某一地方政府的政策創(chuàng)新，還可以通過政策創(chuàng)新改變地方政府已有的政策。在水平政策學(xué)習(xí)中，對負(fù)面經(jīng)驗(yàn)的政策學(xué)習(xí)通常不會(huì)產(chǎn)生政策創(chuàng)新;而在自下而上的學(xué)習(xí)中，對成功經(jīng)驗(yàn)的吸收和對負(fù)面教訓(xùn)的汲取都會(huì)推動(dòng)中央政府出臺(tái)政策，并進(jìn)而對地方政府產(chǎn)生影響(見圖1)。對于中央政府而言，應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注政策學(xué)習(xí)中的糾錯(cuò)作用，因?yàn)檫@一形式不易在地方政府間的政策學(xué)習(xí)中出現(xiàn)。

圖1 水平學(xué)習(xí)與自下而上學(xué)習(xí)

第二，地方政府的政策創(chuàng)新是中央政府學(xué)習(xí)的來源，也是其開啟學(xué)習(xí)機(jī)制的起點(diǎn)。地方政府作為政策創(chuàng)新的“實(shí)驗(yàn)室”，可以檢驗(yàn)新出臺(tái)的政策是否可以取得預(yù)期的成效。如果一項(xiàng)地方政策獲得成功，還可能被其他地區(qū)模仿學(xué)習(xí)，于是這一政策就可以在不同的環(huán)境下得到檢驗(yàn)。這樣的政策實(shí)驗(yàn)室不僅為中央政府提供了不同的政策設(shè)計(jì)方案，也減少了中央政府直接出臺(tái)全國政策可能造成的失敗的成本。中央決策者允許地方政府進(jìn)行多樣化的政策試驗(yàn)和政策實(shí)踐，正是其具有學(xué)習(xí)能力的表現(xiàn)。

第三，在社會(huì)政策中，尤其應(yīng)當(dāng)重視糾錯(cuò)式的政策創(chuàng)新。與經(jīng)濟(jì)政策相比，社會(huì)政策具有自身的特點(diǎn)。首先，我國的社會(huì)政策需要考慮地區(qū)間的統(tǒng)籌。各地的政策內(nèi)容需要具有一定的一致性并可以轉(zhuǎn)移接續(xù)，而地方的政策創(chuàng)新可能與全國的目標(biāo)產(chǎn)生沖突。其次，社會(huì)政策具有福利水平的不可能逆性，保障標(biāo)準(zhǔn)只能提升而很難降低，因此對于可能出現(xiàn)的問題要及時(shí)調(diào)整。所以，在發(fā)展社會(huì)政策的過程中，政府不能只注重對成功經(jīng)驗(yàn)的考察，也要重視對于負(fù)面經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和處理。

注:

①Volden，C.，Ting，M.M.，＆Carpenter，D.P.A formalmodel of learning and policy diffusion，American Political Science Review，2008，102(3):319-332.

③Shipan，C.R.，＆Volden，C.Themechanisms of policy diffusion，American Journal of Political Science，2008，52(4):840 -857.

④Gray，V.Ⅰnnovation in the states:A diffusion study，The American Political Science Review，1973，67(4):1174-1185.

⑤Walker，J.L.The diffusion of innovations among the American States，The American Political Science Review，1969，63(3): 880-899.

⑥Volden，C.States as policy laboratories:Emulating success in the children's health insurance program，American Journal of Political Science，2006，50(2):294-312.

⑧Berry F.S.，＆BerryW.D.State lottery adoptions as policy innovations:an eventhistory analysis，The American Political Science Review，1990，84(2):395-415.

⑨Lee，T.，＆Meene，S.Who teaches and who learns?Policy learning through the C40 cities climate network，Policy Sciences，2012，45(3):199-220.

〔責(zé)任編輯:寧 巖〕

Bottom-up Policy Learning:A Com parative Case Study on Three China's Pension Policies

Zhu Xufeng＆Zhao Hui

The policy learning research paymuch attention on the horizontalway，and also focus on one type of policy learning which learn from successful innovations.Through analysis on process of three national pension policies of rural area andmigrantworkers in China，this paper summarizes two bottom-up learningmechanisms，which are absorbing successful experiences and drawing lessons from failures.Through case studies and phased analysis，this paper reveals the importance of bottom-up learning and its differences from a horizontal one.

policy learning;old-age pension policy;policy diffusion

D035

A

1001-8263(2015)06-0068-08

朱旭峰，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授 北京100084;趙慧，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士生 天津300071