閔學(xué)勤

社區(qū)協(xié)商:讓基層治理運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)*

閔學(xué)勤

新型城鎮(zhèn)化導(dǎo)向下社區(qū)發(fā)展進(jìn)入了新一輪治理周期。面對(duì)新常態(tài)下的社區(qū)多元組織協(xié)同、社區(qū)弱參與、社區(qū)沖突和社區(qū)自治等問(wèn)題，協(xié)商式治理能夠最大范圍地激起公眾參與，對(duì)社會(huì)治理的公開(kāi)性和回應(yīng)性特征也能做最大程度的響應(yīng)，目前最需要的是規(guī)?；统B(tài)化的社區(qū)協(xié)商試驗(yàn)。作為一場(chǎng)潛在的社會(huì)變革，且全球范圍內(nèi)并沒(méi)有足夠經(jīng)驗(yàn)可尋之下，如何通過(guò)社區(qū)協(xié)商讓基層治理積極高效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，推動(dòng)中國(guó)協(xié)商民主的進(jìn)程，還需應(yīng)對(duì)社區(qū)協(xié)商的合法化、公平與效率、平臺(tái)設(shè)計(jì)和多階層參與等困境。

社區(qū)協(xié)商;基層治理;協(xié)商民主

自2011年城市化率超過(guò)50%①，中國(guó)城市的基層治理比以往任何時(shí)候都顯得活躍，這不僅與國(guó)家治理創(chuàng)新首先尋求在基層的突破有關(guān)，也與城市社會(huì)的核心單元——社區(qū)承載越來(lái)越多的需求，激發(fā)自下而上的參與有關(guān)。但是從行政支配、統(tǒng)一調(diào)度的基層管理走向多方分權(quán)、共同決策的基層治理，各方并未做好準(zhǔn)備。

與此同時(shí)，以應(yīng)對(duì)基層社會(huì)問(wèn)題和決策的“懇談會(huì)”、“議事會(huì)”和“圓桌會(huì)”等方興未艾，社區(qū)治理主體也多有效仿，圍繞社區(qū)環(huán)境、治安和養(yǎng)老等日常話題及社區(qū)沖突等關(guān)鍵事件，來(lái)自社區(qū)多方的聲音正逐漸習(xí)慣通過(guò)對(duì)話協(xié)商來(lái)達(dá)成共識(shí)。而且在基層實(shí)踐中，還存在催生這種對(duì)話協(xié)商機(jī)制的多維因素:來(lái)自政府、市場(chǎng)和民間的不同治理組織同時(shí)嵌入社區(qū)，代表差異化的利益主體，用公開(kāi)的對(duì)話協(xié)商取代私下的博弈拆臺(tái)，也即同舟共治已是社區(qū)新常態(tài);互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)對(duì)社會(huì)整體結(jié)構(gòu)的影響也在撬動(dòng)社區(qū)的日常，不同階層在互聯(lián)網(wǎng)中有機(jī)會(huì)發(fā)聲，其中習(xí)得的協(xié)商理念和對(duì)話邏輯在社區(qū)實(shí)踐中正在被有意無(wú)意地廣泛使用;基層政府在全球化和本土化的共同作用下，近兩年已逐漸認(rèn)同社會(huì)治理運(yùn)行模式，并嘗試著調(diào)動(dòng)各方力量推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，而城市社區(qū)正在成為最佳試驗(yàn)田。

但是社區(qū)協(xié)商遠(yuǎn)未形成浪潮，國(guó)家通過(guò)頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)協(xié)商民主，基層政府借助治理創(chuàng)新體驗(yàn)協(xié)商民主，社區(qū)無(wú)疑需承載重托大膽實(shí)踐協(xié)商民主。什么是真正的社區(qū)協(xié)商?社區(qū)協(xié)商如何面對(duì)社區(qū)治理的困境?社區(qū)協(xié)商如何合法化、常態(tài)化和平臺(tái)化，才能使基層治理高效、實(shí)際地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)?諸多問(wèn)題的探討才剛剛起步。

一、協(xié)商式治理:一場(chǎng)潛在的變革

20世紀(jì)80年代協(xié)商民主(Deliberative Democracy)興起于西方理論界，成為繼自由主義和共和主義民主之后的第三種民主模式，羅爾斯的重疊共識(shí)和公共理性、哈貝馬斯的溝理理性和批判主義，以及吉登斯的結(jié)構(gòu)二重性和話語(yǔ)意識(shí)等都對(duì)此做出了貢獻(xiàn)。根據(jù)西方理論界的解釋，協(xié)商民主可以界定為三種不同形式:一是組織形式上的協(xié)商民主，即將協(xié)商民主看作一種社團(tuán)形式，社團(tuán)的事務(wù)由其成員公共協(xié)商支配;二是決策模式上的協(xié)商民主，即在該體制下，決策是通過(guò)公開(kāi)討論，每個(gè)參與者自由表達(dá)，同時(shí)傾聽(tīng)并考慮不同意見(jiàn)和觀點(diǎn)，最終做出具有約束力的決策;三是治理方式上的協(xié)商民主，即強(qiáng)調(diào)公共利益和責(zé)任，促進(jìn)平等對(duì)話，辨別所有政治意愿，重視多方利益訴求，在此基礎(chǔ)上出臺(tái)具有約束力的政策②。特別是第三種將協(xié)商嵌入整個(gè)治理體系，通過(guò)對(duì)話、磋商、討論、聽(tīng)證、交流、溝通、商議和辯論等各種形式，將公民的不同意見(jiàn)納入公共治理的全過(guò)程，無(wú)論政府、社會(huì)組織還是公民都有權(quán)利和義務(wù)表達(dá)、傾聽(tīng)、回應(yīng)和決策，人們從中互相學(xué)習(xí)，站在自己和對(duì)方的角度洞悉事實(shí)，并有可能改變他們?cè)械挠^點(diǎn)，這樣的協(xié)商式治理事實(shí)上開(kāi)啟了一場(chǎng)潛在的變革。

在世界各國(guó)的協(xié)商治理實(shí)踐歷程中，已累積了一些可借鑒的經(jīng)驗(yàn):1990年美國(guó)國(guó)會(huì)正式通過(guò)了協(xié)商立法法案，即《協(xié)商制定規(guī)章法》(Negotiated Rule-making Act)，并于6年后因其獲得的巨大成功，國(guó)會(huì)就此確立這項(xiàng)永久性法案③;日本中央政府于 2010年開(kāi)始協(xié)商治理的互聯(lián)網(wǎng)試點(diǎn)——文部科學(xué)省(教育部)的網(wǎng)站“熟議”?！笆熳h”的運(yùn)作機(jī)制如下:首先由文科省政務(wù)三役會(huì)在網(wǎng)站論壇上發(fā)表討論議題，然后教育一線的相關(guān)者通過(guò)會(huì)員登陸參與討論。經(jīng)過(guò)一個(gè)月的議論，再由政務(wù)部門根據(jù)議論結(jié)果形成政策④;新加坡政府自2011年大選后逐漸從“家長(zhǎng)制”向“協(xié)商式”的執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變，李顯龍總理于2012年宣布啟動(dòng)“我們的新加坡對(duì)話會(huì)”(Our Singapore conversation，簡(jiǎn)稱OSC)，從開(kāi)放式討論到圈定主題進(jìn)行對(duì)話，內(nèi)容涉及有凝聚力強(qiáng)的家庭、有優(yōu)雅的樂(lè)齡生活、有照顧弱勢(shì)群體的強(qiáng)大社會(huì)安全網(wǎng)、終身學(xué)習(xí)、有更強(qiáng)的國(guó)家凝聚力及重新喚起互助精神等，對(duì)新加坡政府了解民情、傾聽(tīng)民意、凝聚共識(shí)、化解矛盾等起到極大的促進(jìn)作用⑤。

中國(guó)關(guān)于協(xié)商民主的本土實(shí)踐雖有頂層多黨合作與政治協(xié)商的基礎(chǔ)，但在基層僅有零星的、碎片化的實(shí)踐。比較著名的有始于1999年“溫嶺懇談模式”，持續(xù)十年之久的溫嶺模式充分調(diào)用了治理觀念和技術(shù)的創(chuàng)新，從對(duì)話型懇逐漸走向決策型懇談，創(chuàng)造了“政治企業(yè)家模式”、“利益驅(qū)動(dòng)模式”和“觀念驅(qū)動(dòng)模式”，開(kāi)創(chuàng)了基層治理民主的先河⑥。2009年杭州市上城區(qū)的“湖濱晴雨工作室”建立了中國(guó)第一個(gè)社區(qū)民主民生互動(dòng)平臺(tái)，社區(qū)居民有機(jī)會(huì)參與到工作室組織的各種交談、協(xié)商和討論等活動(dòng)中，就民主民生問(wèn)題“建言獻(xiàn)策”⑦。

協(xié)商式治理目前還只能被稱為是一場(chǎng)潛在的變革，是因?yàn)橛嘘P(guān)它的技術(shù)運(yùn)用還不夠成熟，即便在全球也還缺少更多的經(jīng)驗(yàn)支持，同時(shí)關(guān)于它的質(zhì)疑從未停止。例如，如果公共事務(wù)的決策都通過(guò)協(xié)商是否成本太大了?批評(píng)家甚至認(rèn)為協(xié)商通過(guò)給予理性言論以特權(quán)，而不是激情的言論和行動(dòng)，有可能加劇性別、種族和階層的不平等⑧。也有研究認(rèn)為是那些協(xié)商參與者的性格和政治傾向，而不是接受者的認(rèn)知影響了協(xié)商提案⑨，等等。但是相比其它治理方式而言，協(xié)商模式最大范圍地激起了公眾參與，對(duì)社會(huì)治理的公開(kāi)性、參與性和回饋性特征也做了最大程度的響應(yīng)，目前最需要的其實(shí)是規(guī)?；⒊B(tài)化的試驗(yàn)，特別是對(duì)中國(guó)基層治理來(lái)說(shuō)，通過(guò)社區(qū)協(xié)商讓基層治理積極高效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，將有利于中國(guó)協(xié)商民主的推進(jìn)，也可在全球化視域下讓世界分享中國(guó)社會(huì)治理的實(shí)踐成果。

二、應(yīng)對(duì)社區(qū)治理問(wèn)題的協(xié)商之路

回顧1978年以來(lái)中央政府在社區(qū)的多輪動(dòng)員，包括“社區(qū)建設(shè)”、“社區(qū)發(fā)展”、“和諧社區(qū)”和“社區(qū)治理”等，每一輪驅(qū)動(dòng)都是應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)社區(qū)所面臨的問(wèn)題，從最初對(duì)社區(qū)的統(tǒng)一認(rèn)知、社區(qū)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和體制改革中的作用、社區(qū)如何與社會(huì)轉(zhuǎn)型相匹配，到社區(qū)治理結(jié)構(gòu)多元化的困境等，看似都是自上而下的頂層設(shè)計(jì)，其實(shí)在快速城市化大背景下，中國(guó)城市社區(qū)超常規(guī)的發(fā)展，讓各區(qū)域各基層不得不時(shí)時(shí)應(yīng)對(duì)新格局、新問(wèn)題，逐漸孕育出一種自我發(fā)現(xiàn)、自我協(xié)調(diào)和自我創(chuàng)新的社區(qū)演化模式。

目前，城市社區(qū)發(fā)展進(jìn)入新一輪治理周期，除了各種政府資源繼續(xù)一如既往地向社區(qū)集聚之外，市場(chǎng)化的進(jìn)一步侵入和社會(huì)化的逐步滲透，使各方對(duì)社區(qū)治理有了更高標(biāo)準(zhǔn)的期待。2014年初筆者和研究生們對(duì)北京、深圳、南京、沈陽(yáng)和西寧五城市的最新2000份有效問(wèn)卷調(diào)查表明，人們對(duì)社區(qū)治理的滿意度多半僅持一般認(rèn)同態(tài)度(54.0%)，而持滿意和不滿意的各占23.3%和22.7%。個(gè)中原因既包括被訪者的社區(qū)意識(shí)和公民意識(shí)正不斷成長(zhǎng)，對(duì)社區(qū)治理有更多維度的認(rèn)知和需求，同時(shí)調(diào)查也顯示城市社區(qū)正面臨許多新常態(tài)下的問(wèn)題，包括多元組織協(xié)同問(wèn)題、社區(qū)弱參與問(wèn)題、社區(qū)沖突問(wèn)題和社區(qū)自治問(wèn)題等，如果按照以往整齊劃一的行政管理模式，在社區(qū)治理新常態(tài)下沒(méi)有各方意見(jiàn)發(fā)聲的機(jī)會(huì)，缺少互相讓步、共同進(jìn)退的協(xié)作理念，城市社區(qū)治理將不可避免地陷入混沌或僵局，而在多維度上啟動(dòng)社區(qū)協(xié)商，從傾聽(tīng)各方聲音開(kāi)始，圍爐商議、共謀發(fā)展應(yīng)是必經(jīng)之路。

1.社區(qū)多組織協(xié)同問(wèn)題

即便在大政府的中國(guó)社會(huì)運(yùn)行模式下，就城市社區(qū)內(nèi)部而言，社區(qū)治理面臨的首要問(wèn)題是社區(qū)多組織并存、權(quán)力分散以及存在相應(yīng)的多方協(xié)同問(wèn)題。近十年來(lái)，社區(qū)組織架構(gòu)始終處于多方博弈的格局，從社區(qū)居委會(huì)權(quán)力逐漸衰微，到與物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)形成“三駕馬車”，再加上社區(qū)工作站和被孵化的社區(qū)民間組織不斷介入，多組織共同治理社區(qū)的局面已經(jīng)形成。五城市的調(diào)查顯示，被訪者在回答“在您的心目中，您所居住社區(qū)的管理者是以下哪個(gè)組織”時(shí)，已將49.9%的票投給了物業(yè)公司(如圖1)，社區(qū)居委會(huì)僅獲得29.9%的認(rèn)同，其他組織瓜分了余下20.2%的權(quán)力，其中物業(yè)公司在沈陽(yáng)和西寧的認(rèn)同度已過(guò)半，深圳的社區(qū)居委會(huì)僅有25.6%的支持率。而同樣的問(wèn)題在2009年筆者的五城市調(diào)查中(與2014年調(diào)查覆蓋的是同樣五個(gè)城市)，當(dāng)時(shí)社區(qū)居委會(huì)的擁戴率仍稍領(lǐng)先于物業(yè)公司，前者為38.9%，后者為32.4%。

社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中多組織并存的問(wèn)題并未引起基層足夠的重視，多數(shù)的場(chǎng)景是各做各的，井水不犯河水，但是一旦遇到問(wèn)題，只能臨時(shí)坐下來(lái)協(xié)商，之后各自散去，沒(méi)有形成長(zhǎng)期有效的協(xié)商機(jī)制。大部分社區(qū)居委會(huì)仍由基層政府維持日常開(kāi)支，忙于行政性指派工作，無(wú)暇與物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)和其他社區(qū)組織舉辦定期的協(xié)商見(jiàn)面會(huì)，而物業(yè)公司認(rèn)為自己是市場(chǎng)行為，沒(méi)有特別需要不必與行政多溝通。但對(duì)于居民而言，社區(qū)生活有問(wèn)題找誰(shuí)?有意見(jiàn)建議說(shuō)給誰(shuí)聽(tīng)?如何通過(guò)組織活動(dòng)尋找社區(qū)的歸屬感?在多組織并存的格局下，唯有通過(guò)形成穩(wěn)定的協(xié)商機(jī)制，如確定固定的協(xié)商日、圈定常規(guī)的公共協(xié)商選題、設(shè)計(jì)雙邊或多邊協(xié)商模式、形成一批熱心的參與協(xié)商的居民，才能吸引政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織經(jīng)常能坐到一張桌上來(lái)，才能學(xué)習(xí)如何在多組織協(xié)同下找尋良治的方案。

圖1 五城市居民心目中的社區(qū)管理者比較

2.社區(qū)“弱參與”問(wèn)題

社區(qū)居民，特別是中青年的工薪階層和中產(chǎn)階層參與社區(qū)活動(dòng)頻率低的問(wèn)題一直是困擾社區(qū)治理的主要問(wèn)題之一。社區(qū)參與作為基層治理的重要指標(biāo)，是社情民意反映的關(guān)鍵通道，也是增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，整合社區(qū)組織的理性選擇，但在前幾輪國(guó)家動(dòng)員的社區(qū)改革中，始終未解決低密度低頻度的社區(qū)弱參與現(xiàn)象。在2014五城市調(diào)查中，筆者選擇了“社區(qū)居委會(huì)選舉”、“社區(qū)業(yè)委會(huì)選舉”、“社區(qū)居民或業(yè)主議事會(huì)”、“社區(qū)選聘物業(yè)公司”、“社區(qū)的娛樂(lè)性活動(dòng)”、“社區(qū)的鄰里互助活動(dòng)”、“社區(qū)的公益慈善類活動(dòng)”、“社區(qū)的公共服務(wù)活動(dòng)”、“社區(qū)的維權(quán)行動(dòng)”等九個(gè)社區(qū)參與選項(xiàng)，讓被訪樣本在“經(jīng)常參與”、“偶爾參與”、“不太參與”和“從未參與”等四個(gè)由密到疏的選項(xiàng)中進(jìn)行勾選，結(jié)果顯示大部分社區(qū)活動(dòng)的參選率都低于三分之一(見(jiàn)表1)，“經(jīng)常參與”這一欄除了有關(guān)“社區(qū)公共服務(wù)活動(dòng)”和“社區(qū)維權(quán)行動(dòng)”外，普遍選擇率都在10%以下，而“不太參與”和“從未參與”這些社區(qū)活動(dòng)的選擇率卻高達(dá)69.4%。

表1 五城市被訪者的社區(qū)參與頻度表

參與率不高的主要原因是社區(qū)活動(dòng)的議題太單調(diào)或居民沒(méi)有時(shí)間，并且上表也顯示類似社區(qū)協(xié)商的“居民議事會(huì)”形式，其參與度也非常低。因此單純地、行政性地在社區(qū)掀起協(xié)商浪潮并不能激起更多的社區(qū)參與，而應(yīng)在協(xié)商的理念、議題和形式等多方面進(jìn)行設(shè)計(jì)，才能有效提高社區(qū)參與率。例如南京市鼓樓區(qū)寧海路街道針對(duì)轄區(qū)內(nèi)高素質(zhì)居民多的特點(diǎn)，正嘗試進(jìn)行“邀約制社區(qū)協(xié)商”，通過(guò)主動(dòng)聘請(qǐng)的方式，充分尊重協(xié)商者的時(shí)間安排，以及對(duì)議題的偏好，針對(duì)不同時(shí)間段社區(qū)的重點(diǎn)議題，開(kāi)放式地邀約居民，期待能夠讓更多的居民應(yīng)邀走出家門或通過(guò)在線平臺(tái)參與社區(qū)公共事務(wù)。

3.社區(qū)沖突問(wèn)題

近年來(lái)社區(qū)沖突頻發(fā)不僅是社區(qū)發(fā)展進(jìn)入多中心管理期的一個(gè)必然，其實(shí)也巧遇了改革開(kāi)放30多年來(lái)心智逐漸成熟、心胸日益寬廣、具備一定公共意識(shí)，同時(shí)其中相當(dāng)一部分還擁有物權(quán)的社區(qū)居民。社區(qū)沖突并非洪水猛獸，它其實(shí)是社區(qū)矛盾積聚后的一種原生態(tài)呈現(xiàn)，即擁有物權(quán)的業(yè)主為維護(hù)自身權(quán)益與社區(qū)他者、他組織發(fā)生糾紛。就五城市調(diào)研來(lái)看，近三年內(nèi)最主要的社區(qū)沖突集中在“環(huán)境污染”、“物管不善”、“治安問(wèn)題”、“物業(yè)費(fèi)漲價(jià)”、“違章搭建”、“鄰里糾紛”、“拆遷問(wèn)題”和“寵物傷人”等(見(jiàn)圖2)，特別是前兩者被選率分別高達(dá)38.6%和37.4%，也就是說(shuō)超過(guò)三分之一以上的城市社區(qū)因環(huán)境及物業(yè)問(wèn)題而發(fā)生過(guò)沖突。

圖2 近三年內(nèi)五城市被訪居民所在社區(qū)發(fā)生的沖突頻度及類型

通?；鶎诱畬?duì)社區(qū)沖突的第一反應(yīng)是維穩(wěn)，盡可能讓事態(tài)平息，而不是搭建平臺(tái)讓不同利益者坐下來(lái)協(xié)商，但這樣做的結(jié)果往往是，或者政府支付更高的成本來(lái)滿足各方的利益，或者沖突方短時(shí)期內(nèi)平息了各自的情緒，出現(xiàn)導(dǎo)火索仍有可能再次引爆沖突。此時(shí)若基層政府能充分引導(dǎo)各方面對(duì)面協(xié)商，坦誠(chéng)相見(jiàn)、互讓一步，長(zhǎng)此以往社區(qū)居民和組織都將習(xí)得公共意識(shí)和溝通能力，社區(qū)治理方也因理性解決沖突而贏得更多認(rèn)同。

4.社區(qū)自治問(wèn)題

社區(qū)發(fā)展歷經(jīng)30多年，理論上社區(qū)治理應(yīng)已逐步走向成熟，或形成了幾套既有模式以便不同類型的社區(qū)效仿。然而事實(shí)上基層社區(qū)仍疲于奔命，或忙于承接不同條口的行政任務(wù)，或忙于各種檢查和競(jìng)賽，究其原因，大部分社區(qū)仍未養(yǎng)成自治的慣習(xí)，即便有行政和市場(chǎng)兩股力量，如果社區(qū)自身無(wú)法造血，仍難以從根本上提升居民對(duì)社區(qū)治理的滿意度。五城市的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，對(duì)于“我應(yīng)在社區(qū)享受更多的權(quán)益”還是“我應(yīng)在社區(qū)盡更多的責(zé)任”，分值從1到10，大部分被訪樣本勾選5分以上(達(dá)到64.8%，見(jiàn)圖3)，即選擇傾向于后者。

圖3 五城市被訪居民對(duì)社區(qū)責(zé)任和社區(qū)權(quán)益的認(rèn)知線圖

人們?cè)敢鉃樯鐓^(qū)的公共利益付出，自治的出發(fā)點(diǎn)也基于此。如果從一事一議的協(xié)商做起，社區(qū)居民都有機(jī)會(huì)發(fā)聲，無(wú)論線上還是線下有平臺(tái)都可以貢獻(xiàn)意見(jiàn)和建議，并且獲得社區(qū)治理方的積極回應(yīng)，直至加以實(shí)施，進(jìn)而激起更多的協(xié)商式參與，這樣的持續(xù)良性循環(huán)和社區(qū)自治并非遙不可及。

三、社區(qū)協(xié)商的困境與突圍

目前基層治理在缺少常態(tài)化協(xié)商機(jī)制的大背景下，要勾勒出一幅社區(qū)協(xié)商的完整圖景還為時(shí)過(guò)早。即使是在協(xié)商的理性功能、教化功能，以及它內(nèi)在的正義價(jià)值導(dǎo)向都已被大多數(shù)人認(rèn)同，全球范圍內(nèi)對(duì)協(xié)商的合法化、操作化和平臺(tái)化運(yùn)作仍處于試驗(yàn)階段，而且在中國(guó)語(yǔ)境下對(duì)基層治理的現(xiàn)狀和問(wèn)題，在社區(qū)全面推行協(xié)商制仍有一些瓶頸需要突破，仍有一些障礙需要逾越。

首先，關(guān)于社區(qū)協(xié)商的合法化問(wèn)題。在城市社區(qū)，目前合法的代言人除了基層政府外，必須是過(guò)半數(shù)的社區(qū)業(yè)主代表，如果針對(duì)社區(qū)問(wèn)題開(kāi)展協(xié)商只能邀約部分居民代表，一旦協(xié)商成功，其決議或解決方案是否合法化，其他未參與協(xié)商的居民如何來(lái)認(rèn)定?是通過(guò)協(xié)商的議程設(shè)置來(lái)獲得合法性，還是以第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的存在來(lái)驗(yàn)證其合法性?這都需要仰仗制度的設(shè)計(jì)。若要在社區(qū)全面推行協(xié)商制，基層政府可協(xié)調(diào)社區(qū)各組織圍繞協(xié)商的議題、時(shí)間、程序和參與者進(jìn)行一系列的制度設(shè)計(jì)，并廣泛針求社區(qū)業(yè)主的意見(jiàn)。特別是關(guān)于由誰(shuí)來(lái)參加協(xié)商的問(wèn)題，除了邀約制外，還可采取簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣法，確保每一位業(yè)主都有被選中參與協(xié)商的機(jī)會(huì)。協(xié)商的議程既要有多方陳述意見(jiàn)的環(huán)節(jié)，也可設(shè)計(jì)辯論環(huán)節(jié)，讓各方充分表達(dá)，并且隨時(shí)考慮第三方或非社區(qū)利益方在場(chǎng)，能夠中和意見(jiàn)、調(diào)停沖突以及活躍協(xié)商的氣氛。社區(qū)協(xié)商的合法化需通過(guò)常態(tài)機(jī)制下各方長(zhǎng)期實(shí)踐才有可能達(dá)成，若想通過(guò)一次協(xié)商成功就能長(zhǎng)期解決社區(qū)治理問(wèn)題顯然不切實(shí)際。

其次，關(guān)于社區(qū)協(xié)商的公平與效率問(wèn)題。協(xié)商無(wú)論線上還是線下、圓桌還是長(zhǎng)桌，對(duì)話各方的社會(huì)階層都會(huì)嵌入其中，如何防止在協(xié)商中出現(xiàn)話語(yǔ)霸權(quán)和話語(yǔ)暴力既是協(xié)商的公平公正所在，也是社會(huì)治理倡導(dǎo)多方參與的核心所在。西方學(xué)者在協(xié)商的理論與實(shí)踐研究中已發(fā)現(xiàn)協(xié)商中可能存在團(tuán)體極化現(xiàn)象，即指一個(gè)協(xié)商團(tuán)體中的成員必然會(huì)在協(xié)商之前傾向所暗示方向的指引下走向一個(gè)更為極端的觀點(diǎn)，在中國(guó)話語(yǔ)體系里也可理解為領(lǐng)導(dǎo)或精英意志，平等協(xié)商、公平協(xié)商不可能一蹴而就，它依賴社區(qū)各方長(zhǎng)期真誠(chéng)的互動(dòng)。同時(shí)社區(qū)協(xié)商過(guò)程還很難避免聲音太多，或各執(zhí)己見(jiàn)無(wú)法形成一致意見(jiàn)，最終形成擱置、停頓或讓協(xié)商陷入僵局，嚴(yán)重時(shí)甚至引發(fā)對(duì)協(xié)商危機(jī)，各方在多大程度上讓步、有沒(méi)有組織從中斡旋、如何學(xué)習(xí)擱置爭(zhēng)議另辟蹊徑等等，從這一層面上看協(xié)商既是技術(shù)的，也是藝術(shù)的，更是文化的。如果社區(qū)居民除了日常工作生活外，經(jīng)常有機(jī)會(huì)參與協(xié)商，并且習(xí)得應(yīng)對(duì)協(xié)商的公平與效率問(wèn)題的多種方法，那么社區(qū)協(xié)商不僅有利于社區(qū)問(wèn)題的解決，對(duì)社區(qū)文化的建構(gòu)、業(yè)主公民意識(shí)的成長(zhǎng)等都將有極大的幫助。

再者，關(guān)于社區(qū)協(xié)商平臺(tái)的設(shè)計(jì)問(wèn)題。這其中包含常態(tài)化平臺(tái)和應(yīng)急平臺(tái)的設(shè)計(jì)問(wèn)題。例如社區(qū)治理中有關(guān)民生問(wèn)題的協(xié)商就應(yīng)是常態(tài)化的，但以往像物價(jià)的聽(tīng)證會(huì)原本是很好的協(xié)商對(duì)話機(jī)會(huì)，百姓不愿參加的重要原因是“一聽(tīng)證就漲價(jià)”，其實(shí)就是將常態(tài)的協(xié)商做了應(yīng)急處理。而遇到社區(qū)突發(fā)事件時(shí)，社區(qū)各方應(yīng)有能力隨時(shí)開(kāi)辟臨時(shí)協(xié)商通道，快速解決應(yīng)急問(wèn)題。另外，在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的支撐下協(xié)商平臺(tái)的設(shè)計(jì)還包括線上，特別在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)終端搭建的社區(qū)協(xié)商平臺(tái)，是未來(lái)那些有參與意愿、缺少參與時(shí)間居民們的主要協(xié)商入口。不過(guò)線上參與看似大大節(jié)約了時(shí)間，提高了協(xié)商的效率，但涉及網(wǎng)絡(luò)治理的方方面面仍是獨(dú)特的和系統(tǒng)性的。例如，在線協(xié)商特別要避免陷入觀而不語(yǔ)、集體沉默的困境，有時(shí)并不是大家不愿發(fā)聲，很可能是人們對(duì)了解復(fù)雜的公共問(wèn)題缺乏動(dòng)力，更何況無(wú)需面對(duì)面的線上協(xié)商，無(wú)需付出參與成本，沉默多數(shù)便可隨手獲得搭便車之利。只有在協(xié)商的議題設(shè)計(jì)、程序設(shè)計(jì)、關(guān)鍵參與者的引導(dǎo)等環(huán)節(jié)上做足文章，才能不讓在線協(xié)商淪為真正的虛擬協(xié)商。

最后，關(guān)于社區(qū)協(xié)商的全員參與可能性問(wèn)題。理論上無(wú)論是日常的還是應(yīng)急的社區(qū)協(xié)商都無(wú)需全員參與，這既低效也會(huì)造成人聲嘈雜，意見(jiàn)無(wú)法統(tǒng)一。但就年度而言，如果制度設(shè)計(jì)中包括一條“社區(qū)每戶必須一年至少參加一次有關(guān)本社區(qū)治理議題的協(xié)商會(huì)”，并盡力推廣之，它很可能真正撬動(dòng)社區(qū)運(yùn)行，讓基層治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。全員參與協(xié)商的機(jī)制并不在乎每戶是否能真正到場(chǎng)或在線發(fā)聲，重要的是人人有義務(wù)、有權(quán)利、有機(jī)會(huì)進(jìn)入公共事務(wù)，從身邊的與自己相關(guān)的社區(qū)事務(wù)開(kāi)始，逐步擴(kuò)大到更大范圍的、看似與自己無(wú)關(guān)的公共事務(wù)，如此循環(huán)，不僅可以讓基層治理獲得創(chuàng)新，而且可能從“弱參與”的“小社會(huì)”中突圍，迎來(lái)中國(guó)協(xié)商民主的春天。

注:

①參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)http://www.stats.gov.cn/。

②余劍平:《基層社區(qū)協(xié)商民主制度推行的實(shí)踐困境》，《文史博覽》2013年第10期。

③④⑤陳文主編:《國(guó)外的協(xié)商民主》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第9、16、234頁(yè)。

⑥何俊志:《權(quán)力、觀念與治理技術(shù)的接合——溫嶺“民主懇談會(huì)”模式的生長(zhǎng)機(jī)制》，《南京社會(huì)科學(xué)》2010年第9期。

⑦韓福國(guó):《作為嵌入性治理資源的協(xié)商民主——現(xiàn)代城市治理中的政府與社會(huì)互動(dòng)規(guī)則》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版) 2013年第3期。

⑧Cheryl Hall.Recognizing the Passion in Deliberation:Toward a More Democratic Theory of Deliberative Democracy.Hypatia，Vol.22，No.4，Democratic Theory(Autumn，2007)，pp.81-95.

⑨Tracy Sulkin，Adam F.Simon.Habermas in the Lab:A Study of Deliberation in an Experimental Setting.Political Psychology，Vol.22，No.4(Dec.，2001)，pp.809-826.

〔責(zé)任編輯:秦 川〕

Community Consultation:M aking the Urban Grassroots Governance Work

Min Xueqin

Under the conditions of new pattern urbanization，the community construction is entering a new governance lifecycle.Faced with the problems of community multi-institutional coordination，weak participation，conflict and self-government in the new normal，deliberative governance can encourage public participation and respond to the openness and reactive of social governance on the largest scale.Now Chinese needs is the scale and normal of community consultation's experiment.As a potential society's reform，there isn't enough experience on a global scale.How to activelymake the urban grassroots governance work and turn to deliberative democracy promotion，we must dealwith the plight of legalizing，fairness and efficiency，platform design and full participation of community consultation.

community consultation;urban grassroots governance;deliberative democracy

C912.81

A

1001-8263(2015)06-0056-06

閔學(xué)勤，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授 南京210046

* 本文是教育部人文社科規(guī)劃基金項(xiàng)目“公民導(dǎo)向的社區(qū)治理模式及其評(píng)估體系研究”(13YJA840017)的階段性成果。