余 佩 航

(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，四川 成都 610041)

《成都市城鎮(zhèn)及村莊規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》編制心得

余 佩 航

(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，四川 成都 610041)

為進(jìn)一步推進(jìn)成都市全域統(tǒng)籌規(guī)劃，縮小現(xiàn)階段城鄉(xiāng)二元發(fā)展差距，改善城鄉(xiāng)交通與環(huán)境，提升城鄉(xiāng)公服配套品質(zhì)，成都市政府組織編制了《成都市城鎮(zhèn)及村莊規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》，主要包含城鎮(zhèn)及村莊規(guī)劃管理兩部分內(nèi)容，對(duì)管理城鎮(zhèn)邊界、形態(tài)及品質(zhì)提出了可操作性的對(duì)策，并結(jié)合各城鎮(zhèn)自身發(fā)展情況以“剛性”及“彈性”條文差異化管理，突出城鎮(zhèn)特色。

規(guī)劃，編制，管理，城鎮(zhèn)

1 緣起

面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，十八大以來，我國把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，并在十八屆三中全會(huì)上指出要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)紅線和完善建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制。

為更好的體現(xiàn)“走中國特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中區(qū)域中心鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，成都市編制了“全域成都規(guī)劃”，規(guī)劃中按照資源配置優(yōu)、產(chǎn)業(yè)布局佳、生態(tài)環(huán)境美的要求，構(gòu)建“17614”協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。即1個(gè)中心城，包括中心城區(qū)和天府新區(qū)直管區(qū)；7個(gè)衛(wèi)星城，與中心城同城化發(fā)展，是全市城鎮(zhèn)化和先進(jìn)制造業(yè)的主要載體；6個(gè)區(qū)域中心城，是全市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的重要載體，農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化的主要區(qū)域，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，輻射帶動(dòng)縣域聯(lián)動(dòng)發(fā)展。14個(gè)區(qū)域中心鎮(zhèn)，是農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的重要載體，引導(dǎo)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口及生產(chǎn)要素集聚，成為區(qū)域的就業(yè)中心、公共服務(wù)中心和交通節(jié)點(diǎn)。

就成都而言，僅從目前各區(qū)(市)縣的建設(shè)現(xiàn)狀來看，我們已經(jīng)很難分辨出中心城與衛(wèi)星城、區(qū)域中心城之間的差別。而大量的建設(shè)則集中于房產(chǎn)的開發(fā)，與居民生活、工作、交通等日常需求密切相關(guān)的公園綠地、公共服務(wù)設(shè)施、道路密度等配套卻依舊保持現(xiàn)狀，無法滿足相應(yīng)規(guī)劃要求與標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致人均公共資源緊缺，居民生活質(zhì)量每況愈下(見圖1)。

因此，為全面貫穿統(tǒng)籌全市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、統(tǒng)一全市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、加快推進(jìn)市域城鎮(zhèn)及村莊在空間、形態(tài)、生態(tài)和管理等方面的轉(zhuǎn)型升級(jí)，落實(shí)全市“抓兩頭、放中間”的規(guī)劃管理原則，成都市政府特制定《成都市城鎮(zhèn)及村莊規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》。該規(guī)定適用于除中心城區(qū)、天府新區(qū)直管區(qū)城區(qū)部分以外的成都市市域范圍，包括衛(wèi)星城、區(qū)域中心城、區(qū)域中心鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村新型社區(qū)五個(gè)層級(jí)。

2 成都市城鎮(zhèn)規(guī)劃管理問題剖析

2.1 規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定編制情況不一

目前，成都各區(qū)(市)縣規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定是參照《成都市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》自行制定各自的規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定。但各區(qū)(市)縣規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定制定情況不理想，成都市14個(gè)區(qū)(市)縣僅7個(gè)區(qū)(市)縣有編制規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定，且標(biāo)準(zhǔn)混亂。各衛(wèi)星城、區(qū)域中心城現(xiàn)有容積率規(guī)定表見表1。

表1 各衛(wèi)星城、區(qū)域中心城現(xiàn)有容積率規(guī)定表

2.2 規(guī)劃管理缺乏針對(duì)性

成都市各城鎮(zhèn)在沒有編制各自的規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定期間大部分以控規(guī)或參照中心城的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，然而，為體現(xiàn)城鎮(zhèn)特色，城鎮(zhèn)規(guī)劃管理完全照搬成都市中心城區(qū)的規(guī)劃編制及管理標(biāo)準(zhǔn)顯然不可行。在行之有效的鎮(zhèn)村規(guī)劃編制管理標(biāo)準(zhǔn)缺失的情況下，倘若基層規(guī)劃管理人員和決策者對(duì)專業(yè)技術(shù)、法規(guī)缺乏深入理解，規(guī)劃管理力量單薄，區(qū)域內(nèi)無序建設(shè)狀況將不可避免地愈演愈烈。因此，將成都市城鎮(zhèn)及村莊規(guī)劃管理工作進(jìn)行統(tǒng)一管理迫在眉睫。

2.3 城鎮(zhèn)建設(shè)既有控制指標(biāo)過高，建設(shè)量過大

在對(duì)成都市各區(qū)(市)縣的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)研究后，筆者發(fā)現(xiàn)目前成都市衛(wèi)星城、區(qū)域中心城既有住宅存量可容納人口為現(xiàn)狀人口2倍多，而規(guī)劃住宅量可容納人口亦為規(guī)劃人口的2倍多。如果依據(jù)現(xiàn)有不完善的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)去管理，勢(shì)必導(dǎo)致土地開發(fā)過度，房屋空置率過高，資源浪費(fèi)巨大，從而引發(fā)空城現(xiàn)象、偽城問題、病城問題等，影響城鎮(zhèn)健康有序發(fā)展。

3 規(guī)劃管理方式研究

借鑒國內(nèi)其他多個(gè)區(qū)市縣規(guī)劃管理方式，大體可分為以控規(guī)為主的管理模式、以“控規(guī)+規(guī)定”的管理模式、以管理辦法、管理?xiàng)l例等為主的管理模式三種。

3.1 以控規(guī)為主的管理模式

目前，國內(nèi)大多數(shù)區(qū)、縣的規(guī)劃管理模式是以控規(guī)為主。從規(guī)劃管理的角度來看，以控規(guī)為主的管理模式往往是規(guī)劃編制者對(duì)規(guī)劃管理的控制“底線”摸不清，不符合實(shí)際管理的需求，因而有控規(guī)修改的可能。從規(guī)劃編制的角度看，現(xiàn)行控規(guī)仍多以空間設(shè)計(jì)為主，在編制控規(guī)時(shí)多從美學(xué)和經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，存在編制內(nèi)容和具體實(shí)施管理過程中不符合實(shí)際的建設(shè)需要。

但該模式下的城市管理優(yōu)勢(shì)在于編制快、短期見效。其缺陷在于控規(guī)編制偏重近期建設(shè)，規(guī)劃管理具體操作時(shí)有難度。

3.2 以“控規(guī)+規(guī)定”為主的管理模式

以“市”為主，其規(guī)劃管理模式是以“控規(guī)+規(guī)定”為主。該模式下的城市管理優(yōu)勢(shì)在于通則式管理，易于操作；缺陷是需要編制與管理間的反復(fù)磨合與修正，這一過程可能較漫長，可能會(huì)過于考慮整體，忽略了城市個(gè)性。

3.3 以管理辦法、管理?xiàng)l例為主的管理模式

以“縣”和小城鎮(zhèn)等為代表，以頒布與當(dāng)?shù)叵噙m應(yīng)的管理辦法、管理?xiàng)l例為主的管理模式，其優(yōu)點(diǎn)是易于操作，針對(duì)城鎮(zhèn)現(xiàn)狀管理?xiàng)l件出發(fā)；缺陷在于影響城鎮(zhèn)形態(tài)發(fā)展及特色形成。

綜上所述，在針對(duì)如何運(yùn)用好規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定管好一群城市的問題上，筆者認(rèn)為針對(duì)成都市各區(qū)市縣的特點(diǎn)，結(jié)合其規(guī)劃管理現(xiàn)狀及成都市中心城區(qū)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定綜合考慮，在成都市城鎮(zhèn)規(guī)劃管理內(nèi)容方面宜通過各區(qū)市縣編制的控規(guī)以及針對(duì)一群城市的規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定，即采用“控規(guī)+規(guī)定”的管理模式，并綜合研究城鎮(zhèn)的發(fā)展特色。

4 可操作的鎮(zhèn)村規(guī)劃管理對(duì)策

針對(duì)成都市城鎮(zhèn)現(xiàn)狀無特色、無吸引力，千城一面的發(fā)展情況，筆者認(rèn)為城鎮(zhèn)管理與中心城管理的區(qū)別在于，管理城鎮(zhèn)應(yīng)嚴(yán)格做到“三管”，即管邊界、管形態(tài)、管品質(zhì)。管住核心，放開彈性，有利于城鎮(zhèn)自身發(fā)展。

4.1 管邊界

管理一座城市的邊界，例如成都市中心城邊界管理，往往通過城市總體規(guī)劃中所劃定的范圍界定；而一群城鎮(zhèn)的邊界管理，首先是規(guī)定衛(wèi)星城、區(qū)域中心城、區(qū)域中心鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)在制定和修改總體規(guī)劃時(shí)應(yīng)劃定生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)用地邊界、工業(yè)集中發(fā)展區(qū)(點(diǎn))范圍線，以保障全域組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的空間形態(tài)格局。其中生態(tài)保護(hù)紅線是控制生態(tài)用地最低比重，以提供足夠的新鮮空氣、優(yōu)質(zhì)的水源，塑造成片成環(huán)成網(wǎng)的生態(tài)空間格局；城鎮(zhèn)用地邊界是合理控制城鎮(zhèn)用地規(guī)模，引導(dǎo)城鎮(zhèn)有序發(fā)展；工業(yè)集中發(fā)展區(qū)(點(diǎn))范圍線是為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間保障，三線并舉，綜合控制。

4.2 管形態(tài)

一座城市的形態(tài)管理，往往通過劃定城市形態(tài)分區(qū)，塑造城市高低錯(cuò)落的空間形態(tài)；而管理一群城鎮(zhèn)的形態(tài)，希望其既能有序又能多樣化發(fā)展，提出控制指標(biāo)分層級(jí)遞減以及分類別制定標(biāo)準(zhǔn)，以利于形成特色性、差異化城市空間(見表2，表3)。

此外，筆者認(rèn)為城鎮(zhèn)形態(tài)的管理內(nèi)容應(yīng)該以“剛性條文”內(nèi)容為主，分地區(qū)、分類別地規(guī)定詳細(xì)的技術(shù)指標(biāo)，以“剛性條文”增強(qiáng)對(duì)地區(qū)差異的針對(duì)性。并且根據(jù)需要增加對(duì)規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，使配套剛性控制，保障公共利益。各區(qū)(市)縣都迫切需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行規(guī)劃編制與規(guī)劃管理。例如，“都江堰城區(qū)靠近山地區(qū)域、歷史文化名城控制區(qū)域按照區(qū)域中心城執(zhí)行，其余按照衛(wèi)星城控制?！蓖恰皠傂詶l文”但是執(zhí)行時(shí)所把握的尺度需針對(duì)各區(qū)(市)縣不同情況而有所差別，以緩解“現(xiàn)實(shí)”與“規(guī)劃”之間的矛盾。同時(shí)，“彈性”指標(biāo)也應(yīng)納入《成都市城鎮(zhèn)及村莊規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》當(dāng)中，尤其針對(duì)如何突出城鎮(zhèn)特色。例如，根據(jù)城鎮(zhèn)等級(jí)可劃定城市建設(shè)用地面積的0.5%～1%特別地區(qū)作為該城鎮(zhèn)的形象地標(biāo)，預(yù)留發(fā)展空間、塑造特色、差別控制，以及對(duì)住宅用地比例、停車配套設(shè)施、建筑面寬及高度等內(nèi)容彈性控制，切不可作出過死或過細(xì)的規(guī)定。同時(shí)，利用城鎮(zhèn)的差異性、特色性引導(dǎo)其良性發(fā)展。

表2 住宅用地容積率規(guī)定

表3 商業(yè)、商務(wù)用地容積率規(guī)定

4.3 管品質(zhì)

管理一座城市的品質(zhì)，是通過制定更多的專項(xiàng)規(guī)劃來補(bǔ)充確定配套設(shè)施的布局、規(guī)模等；而管理一群城鎮(zhèn)的品質(zhì)，其核心以控制不同級(jí)別不同規(guī)模的公服配套以及公園綠地，從而達(dá)到增加各區(qū)市縣的吸引力的目的。本規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定擬通過“四增三減”，提升品質(zhì)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的吸引力。“四增”是創(chuàng)造宜居環(huán)境，一是增加公共配套，按高于中心城標(biāo)準(zhǔn)(十五分鐘)構(gòu)建十分鐘公共服務(wù)圈，利民便民、服務(wù)民生；二是增加公園綠地等開敞空間，構(gòu)建十分鐘公園圈，增加中心公園，實(shí)現(xiàn)城區(qū)500 m范圍內(nèi)5 000 m2公園滿覆蓋的要求，優(yōu)化美化人居環(huán)境；三是增加公共交通比重，提倡綠色低碳出行；四是增加路網(wǎng)密度，創(chuàng)造高效暢通的交通環(huán)境，宜人的街道空間。“三減”是為了塑造城鎮(zhèn)良好空間品質(zhì)，一是減少控制住宅用地比例，保障生態(tài)、生產(chǎn)空間，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城景相融；二是減少住宅用地建筑密度以形成疏密有度、高低錯(cuò)落的城市形態(tài)；三是減少開發(fā)強(qiáng)度，提高建設(shè)品質(zhì)。只有在實(shí)現(xiàn)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)的情況下，才能對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)有效的管理，同時(shí)也有利于體現(xiàn)社會(huì)公平公正，保障公民的合法權(quán)益。

4.4 依法行政，有利于提高管理水平

按照《成都市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》規(guī)定成都市應(yīng)由市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)制定全市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定?！冻啥际谐擎?zhèn)及村莊規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》的編制是一種政府行政行為，需要由當(dāng)?shù)厝嗣裾M織，以城市規(guī)劃行政主管部門為主，由城市規(guī)劃、發(fā)改委、國土、建設(shè)、法制辦、市政等管理部門共同參與完成。一旦實(shí)施了《成都市城鎮(zhèn)及村莊規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》，規(guī)劃管理人員將會(huì)以該“規(guī)定”為準(zhǔn)則，使規(guī)劃經(jīng)辦人員不得隨意亂批規(guī)劃方案，開發(fā)商也衡量其項(xiàng)目是否能順利通過，從而維護(hù)規(guī)劃隊(duì)伍的穩(wěn)定，提高規(guī)劃隊(duì)伍的管理水平。

5 結(jié)語

《成都市城鎮(zhèn)及村莊規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》是為城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃編制工作和城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施操作、審批管理，確保城鎮(zhèn)規(guī)劃得以分層規(guī)劃、分級(jí)控制的編制和管理所制定的規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定。城鎮(zhèn)發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)而長期的過程，管理技術(shù)規(guī)定也在隨城鎮(zhèn)的發(fā)展而不斷的充實(shí)和完善。結(jié)合各區(qū)(市)縣的實(shí)際而制定的管理技術(shù)規(guī)定，它是城市規(guī)劃建設(shè)行政主管部門進(jìn)行城市規(guī)劃管理的最有效的技術(shù)性保障措施，也是進(jìn)行規(guī)范化的城市規(guī)劃管理的必備手段。

[1] 湯海孺,柳上曉.面向操作的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理研究——以杭州市為例[J].城市規(guī)劃,2013(3)：96.

[2] 曹珠朵.《城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》的編制與實(shí)施[J].規(guī)劃師,2007(12)：26.

[3] 成都市城鎮(zhèn)及村莊規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定(試行)[S].

[4] 李玉明,陳建平.人的城鎮(zhèn)化：我國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的新思路[J].常州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2014,15(1)：211-213.

[5] 嚴(yán)利江.對(duì)新型城鎮(zhèn)化認(rèn)知誤區(qū)及其規(guī)劃策略的探討[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用,2014(3)：89.

On compilation ofVillagesandCountriesPlanningAdministrativeTechnicalRegulationinChengdu

Yu Peihang

(ChengduPlanningandDesignInstitute,Chengdu610041,China)

In order to enhance the coordinative planning for city, bridge the gaps in the dual urban and rural development, and improve the urban and rural transportation, and promote the quality of urban and rural public services, the paper compliesVillagesandCountriesPlanningAdministrativeTechnicalRegulationinChengduby the municipal government of Chengdu, includes the villages and countries planning administration, and points out the operational strategies for the management of village borders, forms and qualities, and manages the differential “stiff” and “flexible” terms according to the development in towns.

planning, compilation, management, towns

2015-08-22

余佩航(1986- )，女，助理規(guī)劃師

1009-6825(2015)31-0023-03

TU982.29

A