賈亞男,朱寧寧

(新疆財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830012)

·區(qū)域經(jīng)濟(jì)·

新疆教育均衡發(fā)展與財(cái)政投入政策優(yōu)化

賈亞男,朱寧寧

(新疆財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830012)

本文運(yùn)用新疆14個(gè)地州的相關(guān)教育公共服務(wù)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方案，從教育的機(jī)會(huì)、過程以及結(jié)果公平三個(gè)方面對(duì)新疆基本公共教育服務(wù)的現(xiàn)狀和動(dòng)態(tài)變化進(jìn)行考察。結(jié)果表明，新疆各地州內(nèi)部教育非均衡發(fā)展的現(xiàn)狀依然嚴(yán)峻。因此，未來在制定新疆教育均衡發(fā)展的策略時(shí)，應(yīng)充分考慮相關(guān)的財(cái)政因素，優(yōu)化財(cái)政投入政策，并分類實(shí)施和推進(jìn)。

教育均衡；財(cái)政投入；基本公共服務(wù)；均等化

第二次中央新疆工作座談會(huì)明確將教育和就業(yè)作為社會(huì)穩(wěn)定和長治久安治疆方略優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)。2013年新疆財(cái)政教育投入已連續(xù)四年高于全國水平，財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重已達(dá)到6.2%。盡管投入的規(guī)模和比重不斷增加，但是新疆義務(wù)教育的整體水平和內(nèi)部的非均衡性卻遠(yuǎn)高于東部地區(qū)。與內(nèi)地其他地區(qū)相比，作為一個(gè)多民族、多語種、多文化的地區(qū)，教育不僅有助于提高新疆居民整體的人力資本質(zhì)量，而且更有助于社會(huì)穩(wěn)定和長治久安。在國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃中具體確定了8個(gè)領(lǐng)域44類80個(gè)基本公共服務(wù)項(xiàng)目的國家標(biāo)準(zhǔn)，每一項(xiàng)基本公共服務(wù)又從服務(wù)對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任、覆蓋水平等四個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范。①國務(wù)院.國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃[EB/OL].中國政府網(wǎng)，2012-07-20.由于規(guī)劃涉及的基本公共服務(wù)內(nèi)容廣泛、指標(biāo)全面，本文主要以基本公共教育服務(wù)為例，研究已經(jīng)頒布地方標(biāo)準(zhǔn)和教育專項(xiàng)規(guī)劃的省區(qū)與國家標(biāo)準(zhǔn)在各個(gè)方面的差異性，并運(yùn)用新疆14個(gè)地州的相關(guān)教育服務(wù)指標(biāo)，從教育的機(jī)會(huì)、過程以及結(jié)果公平三個(gè)方面對(duì)新疆基本公共教育服務(wù)的現(xiàn)狀和動(dòng)態(tài)變化進(jìn)行考察，從而判斷新疆教育均衡發(fā)展的基本狀況，并提出進(jìn)一步完善的建議。

一、不同地區(qū)教育基本公共服務(wù)體系構(gòu)建的差異及特色

教育基本公共服務(wù)體系包含九年義務(wù)教育、高中階段教育和學(xué)前教育三個(gè)層面。本文選取了東中西不同地區(qū)的十多個(gè)省份分別進(jìn)行比較，以總結(jié)和判斷其共性和地區(qū)差異?？傮w上看，各地區(qū)共性特征表現(xiàn)為：在教育的服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)對(duì)象上均與國家規(guī)定的范圍一致，目標(biāo)人群覆蓋率均不低于國家標(biāo)準(zhǔn)。但是各地區(qū)在確定教育的目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)等方面有所不同，呈現(xiàn)出顯著的地方特色與區(qū)域差異。具體表現(xiàn)在：

(一)教育基本公共服務(wù)的目標(biāo)具有明顯的地方特色和差異性

受各地區(qū)發(fā)展水平和基礎(chǔ)條件的影響，在基本公共服務(wù)體系總體目標(biāo)的確定上具有明顯的區(qū)域性。中西部省市在基本定位上更強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)投入數(shù)量和供給的增加，而東部省市將改善公共服務(wù)資源的質(zhì)量作為發(fā)展目標(biāo)，因此，這一定位和目標(biāo)的差異也體現(xiàn)在相應(yīng)的教育服務(wù)上。以發(fā)達(dá)地區(qū)和東部地區(qū)為例：北京市的目標(biāo)旨在促進(jìn)教育公平和提高教育質(zhì)量，建立更加發(fā)達(dá)的公共教育服務(wù)體系，并為每個(gè)人提供從起點(diǎn)到終生發(fā)展的良好的教育服務(wù)；上海的目標(biāo)是重點(diǎn)推進(jìn)義務(wù)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展；浙江強(qiáng)調(diào)以促進(jìn)教育公平、提高教育質(zhì)量為核心，推動(dòng)各級(jí)各類教育全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，并建立健全義務(wù)教育高水平均衡發(fā)展評(píng)價(jià)機(jī)制；福建將教育服務(wù)的對(duì)象擴(kuò)大到了進(jìn)城務(wù)工人員的隨遷子女。中西部地區(qū)主要是與國家規(guī)劃中的目標(biāo)相對(duì)應(yīng)，具體落實(shí)國家規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，對(duì)目標(biāo)群體提供免費(fèi)九年義務(wù)教育。山西省、河南省、四川省等均強(qiáng)調(diào)通過財(cái)政手段，即加大財(cái)政投入力度，完善以政府為主導(dǎo)、多種方式并舉的經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策，建立健全公共教育服務(wù)體系。②根據(jù)各地區(qū)基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容整理。新疆在教育事業(yè)“十二五”規(guī)劃中確定的目標(biāo)是教育事業(yè)發(fā)展接近全國平均水平，教育服務(wù)促進(jìn)跨越式發(fā)展和長治久安的能力顯著增強(qiáng)。③新疆維吾爾自治區(qū)人民政府辦公廳.新疆維吾爾自治區(qū)教育事業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃[EB/OL].百度文庫，2012-05-25 .因此可以看出，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)在教育公共服務(wù)的目標(biāo)定位上具有鮮明的地區(qū)特色。

(二)教育基本公共服務(wù)在主要指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)上存在較大的地區(qū)差異

為了便于落實(shí)和執(zhí)行，國家和地方基本公共服務(wù)“十二五”規(guī)劃均設(shè)定了具體的基本公共服務(wù)的供給水平和標(biāo)準(zhǔn)。由于基本公共服務(wù)的供給水平和標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平呈正向關(guān)聯(lián)，因此，地方基本公共服務(wù)在供給水平和標(biāo)準(zhǔn)上也呈現(xiàn)出顯著的差異，并大體呈現(xiàn)出東中西階梯型的變化。

在義務(wù)教育免費(fèi)項(xiàng)目國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，上海、浙江和福建東部沿海地區(qū)的保障標(biāo)準(zhǔn)均高于國家標(biāo)準(zhǔn)，在寄宿生生活補(bǔ)助的對(duì)象和保障標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村義務(wù)教育營養(yǎng)改善等方面，發(fā)達(dá)地區(qū)均體現(xiàn)了這一特點(diǎn)，并擴(kuò)大了保障的范圍；而河南、山西等中部省區(qū)與國家標(biāo)準(zhǔn)相同。以基本公共教育供給中九年義務(wù)教育鞏固率、高中階段教育毛入學(xué)率和學(xué)前教育前三年毛入園率三個(gè)主要指標(biāo)為例，北京、上海及東部的浙江、福建等地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)均高于中部的山西、河南及西部地區(qū)，供給水平差異最大的是學(xué)前教育前三年毛入園率指標(biāo)，其次是高中階段教育毛入學(xué)率指標(biāo)，九年義務(wù)教育鞏固率指標(biāo)各地區(qū)差異相對(duì)較小。盡管有個(gè)別地區(qū)和指標(biāo)在供給水平上并不嚴(yán)格遵循這一規(guī)律，特別是新疆教育基本公共服務(wù)的主要指標(biāo)高于一些中部地區(qū)，但是整體而言，教育供給指標(biāo)在東中西不同地區(qū)的差異是客觀存在的。

(三)地方政府在教育支出責(zé)任分擔(dān)上存在差異

作為教育服務(wù)供給的主體，地方政府如何進(jìn)行支出責(zé)任的劃分是完成目標(biāo)的重要保障，地方政府的財(cái)力狀況決定了其投入的狀況。如浙江省明確由市、縣政府作為分擔(dān)的主體，省級(jí)政府適當(dāng)補(bǔ)貼，這和浙江省發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì)以及相對(duì)均衡的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。其他地區(qū)則提出分別由省市縣三級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，并未明確哪級(jí)政府是分擔(dān)的主體，主要是因?yàn)橹形鞑渴^(qū)地方各級(jí)政府之間財(cái)力差異巨大，特別是縣級(jí)財(cái)政的財(cái)政狀況極不均衡，只能根據(jù)各地區(qū)省市縣三級(jí)財(cái)政的實(shí)際財(cái)力狀況來劃分。

(四)發(fā)達(dá)地區(qū)與西部地區(qū)教育公共服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上均存在較大差異

表1 不同地區(qū)“十二五”教育基本公共服務(wù)供給指標(biāo)的差異

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)相關(guān)省市地方基本公共服務(wù)“十二五”規(guī)劃和教育事業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃相關(guān)數(shù)據(jù)整理得出。

表1數(shù)據(jù)不僅反映出不同地區(qū)在基本教育公共服務(wù)供給水平和標(biāo)準(zhǔn)上的差異，而且更深層次地反映出不同地區(qū)在教育基本公共服務(wù)質(zhì)量上的差異。相比較而言，“十二五”時(shí)期，中西部省市強(qiáng)調(diào)通過加大財(cái)政投入規(guī)模提高教育服務(wù)的供給能力，從而改善教育資源短缺問題；而東部省市基本已經(jīng)解決了教育資源在數(shù)量和供給上的矛盾，更為關(guān)注在教育均衡基礎(chǔ)上的質(zhì)量提升。

二、新疆各地區(qū)教育均衡發(fā)展及影響因素分析

(一)新疆各地州教育均衡發(fā)展的分析

1．新疆教育基本公共服務(wù)水平指數(shù)的測(cè)算。本文在借鑒現(xiàn)有研究成果單一指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了一套綜合的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方案，通過選取教育機(jī)會(huì)、教育過程和教育結(jié)果3個(gè)一級(jí)指標(biāo)和6個(gè)二級(jí)指標(biāo)，運(yùn)用基礎(chǔ)教育服務(wù)水平指數(shù)來測(cè)算各地州實(shí)際享受教育公共服務(wù)水平的多少。該指標(biāo)是一個(gè)正向指標(biāo)，即其值越大，說明其提供的服務(wù)水平越高。

表2 新疆義務(wù)教育服務(wù)指標(biāo)體系

(1)教育機(jī)會(huì)指標(biāo)的選取。由于各地州學(xué)齡兒童入學(xué)率均達(dá)到98%以上且差異較小，故教育機(jī)會(huì)只選取初中入學(xué)率指標(biāo)。

(2)教育過程指標(biāo)的選取。由于沒有找到相關(guān)地州的教育投入與支出經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)，故選用生均學(xué)校、生均教師指標(biāo)來反映各地州擁有教育資源的狀況。

生均學(xué)校=學(xué)校數(shù)/在校學(xué)生數(shù)，生均教師=教師數(shù)/在校學(xué)生數(shù)。

(3)教育結(jié)果指標(biāo)的選取。該指標(biāo)代表教育質(zhì)量，一般用小學(xué)和初中升學(xué)率來表示。由于各地州小學(xué)升學(xué)率均達(dá)到90%以上且差異較小，故教育結(jié)果只選取初中升學(xué)率指標(biāo)。

初中升學(xué)率=高中招生數(shù)/初中畢業(yè)生數(shù)。

其中，初中畢業(yè)生數(shù)=普通中學(xué)畢業(yè)生數(shù)-普通高中畢業(yè)生數(shù)。

表3測(cè)算結(jié)果表明，2005年—2012年14個(gè)地州教育服務(wù)指數(shù)呈現(xiàn)兩個(gè)相反方向的變化。一是烏魯木齊、克拉瑪依、昌吉、吐魯番等絕大多數(shù)北疆地區(qū)教育公共服務(wù)指數(shù)均呈下降趨勢(shì)，盡管下降幅度并不大；而南疆四地州的教育服務(wù)指數(shù)普遍呈上升趨勢(shì)。這是因?yàn)椋苯貐^(qū)特別是烏魯木齊的教育服務(wù)指數(shù)遠(yuǎn)高于其他地州和全疆平均水平，地區(qū)差異明顯，2005年和2012年，地區(qū)間享受教育公共服務(wù)水平最高的烏魯木齊分別是最低的喀什地區(qū)的7.5倍和4.6倍。近年來，隨著對(duì)南疆三地州各項(xiàng)資金投入的增加，使得南北疆地區(qū)教育服務(wù)逐漸向平均水平靠攏，享受教育公共資源的差異在不斷縮小，但是南疆三地州的教育服務(wù)指數(shù)值依然偏低。二是總體上看，教育公共服務(wù)指數(shù)的平均值有所下降，從2007年的最高值0.31下降到2012年的0.28，下降幅度較小，盡管這和本文的指標(biāo)選擇有一定的關(guān)系，但至少說明相對(duì)于教育資源越來越大的需求和長期以來教育資源分布的不均衡，上述指標(biāo)的供給還是相對(duì)不足的。三是根據(jù)2012年教育服務(wù)水平指數(shù)的得分情況，新疆各地州大致可分為三類：第一類地區(qū)的指數(shù)值在0.7以上，如烏魯木齊；第二類地區(qū)的指數(shù)值在0.2～0.4之間，大部分地區(qū)屬于這一類，包括哈密、吐魯番、阿勒泰、博州、克州等；第三類地區(qū)的指數(shù)值在0.2以下，包括克拉瑪依、昌吉、喀什。但后兩類地區(qū)的差異并不十分明顯，如克拉瑪依各項(xiàng)教育指標(biāo)均居于全疆各地州市前列，而且教育質(zhì)量也較高，但是教育的服務(wù)指數(shù)并不高，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和教育服務(wù)指數(shù)的逆向變化。主要原因在于：一方面本文選取的指標(biāo)主要以數(shù)量考察為主；另一方面說明其較高的師資水平和教學(xué)條件彌補(bǔ)了生均教師、生均學(xué)校在數(shù)量上的不足。

表3 2005年—2012年新疆各地州基礎(chǔ)教育服務(wù)水平指數(shù)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《新疆統(tǒng)計(jì)年鑒》二級(jí)指標(biāo)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算處理得出。

2．新疆教育基本公共服務(wù)均等化的測(cè)算。本文依然從教育機(jī)會(huì)、教育過程和教育結(jié)果三個(gè)方面，運(yùn)用泰爾指數(shù)考察新疆教育公共服務(wù)的均等化程度。泰爾指數(shù)是衡量地區(qū)內(nèi)部差距的一種指數(shù)，是一個(gè)逆向指標(biāo)，即指數(shù)越大，說明地區(qū)差異越大，該指數(shù)比基尼系數(shù)更能準(zhǔn)確地反映地區(qū)內(nèi)部差異。

表4 2005年—2012年新疆基礎(chǔ)教育服務(wù)水平的泰爾指數(shù)值

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《新疆統(tǒng)計(jì)年鑒》二級(jí)指標(biāo)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算處理得出。

表4測(cè)算結(jié)果表明：一是各地州教育的內(nèi)部差異在縮小，均等化程度在不斷提高。2005年—2012年，代表教育機(jī)會(huì)的初中入學(xué)率指標(biāo)各地州波動(dòng)較大，差距與最高年份相比雖有所下降，但是沒有明顯的縮??；代表教育過程的4個(gè)指標(biāo)均表現(xiàn)為各地州差距在縮小；代表教育結(jié)果的初中升學(xué)率指標(biāo)也呈現(xiàn)差距縮小的態(tài)勢(shì)。二是盡管差距在縮小，但有些指標(biāo)的泰爾指數(shù)仍相對(duì)偏高。按照現(xiàn)有的指標(biāo)體系，新疆的教育過程和教育結(jié)果的均等化程度在不斷提高，說明教育投入的成效是顯著的。但需要關(guān)注的是，最能代表教育公平的教育機(jī)會(huì)卻沒有明顯的縮小，而教育過程中，小學(xué)生均學(xué)校數(shù)和教師數(shù)盡管差距在縮小，但是指數(shù)值在所有指標(biāo)里相對(duì)偏高，說明各地州小學(xué)教育資源分布的內(nèi)部差異偏大，而這一差異也和新疆學(xué)前教育整體水平有直接的關(guān)系。教育結(jié)果的泰爾指數(shù)也相對(duì)偏高，說明由于教育過程的差異，導(dǎo)致教育結(jié)果也不盡公平。

雖然新疆教育基本公共服務(wù)均等化程度總體上在提高，但是由于各地區(qū)教育基礎(chǔ)水平的客觀差異，均衡發(fā)展的目標(biāo)依然任重道遠(yuǎn)。

3．新疆各地州教育公共服務(wù)質(zhì)量上的差異遠(yuǎn)高于其數(shù)量上的差異。盡管教育的結(jié)果可以在一定程度上反映教育的質(zhì)量，但是受到數(shù)據(jù)選擇上的限制，教育質(zhì)量更難通過單純的數(shù)據(jù)來衡量。各地州之間在師資水平、教學(xué)條件、運(yùn)用先進(jìn)的信息手段等方面差異明顯，雖然數(shù)量上和硬件上的差距在短期內(nèi)容易通過提高經(jīng)費(fèi)投入來解決，但師資水平這一最能代表教育質(zhì)量的軟件指標(biāo)卻不能夠完全通過投入得到解決，其涉及到一個(gè)地區(qū)教育人力資源的儲(chǔ)備和引入水平，而這恰好是落后地區(qū)教育公共服務(wù)最薄弱和最難解決的問題。如果再考慮到各地州高中教育水平和中等職業(yè)教育水平的差異，即使相同的初中升學(xué)率也不代表同樣的教育質(zhì)量。

在教育公共服務(wù)中，其中最具有代表性的南疆雙語教育的質(zhì)量并未隨著投入的增加而明顯改善。雖然，新疆各縣市已按自治區(qū)要求編制了雙語教育十年規(guī)劃，但是由于上報(bào)時(shí)間緊，規(guī)劃的編制并未建立在系統(tǒng)全面的調(diào)研基礎(chǔ)上，缺乏對(duì)規(guī)劃所涉及到的數(shù)據(jù)資料的充分論證，直接影響到財(cái)政投入的實(shí)際效果。近年來學(xué)前雙語教育財(cái)政投入規(guī)模不斷增加，投入的結(jié)構(gòu)卻不盡合理。一方面，財(cái)政投入的重心主要集中在農(nóng)村學(xué)前雙語幼兒園的基本設(shè)施建設(shè)，這固然和南疆落后的農(nóng)村教育的現(xiàn)狀和需求相適應(yīng)，但事實(shí)上，農(nóng)村幼兒園建成后卻由于普遍存在農(nóng)村幼兒未飽和狀態(tài)以及合格的雙語幼兒教師匱乏，使得良好的硬件投入與薄弱的軟件條件不匹配；另一方面，城鎮(zhèn)地區(qū)卻由于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和流動(dòng)增加，出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)雙語幼兒園教育資源供給和需求嚴(yán)重脫節(jié)的現(xiàn)象，在學(xué)校數(shù)量、公用經(jīng)費(fèi)與維修費(fèi)用等方面都存在投入不足，這直接影響到雙語教育的質(zhì)量和效果。

(二)影響新疆教育均衡發(fā)展的主要因素

1．現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)體制直接導(dǎo)致長期以來教育投入的地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不合理。一是分稅制后，地方政府承擔(dān)了較多的教育支出責(zé)任。已有研究表明，在影響新疆教育發(fā)展的因素中，財(cái)政分權(quán)對(duì)新疆地區(qū)財(cái)政教育投資水平的影響為負(fù)，說明財(cái)政分權(quán)在一定程度上削弱了新疆地區(qū)的財(cái)政教育投資水平。④唐梁鳳.新疆教育投資的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)研究[D].烏魯木齊：新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)，2013.可能的原因是，一方面，財(cái)政分權(quán)使地方政府更傾向于將資金投入到短期就能產(chǎn)生效益和政績的支出項(xiàng)目中。例如，地方政府對(duì)固定資產(chǎn)投資的偏好能夠很好地拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長。另一方面，財(cái)政分權(quán)也加劇了地方政府財(cái)政收支的矛盾，地方政府用于教育投入的資金短缺，從而增量資金中減少了對(duì)教育領(lǐng)域的政府投資，越是層級(jí)低的基層政府，其教育投資的資金來源和渠道越是單一?？傮w上，這也是新疆教育投資中中央財(cái)政資金占比很大的一個(gè)主要原因。二是對(duì)于新疆這樣的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地州間經(jīng)濟(jì)和財(cái)力水平的差異以及基數(shù)加增長的預(yù)算政策，使得本身財(cái)力基礎(chǔ)較好、教育資源較多的城市地區(qū)享受了更多的教育資金，而南疆四地州、貧困縣、邊境縣、少數(shù)民族自治縣成為教育發(fā)展的短板地區(qū)，從而加劇了各地州教育的非均衡程度。2014年國家教育督導(dǎo)組對(duì)新疆12個(gè)縣(市、區(qū))的義務(wù)教育學(xué)校進(jìn)行實(shí)地督導(dǎo)檢查發(fā)現(xiàn)，⑤國家教育督導(dǎo)檢查組對(duì)新疆維吾爾自治區(qū)申報(bào)的12個(gè)全國義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣(市、區(qū))督導(dǎo)檢查反饋意見[EB/OL].新疆教育廳網(wǎng)站,2015-01-20.部分農(nóng)村學(xué)?！吧Ｉ崦娣e”不達(dá)標(biāo)、農(nóng)村學(xué)校教師隊(duì)伍均存在師資結(jié)構(gòu)性短缺問題，還有部分縣(市、區(qū))未能全面實(shí)現(xiàn)教育投入“三個(gè)增長”，⑥“三個(gè)增長”：即《中華人民共和國教育法》中規(guī)定的各級(jí)政府教育財(cái)政撥款的增長應(yīng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長，保證教師工資和學(xué)生平均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長。為了通過檢查采取了補(bǔ)救的辦法，但尚缺乏義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)長效的保障機(jī)制。中央新疆工作會(huì)議后，教育專項(xiàng)資金已經(jīng)大量向南疆等貧困地區(qū)傾斜，但是由于長期的歷史欠賬和資金分配中的“撒胡椒面”現(xiàn)象依然存在，教育的非均衡性問題并非短期內(nèi)可以解決，因此，長期持續(xù)的財(cái)政投入保障機(jī)制的構(gòu)建十分必要。

2．長期以來財(cái)政教育投入在中職教育和高等教育之間的結(jié)構(gòu)倒掛加劇了教育在地區(qū)間的失衡。多年來，新疆教育投入呈現(xiàn)義務(wù)教育和高等教育兩頭高、中間低的狀態(tài)，高中和中職教育成為投入的短板。2013年新疆教育經(jīng)費(fèi)投入的比重依次為義務(wù)教育、高等教育和中職教育，且中職教育投入僅占6.6%，⑦根據(jù)《新疆統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。不足高等學(xué)校投入的一半。這種投入結(jié)構(gòu)上的偏差使得中職教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求出現(xiàn)了不匹配。這主要表現(xiàn)在中職學(xué)校數(shù)量較少，在校人數(shù)低于高等學(xué)校人數(shù)，無論是實(shí)訓(xùn)基地、場(chǎng)地等硬件設(shè)施，還是教師隊(duì)伍、雙師型專業(yè)教師等軟件方面均與內(nèi)地職業(yè)學(xué)校存在較大差距，從而無法滿足新疆新型工業(yè)化發(fā)展對(duì)中等職業(yè)人才的需求。特別是近年來產(chǎn)業(yè)援疆使得大量的內(nèi)地企業(yè)進(jìn)入新疆能源、資源采掘、煤化工、石油化工、電力等領(lǐng)域，由于新疆本地職業(yè)人才稀缺，這些企業(yè)只好從內(nèi)地招聘大量技術(shù)人員?？梢?，職業(yè)教育已成為實(shí)現(xiàn)新疆跨越式發(fā)展中制約其新型工業(yè)化發(fā)展的瓶頸。

3．教育資金的投入和實(shí)際效果存在一定的偏差。由于基礎(chǔ)條件的不同，即使同樣的教育投入在不同地區(qū)的效果也會(huì)形成較大的差異。在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的過程中，衡量學(xué)校在辦學(xué)條件的硬件指標(biāo)等方面的投入比較容易量化和評(píng)價(jià)，但衡量不同地區(qū)教育效果的指標(biāo)(如教育質(zhì)量和管理質(zhì)量等)卻很難量化和考核，而新疆教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵正是享受了大體相等的教育質(zhì)量。影響新疆教育投入效果的因素相對(duì)復(fù)雜。一是家庭因素。家長對(duì)教育的重視程度和教育投入狀況直接影響到子女的受教育程度。由于部分家長本身對(duì)教育認(rèn)識(shí)的程度不深，因而缺乏對(duì)子女的正確引導(dǎo)；加上家庭經(jīng)濟(jì)困難，盡管南疆三地州已經(jīng)實(shí)行12年免費(fèi)義務(wù)教育，但有些家長還會(huì)因?yàn)樯蠈W(xué)乘車、一些必需品等額外花銷等而讓孩子輟學(xué)；甚至一些家長外出打工時(shí)帶上孩子一起打工掙錢，還有一些無勞動(dòng)力的家庭早早讓孩子輟學(xué)在家干活等。二是經(jīng)濟(jì)因素。一些貧困地區(qū)傳統(tǒng)落后的社會(huì)生產(chǎn)方式客觀上對(duì)現(xiàn)代教育需求不高，制約了人們教育理念的更新。三是教師隊(duì)伍、教育管理等教育因素。南疆三地州等貧困地區(qū)由于師資缺乏、師資隊(duì)伍整體素質(zhì)不高、學(xué)校布局不合理、學(xué)生厭學(xué)等也直接導(dǎo)致了教育的實(shí)際效果并不高。

三、促進(jìn)新疆教育均衡發(fā)展，優(yōu)化財(cái)政投入的政策建議

教育均衡發(fā)展的核心是機(jī)會(huì)均等，而不是簡單的平均化和無差異化，均衡發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程，與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)移支付力度和地區(qū)綜合發(fā)展能力密切相關(guān)。根據(jù)新疆教育專項(xiàng)規(guī)劃的目標(biāo)，2015年全疆30%的縣市要實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展，未來在制定新疆教育均衡發(fā)展的策略時(shí)，應(yīng)充分考慮相關(guān)的因素，優(yōu)化財(cái)政投入政策，分類實(shí)施和推進(jìn)。

(一)建立中央和地方合理分擔(dān)的學(xué)前雙語教育的財(cái)政投入機(jī)制

學(xué)前教育是義務(wù)教育均衡發(fā)展的基礎(chǔ)，在國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃中已將學(xué)前三年毛入園率列為教育公共服務(wù)的指標(biāo)之一并得到應(yīng)有的重視。理論上學(xué)前教育作為義務(wù)教育階段的基礎(chǔ)和其本身的外部性特征，政府作為重要的投資主體具有市場(chǎng)本身不可替代的作用。而少數(shù)民族學(xué)前雙語教育不僅關(guān)系到新疆自身的社會(huì)穩(wěn)定和長治久安，更是影響到國家的整體戰(zhàn)略。因此，無論是從教育公共品的屬性上還是現(xiàn)實(shí)的緊迫性上，中央政府和地方政府都應(yīng)成為新疆學(xué)前雙語教育投入的主體，高度重視對(duì)其持續(xù)的投入。一是中央和地方財(cái)政應(yīng)大力支持雙語幼兒園建設(shè)及配套投入，并充分考慮北疆和南疆、城鎮(zhèn)和農(nóng)村在供給和需求上的結(jié)構(gòu)差異，合理分配投入資金，由中央和新疆分項(xiàng)目、按比例共同承擔(dān)所需經(jīng)費(fèi)，確保學(xué)前雙語教育經(jīng)費(fèi)充足。二是不斷加大對(duì)學(xué)前雙語教育師資培訓(xùn)的投入力度，特別是在師資的定向委培、短期培訓(xùn)、定期交流等方面的經(jīng)費(fèi)支持。此外，自治區(qū)各級(jí)政府還應(yīng)設(shè)立雙語教學(xué)專項(xiàng)資金用于編寫適合本地的雙語教材。

(二)落實(shí)各級(jí)政府責(zé)任，進(jìn)一步發(fā)揮自治區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均衡作用

基于我國現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)體制框架,單純依靠地方政府的投入不可能彌補(bǔ)教育公共服務(wù)在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間均衡發(fā)展的重任。中央政府對(duì)義務(wù)教育以及民族地區(qū)學(xué)前雙語教育等方面的支出責(zé)任巨大，未 來，為更好地落實(shí)和管理地方的教育事業(yè)，自治區(qū)財(cái)政還應(yīng)充分發(fā)揮其在區(qū)域中的宏觀調(diào)控作用，因地制宜地調(diào)控各地州義務(wù)教育在財(cái)政投入上的非均衡狀態(tài)，使教育轉(zhuǎn)移支付能夠依照均衡的梯度發(fā)展。同時(shí)，還應(yīng)繼續(xù)調(diào)動(dòng)和發(fā)揮縣級(jí)政府在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)落實(shí)責(zé)任和管理責(zé)任方面的重要作用。

(三)調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政教育投入的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

改變現(xiàn)有的“倒三角”的教育投入模式，實(shí)行“倒掛式”的教育投入模式。一方面，在義務(wù)教育、中職教育、高等教育三個(gè)層面中確立以義務(wù)教育均衡發(fā)展為導(dǎo)向的財(cái)政投入政策。在三個(gè)層級(jí)中，現(xiàn)有的研究大都表明，義務(wù)教育的產(chǎn)出效果和外部性是最高的，應(yīng)優(yōu)先滿足義務(wù)教育的需求。另一方面，按照各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同實(shí)行“倒掛式”的生均教育經(jīng)費(fèi)投入。財(cái)政教育資源分配應(yīng)向現(xiàn)存薄弱地區(qū)傾斜，改變現(xiàn)有的投入模式，根據(jù)人均財(cái)政收入、人均財(cái)政支出、義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(fèi)支出水平等因素測(cè)定各區(qū)縣義務(wù)教育財(cái)政供給能力基準(zhǔn)水平。以此為依據(jù)，生均教育經(jīng)費(fèi)按照發(fā)達(dá)地區(qū)、中等地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)遞增的“倒掛式”投入模式，以逐步縮小教育的非均衡性。

(四)對(duì)南疆三地州實(shí)施特殊的教育投入傾斜政策

南疆地區(qū)人員就業(yè)困難的根本原因在于漢語水平薄弱，而南疆教師隊(duì)伍中雙語教師嚴(yán)重短缺。因此，在教育經(jīng)費(fèi)投入向南疆傾斜的基礎(chǔ)上還應(yīng)對(duì)南疆地區(qū)的農(nóng)村教師實(shí)施特殊的利益補(bǔ)償機(jī)制，面向全國招聘有經(jīng)驗(yàn)的教師，給予教師生活補(bǔ)助，在職稱評(píng)定、評(píng)優(yōu)、評(píng)先、晉升職務(wù)等方面向農(nóng)村教師傾斜。

(五)調(diào)整教育援疆投入的資金結(jié)構(gòu)和投入方式，進(jìn)一步整合教育援疆的優(yōu)勢(shì)資源

目前的教育援疆是以項(xiàng)目投入、師資援助以及師資培訓(xùn)為主要形式，并側(cè)重于建學(xué)校、改善學(xué)校硬件條件的項(xiàng)目投資。而南疆及其他貧困地區(qū)教育落后主要體現(xiàn)在師資的短缺和教育質(zhì)量的低水平，因此，師資是根本，應(yīng)主要借助對(duì)口援疆提高教育教學(xué)質(zhì)量，將教育援疆資金主要用于提高當(dāng)?shù)亟處熀驮處煹拇觥熧Y培訓(xùn)等師資人才隊(duì)伍的建設(shè)上，而不是主要用于改善學(xué)校的硬件設(shè)施。

[1]國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃[R].國務(wù)院印發(fā),2012-07-20.

[2]相關(guān)地區(qū)“十二五”教育專項(xiàng)規(guī)劃.

[3]姜曉萍，陳朝兵.我國基本公共服務(wù)體系的共同趨勢(shì)與地區(qū)差異[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013,(11):4～15.

[4]鄭剛.建立教育對(duì)口支援長效機(jī)制的政策分析[J].中國教育學(xué)刊，2012,(7):17～20.

[5]薛二勇.區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展指標(biāo)體系的構(gòu)建[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2013，(4):21～32.

(責(zé)任編輯：汪愛琴)

Balanced Development of Education and Optimizing Financial Policy Input in XinJiang

Jia Yanan,Zhu Ningning

(Xinjiang University of Finance and Economics, Urumqi 830012, China)

This paper,employing public service index related education system and evaluation scheme of fourteen regions of Xinjiang,from the educational opportunities,process and result fairness three aspects,investigated the status quo and the dynamic change of Xinjiang basic public educational services. And the results show that,non-balanced education is still grim in each prefecture of Xinjiang.Therefore,when designing balanced development education strategy in Xinjiang, we should fully consider the financial factors,optimizing fiscal investment policy,implement and promote the classification

Balanced Education;Financial Investment;Basic Public Services;Equalization

2015-02-28

教育部人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“對(duì)口援助與新疆民族集聚地區(qū)跨越式發(fā)展目標(biāo)協(xié)同性研究”(13YJA790158)

賈亞男(1967-)，女，教授，研究方向：財(cái)稅理論與政策；朱寧寧(1990-)，男，碩士研究生，研究方向：財(cái)政政策。

F812.4

A

1007-8576(2015)02-0037-07