吳春寶，陳 琴

（1.中央民族大學(xué) 管理學(xué)院,北京 100081;2.咸寧市委黨校,湖北 咸寧 437000）

農(nóng)民工市民化進(jìn)程中農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

吳春寶1，陳 琴2*

（1.中央民族大學(xué) 管理學(xué)院,北京 100081;2.咸寧市委黨校,湖北 咸寧 437000）

在新型城鎮(zhèn)化背景下,農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)民工市民化是我國現(xiàn)代化的必然過程。土地規(guī)模化經(jīng)營已然成為中國農(nóng)業(yè)未來的發(fā)展趨勢。但由于受農(nóng)民工自身傳統(tǒng)的土地經(jīng)營理念、不健全的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制、滯后的社會保障體系等因素的制約,當(dāng)前農(nóng)民工家庭的土地仍然是“留”多“流”少，這對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大、生產(chǎn)效率的提高帶來了消極影響。因此,應(yīng)通過健全流轉(zhuǎn)機(jī)制,規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為;完善保障體系,保障農(nóng)民工基本土地權(quán)益;規(guī)制政府行為,維護(hù)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格體系等,實(shí)現(xiàn)我國土地資源的優(yōu)化配置。

農(nóng)民工市民化;土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);城鎮(zhèn)化

一、問題提出與研究綜述

農(nóng)民工作為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的主力,其市民化進(jìn)程必然給農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)帶了諸多影響。本文試圖探討在市民化背景下,農(nóng)民工土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀以及所面臨的困境。

從政策法規(guī)角度而言,2014年國家陸續(xù)出臺了一系列文件,規(guī)范農(nóng)村土地（本文主要指耕地）經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),保護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的切身利益。2014年7月30日國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》,意見中明確指出“堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t,引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”,同時對于進(jìn)城落戶的農(nóng)民,意見指出,各級政府應(yīng)尊重農(nóng)民的意愿,不得以放棄“三權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。2014年9月29日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議,審議并通過了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》,意見指出了中國未來土地改革的總體思路,即“三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”,也就是在堅(jiān)持“農(nóng)村土地集體所有,促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離”的基礎(chǔ)上,形成“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”。

從學(xué)術(shù)研究層面來看,圍繞我國農(nóng)地改革方式及其走向,學(xué)者們展開了激烈地爭論。但將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)二者結(jié)合起來的研究成果并不多。經(jīng)過梳理,筆者發(fā)現(xiàn)主要研究成果的觀點(diǎn)有:一是探討土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與市民化關(guān)系。一般觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)會推動農(nóng)民工市民化進(jìn)程,而當(dāng)前的土地制度則限制了農(nóng)民工市民化[1-2],搞活土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不但促進(jìn)“三化”的協(xié)調(diào)發(fā)展[3],而且釋放農(nóng)村剩余勞動力,獲取更多的人口紅利[4]。二是在市民化過程中,影響土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的因素。學(xué)者們認(rèn)為農(nóng)民工的預(yù)期收益、打工時間[5]、產(chǎn)權(quán)偏好差異[6]以及農(nóng)民工的收入來源[7]等因素影響著土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。從根本上來說,農(nóng)村土地制度安排可通過保險效應(yīng)和環(huán)境舒適度效應(yīng)影響農(nóng)民工市民化意愿[8]。三是當(dāng)前土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的困境。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中,強(qiáng)推型土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給“被流轉(zhuǎn)”農(nóng)戶帶來了市場化困境[9]。綜上,筆者認(rèn)為在農(nóng)民工市民化過程中,研究農(nóng)民工的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)異常迫切。這不但對當(dāng)前我國的“三化”進(jìn)程有所推動,而且對農(nóng)民工切身切身利益的維護(hù)也大有裨益?；诖?為了解農(nóng)市民化背景下農(nóng)民工家庭土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀,華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院依托“百村觀察”平臺,在2013年2月對全國30個省的270個村莊958位農(nóng)民工就土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題展開了問卷調(diào)查和訪談。此次調(diào)查共發(fā)放問卷1 224份,回收問卷1 200份,其中有效問卷958份*數(shù)據(jù)說明:本文的有效樣本總量為958個。在問卷分析過程中,分析軟件會將漏填選項(xiàng)的問卷進(jìn)行自動剔除,這會直接導(dǎo)致我們的分析樣本數(shù)會出現(xiàn)少于總樣本數(shù)的現(xiàn)象。因此,若無特別說明,文中的數(shù)據(jù)分析都將按照剔除漏填選項(xiàng)樣本的方法進(jìn)行。,問卷的有效率為78.27%。在分析此次調(diào)研數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,筆者將探討當(dāng)前農(nóng)民工的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基本情況,以及土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的困境,最后提出切實(shí)可行的對策方案。

二、農(nóng)民工家庭土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

準(zhǔn)確而深刻描述農(nóng)民工土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀,是管窺我國農(nóng)村土地制度各種癥結(jié)的前提與基礎(chǔ)。有鑒于此,筆者將從流轉(zhuǎn)率、流轉(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)對象、合同簽訂、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)糾紛等7個方面進(jìn)行必要的數(shù)據(jù)分析。

（一）農(nóng)民工家庭土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)率

從農(nóng)民工家庭承包地的處置情況大致來看,中部地區(qū)流轉(zhuǎn)率最高,東部地區(qū)自耕率最高,流轉(zhuǎn)率最低,西部地區(qū)農(nóng)民工家庭土地拋荒率最高（見表1）?？梢?農(nóng)民工家庭的土地仍以自耕為主,流轉(zhuǎn)率仍然較低。

表1 農(nóng)民工家庭承包地的處置情況 %

地區(qū)自耕率拋荒率流轉(zhuǎn)率全國62.0012.1123.90東部67.558.3020.75中部62.5010.2626.31西部50.9624.8421.02

（二）農(nóng)民工家庭土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積

農(nóng)戶土地的流轉(zhuǎn)有利于土地的規(guī)?；?jīng)營、推動土地的城鎮(zhèn)化。農(nóng)民工家庭土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模反映了農(nóng)民工在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的活躍情況,通過對農(nóng)民工家庭承包地流轉(zhuǎn)面積的調(diào)查可知,農(nóng)民工家庭平均土地租入與租出面積存在一定差異,平均租入面積為4.09畝,平均租出面積為4.21畝,租出面積大于租入面積?？梢?農(nóng)民工家庭土地租出現(xiàn)象更為活躍,農(nóng)民工家庭更傾向于租出土地。

從不同地區(qū)農(nóng)民工家庭的土地租入情況來看,西部地區(qū)農(nóng)民工家庭平均租入的土地面積最大,為7.34畝;東部地區(qū)其次,中部地區(qū)最低。西部地區(qū)的農(nóng)民工家庭對土地租入的規(guī)模更大,中部地區(qū)農(nóng)民工家庭租入土地的規(guī)模偏小。從土地租出情況看,農(nóng)民工家庭土地租出面積最大的為中部地區(qū),為5.06畝，第二是東部地區(qū)，西部地區(qū)最少,為2.18畝（見表2）。由此可見,在全國范圍內(nèi),中部地區(qū)的農(nóng)民工家庭相比其他兩大區(qū)域更傾向于放棄土地、外出打工,將承包地租予其他人。西部地區(qū)則相反,該地區(qū)農(nóng)民工家庭更期望擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模,實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。

表2 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積 畝（個）

地區(qū) 流轉(zhuǎn)類型租入租出全國4.09（40）4.21（193）東部4.14（12）3.23（44）中部2.49（21）5.06（120）西部7.34（7）2.18（29）

（三）農(nóng)民工家庭土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格

對于農(nóng)民工家庭土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格,從全國看,租入和租出土地的每畝平均價格分別為298.52元和510.85元,租出比租入價格每畝高出了212.33元。一方面說明農(nóng)民工家庭的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)處于租出方市場,土地出租比較火熱,農(nóng)民工租出土地的需求旺盛;另一方面,農(nóng)民工家庭的土地的租出價格與租入價格并不對等。東中西部地區(qū)的土地租入價呈遞減趨勢,東部最高,中部其次，西部最低?？梢钥闯鲎馊雰r格受地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響。對于租出土地價格,東部和西部地區(qū)高于全國平均價格。中部地區(qū)農(nóng)民工家庭的土地租出價格最低（見表3）?？梢钥闯鲋胁康貐^(qū)土地租出的市場需求較小,導(dǎo)致租出價格處于較低水平。也說明中部地區(qū)農(nóng)民工家庭大多不愿放棄土地,不利于該地區(qū)的土地規(guī)?；?、集中化經(jīng)營。

表3 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格 元/畝·年（個）

地區(qū)流轉(zhuǎn)類型租入租出全國298.52（21）510.85（117）東部353.28（7）727.57（34）中部304.00（10）368.86（70）西部258.00（4）707.69（13）

農(nóng)民是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體,但由于農(nóng)民很少參加土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格的確定,不能成為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益的主體而對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性減弱,對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格不滿情況嚴(yán)重。從表4可知,在122份有效樣本中,農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格表示非常滿意的占比為0.82%;對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格比較滿意的比重為11.48%,而表示不太滿意和很不滿意的比重和達(dá)到了63.11%。

表4 農(nóng)民工對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格滿意度

流轉(zhuǎn)價格滿意度 樣本數(shù) 占比非常滿意 1 0.82比較滿意 14 11.48一般 30 24.59不太滿意 50 40.98很不滿意 27 22.13

大多數(shù)由政府或者村集體和政府一起商定的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格并不能滿足農(nóng)民對土地利益的需求,農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格不滿情況不容樂觀,這將影響農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性和主動性。

（四）農(nóng)民工家庭的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對象

從農(nóng)民工家庭土地租入的對象來看,農(nóng)民工家庭承包地租入對象為“農(nóng)戶”和“集體”的比重分別為87.50%和12.50%,從農(nóng)戶租入的比重遠(yuǎn)高于從集體租入。在租入對象為農(nóng)戶的樣本中,中部地區(qū)的占比最高,西部其次,東部最低。土地租入對象為集體的農(nóng)民工家庭中,東部地區(qū)占比最高, 西部其次，中部最少。目前的農(nóng)民工家庭土地租入對象仍以農(nóng)戶為主（見表5）。

表5 農(nóng)民工家庭土地租入對象 %

地區(qū) 租入對象農(nóng)戶集體全國 87.50 12.50東部 66.67 33.33中部 100.00 0.00西部 85.71 14.29

從農(nóng)民工家庭承包地的租出對象來看,農(nóng)民工家庭大部分承包地流轉(zhuǎn)給了“村內(nèi)農(nóng)民”（見表6）。可見,農(nóng)民工家庭更傾向于將土地租給本村內(nèi)的村民。從地區(qū)看,東部地區(qū)家庭將土地租給“村內(nèi)農(nóng)民”和“本村及集體性質(zhì)的組織”的比重最高 ,說明在該地區(qū),除了本村村民,本村及集體性質(zhì)的組織也是農(nóng)民工家庭的重要租出對象。在中西部兩大地區(qū),將土地租給村內(nèi)農(nóng)民的比重高于全國平均水平。村外農(nóng)民也是農(nóng)民工家庭租出的選擇對象之一,但比重不高。

表6 農(nóng)民工家庭土地租出對象 %

租出流轉(zhuǎn)對象全國東部中部西部村內(nèi)農(nóng)民78.6550.0089.0879.31村外農(nóng)民7.296.826.7210.34本村及集體性質(zhì)的組織7.8127.272.520.00外村2.086.810.840.00企業(yè)0.520.000.003.45其他3.659.090.846.90

（五）農(nóng)民工家庭的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的正常運(yùn)行,離不開制度的約束與保障,通過對農(nóng)民工家庭承包地流轉(zhuǎn)合同簽訂情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn),農(nóng)民工家庭在土地租入和租出過程中未簽訂合同的比重分別為82.50%和86.46%,簽訂了合同的比重不到兩成。從地區(qū)看,在土地租入情況下,簽訂合同比重最高的為東部地區(qū),西部其次,最低的中部地區(qū),比重為零。土地租出情況下,東部地區(qū)的簽訂比重仍然最高, 西部其次 （見表7）。由此可見,東部地區(qū)農(nóng)民工家庭的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)更為規(guī)范有序,農(nóng)民工家庭的合同簽訂意識更強(qiáng),中部地區(qū)農(nóng)民工家庭意識薄弱。對于流轉(zhuǎn)合同的簽訂,農(nóng)民的重視程度普遍不夠,自我維權(quán)意識較差,一方面不利于農(nóng)民自我權(quán)益的保障，另一方面,也危害農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的健康運(yùn)行。

表7 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂情況 %（個）

地區(qū)土地租入土地租出簽訂未簽訂簽訂未簽訂全國17.50（7）82.50（33）13.54（26）86.46（166）東部41.67（5）58.33（7）36.36（16）63.63（28）中部0（0）100（21）5.04（6）94.96（113）西部28.57（2）71.43（5）13.79（4）86.21（25）

（六）農(nóng)民工家庭的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限

對農(nóng)民工家庭承包地流轉(zhuǎn)期限的調(diào)查顯示,承包地租入與租出年限存在一定差異。從全國來看,租入土地的平均期限為5.68年,租出土地的平均期限為2.67年,租入期限高于租出期限。同時,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限在各地區(qū)呈現(xiàn)不同的趨勢,在租入土地的情況下,東部地區(qū)的流轉(zhuǎn)期限最高,西部其次,中部期限最低,為2.4年。東部地區(qū)租入期限明顯高于中西地區(qū)。在租出情況下,租出年限最高的仍為東部地區(qū)（見表8）。

表8 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限統(tǒng)計(jì) 年（個）

地區(qū)流轉(zhuǎn)類型租入租出全國5.68（19）2.67（93）東部8.30（10）3.21（39）中部2.40（5）2.31（36）西部3.25（4）2.22（18）

東部地區(qū)農(nóng)民工家庭的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限均高于其他地區(qū),這也一定程度反映出東部地區(qū)農(nóng)民工對土地的依賴性較中西部農(nóng)民工小。

（七）農(nóng)民工家庭的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛是目前我國農(nóng)村社會發(fā)生矛盾糾紛的重要因素之一。而農(nóng)村人地矛盾、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、產(chǎn)權(quán)制度不清晰又進(jìn)一步激化土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。尤其是在農(nóng)村土地向非農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)過程中,一般有地方政府、村集體決定土地價格、補(bǔ)償金額、補(bǔ)償方式,很少能真正考慮和涉及農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益,這也激發(fā)了征地過程中,農(nóng)民與政府或村集體之間的矛盾糾紛。從表9的數(shù)據(jù)分析表明,在流轉(zhuǎn)過程中,43.9%的農(nóng)民與政府或村集體發(fā)生過糾紛事件,接近一半的糾紛事件發(fā)生率表明,農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛激化已不容忽視。

表9 農(nóng)民工與政府或村集體發(fā)生糾紛情況

糾紛樣本數(shù)占比發(fā)生過5443.9沒發(fā)生過6956.1

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不僅需要土地交易市場的健全和完善,也需要行政部門的管理和監(jiān)督。當(dāng)前,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度還不健全,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)還不完善,行政部門對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督還很薄弱,對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的協(xié)調(diào)不夠,導(dǎo)致在處理糾紛時,農(nóng)民往往找村干部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部協(xié)商,有些直接上訪尋求解決辦法（見表10）。

表10 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決情況

流轉(zhuǎn)糾紛解決方式樣本數(shù)占比找村干部協(xié)商解決2746.55找鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部協(xié)商解決610.34找法院解決00.00上訪解決1627.59不了了之915.52

由表10可知,農(nóng)民在處理土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛時,向村干部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部協(xié)商解決的比重最大,其次是上訪解決 , 沒有人找法院解決 。由此可見,與基層干部協(xié)商成為處理土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的主要途徑和解決辦法,土地管理部分的職能沒有發(fā)揮,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)部門沒有有效的處理糾紛。

三、農(nóng)民工家庭土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困境

當(dāng)前農(nóng)民工家庭土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受到各種因素制約,使得土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程出現(xiàn)了諸多問題,特別是在流轉(zhuǎn)服務(wù)、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)保障體系以及流轉(zhuǎn)價格形成機(jī)制等方面。具體而言,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

（一）流轉(zhuǎn)服務(wù)不健全

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系不健全,土地供求雙方的信息無法流通,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)很少有中介機(jī)構(gòu)介入,流轉(zhuǎn)一般在熟人之間進(jìn)行,沒有利用市場對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范。從農(nóng)民工家庭承包地流轉(zhuǎn)是否存在中間人的情況看,農(nóng)民工家庭承包地租入時,存在中間人的比重為15.38%;承包地租出時,存在中間人的比重為7.04%（見表11）。

表11 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在中間人情況 %（個）

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中間人是否存在中間人是否合計(jì)租入中間人15.3884.62100（26）租出中間人7.0492.96100（142）

可見,農(nóng)民工家庭土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時,很少有中介組織介入或者中間人進(jìn)行協(xié)調(diào)交易。農(nóng)民工家庭土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)多為私下交易的方式來轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)租土地。這種交易往往沒有任何法律可循,也沒有任何監(jiān)督機(jī)構(gòu)保證運(yùn)作,農(nóng)民工家庭的土地權(quán)益也得不到保障。

（二）流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

現(xiàn)階段農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場不健全,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易組織培育不完善,導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范的現(xiàn)象普遍存在。即便是簽訂了合同的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中,也有合同內(nèi)容不規(guī)范、不齊全的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（三）流轉(zhuǎn)價格不合理

要提高農(nóng)民工土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的利益分配公正合理是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。然而,目前我國農(nóng)村地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不健全,交易組織發(fā)育不完善,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格等都無法根據(jù)市場供求而定。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配混亂,農(nóng)民無法享受應(yīng)該得到的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益,從而引發(fā)農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不積極,甚至抵觸的情緒。

從表12可以看到,農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格不是由市場這只看不見的手控制的,大多數(shù)是由政府依據(jù)行政命令統(tǒng)一規(guī)定。在122個有效樣本中,由上級政府統(tǒng)一規(guī)定的比重為72.13%，由村干部和政府商量決定的比重達(dá)到22.13%,而由村民大會或村民代表會議討論決定的比例僅為4.1%?？梢?土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)際過程中,農(nóng)民工作為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體,卻無法以主體的身份參與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格的確定,無法享受到土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的最大收益。

表12 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格確定情況

確定方式樣本數(shù)占比上級政府統(tǒng)一規(guī)定8872.13村干部和政府商量決定2722.13村民大會或村民代表會議討論決定21.64其他方式54.1

（四）保障體系不完善

當(dāng)問及“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)或征用后您最擔(dān)心的問題”時,僅28.57%的農(nóng)民工表示沒有什么擔(dān)憂,42.31%的農(nóng)民工表示最擔(dān)心因土地得到的經(jīng)濟(jì)利益受損,占比最大。其次是擔(dān)心失地后的養(yǎng)老問題,選擇此項(xiàng)的農(nóng)民工占比為15.93%（見表13）。

表13 農(nóng)民工失地后最擔(dān)心的問題 %

擔(dān)憂的問題沒有擔(dān)憂后代生活就業(yè)養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)利益受損其他合計(jì)占比28.576.035.4915.9342.311.65100.00有效樣本數(shù)52111029773182

這說明由于收入和社會保障體系的不完善,擔(dān)心失地后經(jīng)濟(jì)利益受損和失地后失去生活保障可能是農(nóng)民工不愿意放棄或是流轉(zhuǎn)土地的最大原因。

四、促進(jìn)農(nóng)民工家庭土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn),土地規(guī)?；?jīng)營成為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的未來趨勢。但是,目前我國農(nóng)民工家庭存在著大量零散的耕地,且農(nóng)民工的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意愿較低,農(nóng)民工家庭的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程度不高,流轉(zhuǎn)的糾紛也較多,這些問題都導(dǎo)致了農(nóng)民工家庭的土地利用粗放,阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。筆者認(rèn)為,通過促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來推進(jìn)農(nóng)民工家庭土地的規(guī)?；?jīng)營,提高土地的利用率,可以從以下幾個方面來實(shí)現(xiàn):

1.健全流轉(zhuǎn)機(jī)制,規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為。第一,培育土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織,為農(nóng)民工提供土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)咨詢,引導(dǎo)農(nóng)民工依照合法的程序,遵循自愿原則,經(jīng)過雙方簽訂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同,明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù),完成土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。第二,完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)配套制度。這主要包括土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的備案登記制度、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)儲備庫制度、流轉(zhuǎn)收益分配制度、保險制度。完備的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度為農(nóng)民工土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)行為建立了基本規(guī)范,從而在根本上協(xié)調(diào)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中各方經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系,切實(shí)維護(hù)經(jīng)營者利益。第三,健全流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制。科學(xué)規(guī)范的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)需要完備的糾紛協(xié)調(diào)、仲裁機(jī)制以及責(zé)任問責(zé)制等一系列措施。通過制訂調(diào)解仲裁工作制度,抓好調(diào)解仲裁庭硬件建設(shè),按照仲裁程序規(guī)范操作、依法辦理,逐步健全和完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛仲裁工作機(jī)制,減少土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。

2.完善保障體系,保障農(nóng)民工基本土地權(quán)益。農(nóng)村社會保障體系的缺失,使農(nóng)民將生活寄望于土地,只有逐步建立和完善農(nóng)村的社會保障體系,為走出土地的農(nóng)民解除后顧之憂,土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場才會建立健全。一方面,消除現(xiàn)行戶籍制度的限制。二元戶籍制度是農(nóng)民工無法享有社會保障的根本原因之一。戶籍與基本公共服務(wù)相掛鉤,致使農(nóng)民工增加了對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的顧慮,加之市民化致使農(nóng)民工的社會身份變得更加尬尷。另一方面,建立和健全社會保障體系。社會保障體系是社會發(fā)展的安全閥,是維護(hù)社會穩(wěn)定的基本手段。在促進(jìn)農(nóng)民工土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,我國應(yīng)健全當(dāng)下涉農(nóng)的社會保障體系。這主要涉及到醫(yī)療社會保險、養(yǎng)老社會保險、失業(yè)保險以及社會救助制度等諸多方面。

3.規(guī)制政府行為,維護(hù)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格體系。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)民的自發(fā)行為,應(yīng)遵循農(nóng)民自己的意愿。一般而言,價格體系形成受到市場基本規(guī)律支配。在市民化背景下,農(nóng)民工的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)更加自主。十八屆三中全會公報中就指出“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系,是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)”。這一方面充分說明市場在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的地位和作用;另一方面也表明我們在市場運(yùn)作中,應(yīng)注意防范的內(nèi)容,即:切勿將市場化的趨勢與發(fā)展方向極端化。具體而言,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格的形成機(jī)制,離不開市場基礎(chǔ)作用的發(fā)揮。該過程不是政府推動下的“強(qiáng)制市場化”“拉郎配”,更不是政府的自由放任,不作為。因此,在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格體系形成過程中,應(yīng)適度規(guī)范政府行為。在進(jìn)一步界定政府、市場二者的行為邊界的基礎(chǔ)上,我們應(yīng)構(gòu)建二者的良性互動機(jī)制。政府應(yīng)按照“有所為,有所不為”的原則,從社會環(huán)境的營造、經(jīng)濟(jì)市場平臺的搭建以及相關(guān)法律法規(guī)的完善等方面入手,為農(nóng)民工土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供各種服務(wù),通過“賦權(quán)、放權(quán)、維權(quán)”等行為,激發(fā)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的活力,積極推動我國農(nóng)村土地改革進(jìn)程。

五、結(jié)語及討論

當(dāng)前無論是各級政府還是學(xué)界,對我國農(nóng)村農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)都給予了大量關(guān)注。本研究亦是立足于我國“三農(nóng)問題”實(shí)際,對農(nóng)民農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行的實(shí)證分析。本文試圖從全國范圍內(nèi)對農(nóng)民工的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本特征進(jìn)行必要的定量研究,以彌補(bǔ)當(dāng)前學(xué)界對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)研究不足。毋庸諱言,作為一種學(xué)術(shù)嘗試,該研究成果與其他成果一樣難免存在一定的瑕疵。這是由研究對象的復(fù)雜性所決定的。鑒于對學(xué)術(shù)研究的嚴(yán)謹(jǐn)性,筆者認(rèn)為有責(zé)任對其進(jìn)行必要的解釋,為其他學(xué)者進(jìn)行后續(xù)研究提供必要借鑒。

1.樣本數(shù)據(jù)采集的有限性。本數(shù)據(jù)是嚴(yán)格按照隨機(jī)抽樣的方法從全國整體樣本中提取的農(nóng)民工樣本數(shù)。這不是只針對農(nóng)民工所進(jìn)行的一次全面性土地流轉(zhuǎn)調(diào)查，存在抽樣不均衡的情況,例如說按照地域分類,有些地區(qū)的有效樣本數(shù)僅有幾個,而其他地區(qū)的有效樣本數(shù)可能或出現(xiàn)上百個。這從一定程度上會影響我們分析結(jié)果的邏輯性及嚴(yán)密性。

2.樣本數(shù)據(jù)分析的表面性。通過SPSS17.0軟件,以簡單的頻數(shù)分析,加之以相關(guān)性分析及交叉性分析,并沒有開展較為深層次的線性回歸分析。這有可能直接導(dǎo)致對我國當(dāng)前農(nóng)民工農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題分析的表面化、一般化,很難深刻把握諸多影響制約農(nóng)民工農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為背后的決定性因素。

3.樣本標(biāo)準(zhǔn)分類的不確定性。數(shù)據(jù)不是萬能的,它并不能涵蓋我國農(nóng)民工農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為的全部特征,因此,這可能導(dǎo)致我們的研究結(jié)論現(xiàn)象化。

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Transfer of Farmland Operation Right From Perspective of Migrant Workers’ Citizenization: Present Situation, Dilemma and Countermeasures

WU Chun-bao1，CHEN Qin2*

（1.SchoolofManagement,MINZUUniversityofChina,Beijing100081; 2.XianningPoliticalSchool,Xianning,Hubei437000,China）

In the context of new urbanization, the transfer of farmland operation right and the migrant workers’citizenization are inevitable process, the standardized operation on farmland has become the trend of China’s agriculture. But in view of some restraints such as the “l(fā)and-holding” operation concept （The ownership and operation right of land can not be separated）of migrant workers is difficult to break; farmland transfer mechanism and social security system are not perfect, then the farmland of migrant workers’families is rather to be “held”than to be “transferred”， which is a negative impact on the expansion of agricultural production scale and improvement of production efficiency. Based on above reasons, we can transform the “l(fā)and-holding”concept of migrant workers by strengthening the leading function of policy, regulating the migrant workers’ transfer behavior by improving the transfer mechanism, eliminating the worries of migrant workers by perfecting security system, thus to achieve the optimal allocation of land resources and protect migrant workers’ rights and interests in land.

migrant workers’ citizenization; transfer of farmland operation right; urbanization

2015-01-11

西藏大學(xué)珠峰學(xué)者人才發(fā)展支持計(jì)劃“青年骨干教師”項(xiàng)目

吳春寶（1984-）,男,西藏大學(xué)思政部講師,中央民族大學(xué)管理學(xué)院博士研究生,主要研究方向?yàn)槊褡逭螌W(xué)、“三農(nóng)”問題。

F323.11

A

1009-9107（2015）05-0020-06

*通訊作者