楊 延 冰

（陜西廣播電視大學(xué) 公共管理教學(xué)部，西安 710068）

經(jīng)濟(jì)倫理視域下農(nóng)村最低生活保障政策反思

楊 延 冰

（陜西廣播電視大學(xué) 公共管理教學(xué)部，西安 710068）

經(jīng)濟(jì)制度的公正性是保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行的重要條件。最低生活保障政策是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的產(chǎn)物和體現(xiàn),也是維護(hù)農(nóng)民基本生存權(quán)利的根本保障。從農(nóng)村最低生活保障政策現(xiàn)實(shí)來看,政策制定主體的倫理目標(biāo)定位、倫理職能的發(fā)揮、政策執(zhí)行主體的倫理責(zé)任及執(zhí)行結(jié)果等方面均存在倫理缺陷;借助于數(shù)學(xué)模型分析發(fā)現(xiàn),政策制定主體與執(zhí)行主體的關(guān)系直接受到目標(biāo)制定向度和目標(biāo)執(zhí)行向度的相互影響和作用。通過以上兩個(gè)向度的分析,研究政策制定主體與執(zhí)行主體所呈現(xiàn)出的價(jià)值分布狀態(tài),進(jìn)一步構(gòu)建“政策理念導(dǎo)向、政策制定與執(zhí)行主體負(fù)責(zé)、價(jià)值分配與權(quán)力分配關(guān)系合理、政策立法完善、資金投入保障、農(nóng)民需求參與”的多元政策模式,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障政策的倫理回歸。

經(jīng)濟(jì)倫理;農(nóng)村最低生活保障;政策制定主體;政策執(zhí)行主體;公平公正

引 言

農(nóng)村最低生活保障政策是在對(duì)農(nóng)村特困人口定期定量社會(huì)救助基礎(chǔ)上發(fā)展和完善起來的一項(xiàng)社會(huì)救助制度,其目的就是政策制定與執(zhí)行主體按照國(guó)家相關(guān)法律、政策規(guī)定,對(duì)由于各種原因難以維持基本生活的農(nóng)村貧困人口提供維持基本生活的物質(zhì)幫助。由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制以及東部、中部和西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不平衡等因素的影響,農(nóng)村最低生活保障制度在目標(biāo)價(jià)值定位、政策執(zhí)行過程及執(zhí)行結(jié)果等環(huán)節(jié)中出現(xiàn)了不公平的現(xiàn)象,引發(fā)一系列社會(huì)問題,影響到社會(huì)的穩(wěn)定。經(jīng)濟(jì)倫理學(xué)認(rèn)為,社會(huì)中的倫理道德一經(jīng)形成,由講求倫理道德的人進(jìn)行是非判別,按照彼此共同接受的道德標(biāo)準(zhǔn),相互約束行為。如果缺少為大多數(shù)人所共同接受或遵循的道德,社會(huì)將難以保持穩(wěn)定。而一切的經(jīng)濟(jì)制度也因缺少一個(gè)相對(duì)公平與安全的標(biāo)準(zhǔn)而難以運(yùn)行[1]。因此,最低生活保障政策作為一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)政策,它的建立和完善不僅是滿足人們生存和發(fā)展的需要,也是社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平正義的需要。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和深化,研究和探討最低生活保障政策與經(jīng)濟(jì)倫理的關(guān)系,完善農(nóng)村最低生活保障政策及解決政策制定主體與執(zhí)行主體在政策制定與執(zhí)行中存在的倫理問題,實(shí)現(xiàn)最低生活保障政策的價(jià)值追求,有著重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、維護(hù)社會(huì)公平的價(jià)值追求

在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中,作為社會(huì)保障制度的最低生活保障政策與社會(huì)所倡導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)倫理價(jià)值密不可分。經(jīng)濟(jì)倫理價(jià)值是社會(huì)良性發(fā)展的前提和條件,是社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度（政策）的基礎(chǔ)和靈魂,不公平的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度是造成社會(huì)分裂、解體和重構(gòu)的重要因素。個(gè)人在改善自己生活的過程中,日益感受到自身生活的改善同周圍人的生活改善是聯(lián)系在一起的。從一定意義上說,農(nóng)村最低生活保障水平的提高不僅關(guān)系到農(nóng)村居民個(gè)人的生活質(zhì)量,為社會(huì)編織一張“安全網(wǎng)”,更重要的是涉及經(jīng)濟(jì)倫理所追求的社會(huì)公平價(jià)值實(shí)現(xiàn)的問題。從一般意義的政治和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面對(duì)最低社會(huì)保障問題進(jìn)行分析,已經(jīng)不能夠說明問題。隨著我國(guó)最低生活保障制度建設(shè)的深入,制度的倫理價(jià)值問題日益成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn),黨的十八大又進(jìn)一步提出要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè),最低生活保障政策的社會(huì)公平性并軌已經(jīng)進(jìn)入國(guó)家政策領(lǐng)域,是亟待解決的難題。

（一）最低生活保障政策是維護(hù)社會(huì)公平的產(chǎn)物和體現(xiàn)

從社會(huì)保障的發(fā)展歷程看,最低生活保障政策作為社會(huì)保障的重要組成部分,是公平的產(chǎn)物和體現(xiàn)。社會(huì)保障政策建立初期,主要以慈善、救濟(jì)為主要形式,成為政府及社會(huì)機(jī)構(gòu)救濟(jì)貧困的主要措施。社會(huì)保障的公平性主要體現(xiàn)在恩賜行為等倫理道德層面。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,工業(yè)規(guī)?；?、社會(huì)化的提高,僅僅從政治、經(jīng)濟(jì)兩方面已經(jīng)不能夠說明問題,正如西方倫理學(xué)家所指出的,每一種經(jīng)濟(jì)體制都有自己的道德基礎(chǔ)或至少有自己道德含義[2]。人們的思想和觀念總會(huì)影響到人們的行為及行為所形成的制度。由此,社會(huì)保障政策應(yīng)運(yùn)而生,并逐漸發(fā)展和完善,成為一項(xiàng)重要的社會(huì)制度和調(diào)節(jié)機(jī)制。在這一過程中,盡管各國(guó)社會(huì)保障政策的內(nèi)容、途徑和方法各異,但公平始終是各國(guó)在社會(huì)保障政策發(fā)展過程中所秉持的理念。

（二）最低生活保障政策是維護(hù)農(nóng)民基本生存權(quán)利的根本保障

“公平是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的核心”[3]。最低生活保障對(duì)于公平的影響體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用，二是對(duì)社會(huì)安全的影響。這兩個(gè)方面都是對(duì)社會(huì)成員生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要保障。長(zhǎng)期以來,人們對(duì)最低生活保障的關(guān)注僅限于社會(huì)保障穩(wěn)定、調(diào)節(jié)及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具性價(jià)值,很少關(guān)注城鄉(xiāng)“二元”最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差異帶來的社會(huì)等領(lǐng)域不公平的問題。城鄉(xiāng)最低生活保障差異本身就已經(jīng)突顯了社會(huì)不公平。以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高城鄉(xiāng)居民的生活水平作為發(fā)展的目標(biāo),以社會(huì)保障制度作為基礎(chǔ),提高覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務(wù)發(fā)展水平,以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)覆蓋城鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)最低生活保障均等化作為發(fā)展路徑,對(duì)農(nóng)村生活有困難的居民提供維持其所需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),是各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū),貧困尤其是絕對(duì)貧困人口仍然存在,這些農(nóng)民的生活難以為繼,更談不上生活質(zhì)量的提高。因此,通過建立和完善農(nóng)村最低生活保障政策,調(diào)節(jié)和保障經(jīng)濟(jì)秩序中的各種利益關(guān)系,既是維護(hù)全體農(nóng)民的基本權(quán)利,也是一條保障特困居民生存的生命線。

（三）完善最低生活保障政策有利于社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)

從最低生活保障政策的目標(biāo)定位看,建立最低生活保障制度的目的是為了維護(hù)社會(huì)公平。維護(hù)社會(huì)公平共享改革發(fā)展的成果是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力和最終目標(biāo)。所謂社會(huì)公平,就是指在一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下,對(duì)全社會(huì)的物質(zhì)財(cái)富、精神享受以及社會(huì)地位等按照所得到與所付出之間的關(guān)系進(jìn)行一定尺度的衡量所產(chǎn)生的肯定認(rèn)可與評(píng)價(jià)。目前,我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正在發(fā)生巨大變化,經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)。但和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng),各方面的發(fā)展并不平衡,農(nóng)民作為社會(huì)發(fā)展的重要力量,從發(fā)展改革成果中分享到的利益和其做出的貢獻(xiàn)相比遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足,呈現(xiàn)出一種權(quán)利和義務(wù)嚴(yán)重失衡的情況。對(duì)此,黨的十八大明確提出必須堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公平正義,進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距,統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)[4]。農(nóng)村最低生活保障制度改革顯得更加迫切。由此可見,最低生活保障并非政策底線,它關(guān)系著勞動(dòng)者在滿足生存的基礎(chǔ)上,追求公平、尊重等倫理價(jià)值觀的需要。因此,實(shí)現(xiàn)制度主體本體與價(jià)值、內(nèi)在與外在、客觀與主觀的統(tǒng)一,理順社會(huì)保障群體的利益關(guān)系,讓農(nóng)民共享社會(huì)發(fā)展成果,這不僅在一定程度上真正地改善農(nóng)民的生活待遇,也更加有利于對(duì)社會(huì)公平、正義的維護(hù)。

二、現(xiàn)實(shí)倫理省思

盡管當(dāng)今價(jià)值多元化的世界使得人們對(duì)于農(nóng)村最低生活保障制度的理解不盡相同,然而追求公平、正義是最可能達(dá)成共識(shí)的一種價(jià)值追求。隨著人類社會(huì)文明的發(fā)展與進(jìn)步,人們逐漸意識(shí)到,凝聚整個(gè)社會(huì)精神和道德的力量甚至比單純鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要得多,它是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)秩序的護(hù)衛(wèi)者。任何一種經(jīng)濟(jì)體制都會(huì)有一定的社會(huì)道德作為基礎(chǔ),或至少有一定的道德含義。人們的道德理想和道德觀念,總會(huì)影響制度的建構(gòu)及人們的行為。由此,我們從政策制定主體的倫理目標(biāo)定位及倫理職能的發(fā)揮、政策執(zhí)行主體的倫理責(zé)任及執(zhí)行結(jié)果等方面對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度制定和執(zhí)行過程中存在的倫理缺陷進(jìn)行分析。

（一）政策制定主體的價(jià)值目標(biāo)定位不科學(xué)

所謂政策制定主體,是指在政策制定過程中發(fā)揮決定性作用的機(jī)構(gòu)或者部門,在公共行政領(lǐng)域通常指中央政府及其職能機(jī)構(gòu)或者有政策制定權(quán)的地方政府及其職能部門。從農(nóng)村最低生活保障政策的制定看:首先,最低生活保障政策目標(biāo)不明確。2007年,國(guó)務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中明確指出,農(nóng)村最低生活保障制度的目標(biāo)是“通過在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村低保制度,將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍,穩(wěn)定、持久、有效地解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問題”[5]。建立農(nóng)村最低生活保障制度的目的除了要為貧困人口提供最基本的生存條件之外,還應(yīng)該能夠滿足較高的生活水平需要。但從實(shí)際情況來看,我國(guó)目前的農(nóng)村最低生活保障水平仍然偏低,是典型的吃飯、穿衣等生活基本需要。最低生活保障目標(biāo)模糊,沒有規(guī)定出非常明確的最低保障標(biāo)準(zhǔn),沒有涵蓋醫(yī)療和教育等更高的社會(huì)需求。其次,最低生活保障資源分配不公平。雖然近幾年來,政府從財(cái)政上對(duì)農(nóng)村最低生活保障的支出快速增加,但是迄今為止,政府對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的投入仍然有很大的差距,城鎮(zhèn)的低保資金總投入超過農(nóng)村,如截至2013年底陜西南部的漢中市低保人數(shù)6.3萬人,投入保障資金2.19億元;農(nóng)村低保人數(shù)21.68萬人,投入保障資金4.02億元。城鄉(xiāng)人均低保差距為1.9倍[6]。第三,最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)同一地區(qū)城鄉(xiāng)之間存在差異。通過對(duì)城鄉(xiāng)最低生活保障資金投入標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)低保人數(shù)統(tǒng)計(jì)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn),城市低保水平明顯高于農(nóng)村。如陜西省民政局的數(shù)據(jù)表明,截至2013年底全省城市低保31.9萬戶,共66.6萬人,月人均保障標(biāo)準(zhǔn)355元;農(nóng)村低保85.4萬戶,共198.5萬人,保障標(biāo)準(zhǔn)每人每年最低2 020元,相當(dāng)于月人均保障標(biāo)準(zhǔn)約168元[7]。城鄉(xiāng)低保水平的不同步增長(zhǎng)難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,無法實(shí)現(xiàn)以人為本的精神實(shí)質(zhì)?，F(xiàn)實(shí)中,任何一項(xiàng)公共政策設(shè)計(jì)理念都應(yīng)包含社會(huì)正義理論,沒有公平、正義的最低生活保障制度不可能起到應(yīng)有的作用。

（二）政策制定主體的倫理職能沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮

政策倫理職能,是指政策在制定或執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的倫理功能。就目前來看,國(guó)家從宏觀層面還未出臺(tái)專門針對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度的法律法規(guī),農(nóng)村低保對(duì)如何界定低保對(duì)象、如何確定低保標(biāo)準(zhǔn)也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。各地的保障水平、保障標(biāo)準(zhǔn)均存在差異,增長(zhǎng)幅度也有所不同。根據(jù)在陜西省不同地區(qū)民政局進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)調(diào)研,2014年咸陽市農(nóng)村低保平均為每人每年2 040元,相比2013年增長(zhǎng)16%。而漢中市農(nóng)村低保采取“分類施?！?相比2013年最低增長(zhǎng)超過20%。除此之外,從低保標(biāo)準(zhǔn)可以看出,農(nóng)村最低生活保障水平不僅是保障水平偏低,而且標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,政策法規(guī)難以衡量。在 “低?！辟Y金籌措方面,農(nóng)村最低生活保障的籌措機(jī)制主要為縣市籌資,省級(jí)和中央補(bǔ)助,中央政府和地方政府的責(zé)任還沒有真正落實(shí)到位。從“低?！北O(jiān)督層面來看,各級(jí)政府及“低保”相關(guān)部門權(quán)責(zé)交錯(cuò),缺乏嚴(yán)格的分工,難以保證制度建立和實(shí)施過程中的公平。在實(shí)際操作中,中央政府沒有作為主要的責(zé)任主體,地方政府則是籌資的主要責(zé)任主體,而且各級(jí)政府的職能劃分不夠明確。從“低?！敝贫缺Ｕ戏矫鎭砜?現(xiàn)有的與農(nóng)村“低?！敝贫认嚓P(guān)的法律法規(guī),法律效力較低,立法滯后?！暗捅！敝贫壬婕皩用鎻V,如果財(cái)政投入、公民利益等方面沒有落實(shí)清楚,制度監(jiān)管不到位,就容易引發(fā)政策執(zhí)行中的扭曲和變形,從而背離其最基本的公平價(jià)值,則“公平、正義”就會(huì)無從談起。

（三）政策執(zhí)行主體自身倫理責(zé)任的缺失

所謂政策執(zhí)行主體,是指在政策執(zhí)行過程中發(fā)揮主導(dǎo)性功能的機(jī)構(gòu)或部門,在公共行政領(lǐng)域,通常指地方政府或者基層政府及其具體行使執(zhí)行權(quán)的公職人員。公共選擇理論認(rèn)為,任何人都有自利的傾向,政策執(zhí)行主體也不例外。中國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型階段,不同的利益群體根據(jù)自己的價(jià)值取向都有各自的倫理價(jià)值,尤其作為政策執(zhí)行主體的基層政府具有自己的價(jià)值偏好。首先,政策執(zhí)行主體的“經(jīng)濟(jì)人”本性。這些執(zhí)行者在執(zhí)行一項(xiàng)政策時(shí),不僅本著整體利益考量,也更趨向于選擇與追逐那種能夠?yàn)樽约簬砀嗍找娴姆椒?。?shí)踐中,村干部往往把“低保”政策作為一項(xiàng)自上而下的資源變通式的轉(zhuǎn)化為一種治理手段,以此將個(gè)人意志或村委會(huì)的決定貫徹下去,不可避免的造成政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行中背離農(nóng)村低保制度蘊(yùn)含的倫理價(jià)值。其次,政策執(zhí)行主體專業(yè)力量匱乏。農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的確定及調(diào)查等需要標(biāo)準(zhǔn)方法、專業(yè)人員進(jìn)行。然而,現(xiàn)階段,低保執(zhí)行人員有限,縣級(jí)以上低保工作一般由民政部門工作人員分擔(dān),在農(nóng)村一般都是由鄉(xiāng)村干部兼任。而且沒有形成足夠穩(wěn)定的低保工作隊(duì)伍。這些因素直接影響到農(nóng)村最低生活保障政策的有效執(zhí)行。第三,政策執(zhí)行主體監(jiān)督機(jī)制不完善。農(nóng)村低保涉及到農(nóng)民的切身利益。目前,低保工作中法律監(jiān)督尚不健全。審計(jì)、財(cái)政、監(jiān)督方式落后,社會(huì)監(jiān)督渠道不夠暢通。這些制度的不完善容易導(dǎo)致農(nóng)村最低生活保障制度執(zhí)行過程中偏差擴(kuò)大,偏離公共倫理目標(biāo)價(jià)值。

（四）政策執(zhí)行主體執(zhí)行結(jié)果存在倫理偏差

農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施的目的就是要保障農(nóng)民基本生活需求。但實(shí)際的效果卻存在偏差。按照目前的低保政策標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)村貧困居民所獲得的低保資金極為有限,如目前漢中城市低保每人每年為4 260元,農(nóng)村低保為每人每年2 020元,不到城市平均水平的1/2。這種狀況與實(shí)現(xiàn)“提高生活質(zhì)量”相比有很大差距。政策執(zhí)行結(jié)果僅僅是在一定程度上維持了農(nóng)村貧困人口的基本生活,沒有達(dá)到保障和提高基本生活水平的效果。同時(shí),這種過低的低保標(biāo)準(zhǔn),造成事實(shí)上分配的不公平,難以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定社會(huì)的政策效果。另外,我國(guó)農(nóng)村最低生活保障涉及面廣,各地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政策資源及利益訴求等方面均存在差異,這些因素會(huì)影響到制度的順利執(zhí)行。在具體的制度執(zhí)行過程中,沒有人力、物力與財(cái)力投入做保障,缺乏必要的資源,信息資源不暢通,加之政策性“歧視”以及執(zhí)行過程中的差漏等,農(nóng)村最低生活保障制度執(zhí)行結(jié)果受到質(zhì)疑。

三、 經(jīng)濟(jì)倫理視域下政策制定主體與執(zhí)行主體的關(guān)系格局

前面我們從現(xiàn)實(shí)層面對(duì)農(nóng)村最低生活保障政策制定主體與執(zhí)行主體存在問題進(jìn)行了探討,為了進(jìn)一步解釋這個(gè)問題,我們借助數(shù)學(xué)模型做一具體分析。

（一）理論前提

經(jīng)濟(jì)制度的公正性是保證一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)延續(xù)性的重要條件,對(duì)最低生活保障政策制定主體與執(zhí)行主體關(guān)系的分析,是以實(shí)現(xiàn)公平正義倫理價(jià)值為前提,圍繞政府政策權(quán)限的變化進(jìn)行的深入分析。從經(jīng)濟(jì)倫理的視角,厘清造成貧困地區(qū)城鄉(xiāng)二元最低生活保障制度差異的根源,為滿足農(nóng)村民困人口在生存的基礎(chǔ)上,追求有尊嚴(yán)的生活等倫理價(jià)值觀的需要,促進(jìn)最低生活保障政策的統(tǒng)籌發(fā)展提供借鑒。

（二）經(jīng)濟(jì)倫理視域下政策制定主體與政策執(zhí)行主體的關(guān)系格局

如圖1所示,在經(jīng)濟(jì)倫理視域下以政策制定主體與政策執(zhí)行主體所構(gòu)成的關(guān)系格局中,縱軸表示目標(biāo)制定向度,即政策制定主體的權(quán)限自由度,橫軸表示目標(biāo)執(zhí)行向度,即政策執(zhí)行主體的權(quán)限自由度,其中直線L為價(jià)值公平線。

圖1 政策目標(biāo)價(jià)值曲線示意圖

在政策制定主體與執(zhí)行主體的共同作用下,政策目標(biāo)價(jià)值曲線呈現(xiàn)如下狀態(tài):

1.若|x1| < |y1|,則政策目標(biāo)價(jià)值曲線位于直線L左側(cè)。即政策制定主體的自由度相對(duì)于執(zhí)行主體的權(quán)限自由度更趨于強(qiáng)勢(shì),也就意味政策制定主體結(jié)合政策目標(biāo)情況下其政策價(jià)值效果更利于自身目標(biāo),這種狀態(tài)下,政策制定主體更多地從自身價(jià)值趨向出發(fā),其對(duì)政策制定過程中的廣度和深度以及政策自身價(jià)值目標(biāo)有更為嚴(yán)格的控制力。因此,在政策制定主體的責(zé)任意識(shí)和素質(zhì)能力的共同作用下,會(huì)出現(xiàn)兩種狀態(tài):一是政策制定主體自身的責(zé)任意識(shí)強(qiáng)和素質(zhì)能力高,使其在政策制定過程中,能夠使自身價(jià)值理念與政策本身的價(jià)值追求——公平正義保持統(tǒng)一,這可以說是一種內(nèi)化的政策理念行為;二是,政策制定主體受到自身的綜合素質(zhì)和理念影響,在政策制定過程中并沒有充分考慮到政策執(zhí)行過程中的具體因素與靈活度,強(qiáng)化政策制定而弱化政策執(zhí)行,甚至通過運(yùn)用政策制定權(quán)力為自身謀取利益,這就背離公平正義的政策價(jià)值理念。因此,在兩種可能條件下無論是政策制定主體價(jià)值與政策目標(biāo)價(jià)值是否統(tǒng)一,不可否認(rèn)的是政策制定主體在此狀態(tài)中居于主導(dǎo)地位,相比較政策執(zhí)行主體,政策價(jià)值曲線始終趨向政策制定主體,因而可以將這種政策價(jià)值分配過程稱為政策制定性趨向價(jià)值。

2.若|x2|> |y2|,則政策目標(biāo)價(jià)值曲線位于直線L右側(cè)。即政策執(zhí)行主體的權(quán)限自由度強(qiáng)于政策制定主體的權(quán)限自由度,此種狀態(tài)下政策目標(biāo)價(jià)值曲線傾向于政策執(zhí)行主體,其對(duì)政策執(zhí)行過程中政策價(jià)值目標(biāo)的偏離度具有更多的控制力,這種控制力可以分為兩類:一類是自控力,即政策執(zhí)行主體受到自身的價(jià)值理念、責(zé)任意識(shí)和道德觀念影響所呈現(xiàn)的對(duì)自身雙重身份（政府工作人員和公民）正確定位的能力；另一類是監(jiān)控力,即政策執(zhí)行主體受制于政策執(zhí)行條件、政策制定目標(biāo)和政策價(jià)值目標(biāo)的三個(gè)因素,進(jìn)而呈現(xiàn)出來的對(duì)政策執(zhí)行條件的把握能力、政策目標(biāo)的理解能力和政策實(shí)踐的微觀調(diào)控能力。在政策執(zhí)行過程中,政策執(zhí)行主體根據(jù)政策目標(biāo)多種因素作用下的控制力對(duì)于政策最終執(zhí)行效果起著重要的作用,也使政策價(jià)值曲線呈現(xiàn)如下情況:一是政策執(zhí)行主體自控力弱化則會(huì)導(dǎo)致在涉及政策相關(guān)利益時(shí),出于“經(jīng)濟(jì)人”本性,政策執(zhí)行過程中的權(quán)限自由度就會(huì)無限擴(kuò)大,從而損害政策目標(biāo)價(jià)值的實(shí)現(xiàn);二是政策執(zhí)行主體監(jiān)控力弱化則會(huì)影響政策在具體執(zhí)行過程中逐步偏離預(yù)期的價(jià)值目標(biāo),而政策執(zhí)行主體對(duì)此缺乏足夠的糾偏能力。總之,政策執(zhí)行主體在自控力和監(jiān)控力作用下,相對(duì)于政策制定主體主導(dǎo)的政策價(jià)值分配,在政策執(zhí)行過程中擁有更廣泛的權(quán)限自由度和調(diào)整空間,政策價(jià)值目標(biāo)在更大程度上受到政策執(zhí)行主體的影響和制約,因此將這種政策價(jià)值分配過程稱為政策執(zhí)行性趨向價(jià)值。

3.假設(shè)|x1|=| y1|,則政策目標(biāo)價(jià)值曲線與直線L相交,即政策目標(biāo)制定向度與政策目標(biāo)執(zhí)行向度相等,使以政策制定主體與政策執(zhí)行主體所構(gòu)成的關(guān)系格局呈現(xiàn)平衡狀態(tài)。這只是理論上的分析,實(shí)際政策目標(biāo)制定向度與政策目標(biāo)執(zhí)行向度是趨向無限平衡,即無限接近政策目標(biāo)價(jià)值——公平正義。因此,這僅是一種假設(shè)的理想狀態(tài)。

從以上分析可以看出,政策價(jià)值分配過程是一種不斷追求公平正義的過程,期間受到政策制定主體和執(zhí)行主體的多重作用,政策目標(biāo)價(jià)值是在目標(biāo)制定向度和目標(biāo)執(zhí)行向度共同影響下呈現(xiàn)出政策制定性趨向價(jià)值和政策執(zhí)行性趨向價(jià)值的分布狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)倫理視域下政策制定主體與執(zhí)行主體的關(guān)系格局正是基于政策目標(biāo)價(jià)值的分布狀態(tài)而尋求建立以“政策理念導(dǎo)向、政策制定與執(zhí)行主體負(fù)責(zé)、價(jià)值分配與權(quán)力分配關(guān)系合理、政策立法完善、資金投入保障、農(nóng)民需求參與”的農(nóng)村最低生活保障政策的治理模式。

四、經(jīng)濟(jì)倫理視域下的倫理回歸

農(nóng)村最低生活保障制度作為一項(xiàng)公共政策,是政府對(duì)社會(huì)財(cái)富收入進(jìn)行再分配的有力手段,理應(yīng)體現(xiàn)公平價(jià)值的追求。各級(jí)政府應(yīng)充分履行自己的職責(zé),把農(nóng)村生活水平低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民確定為低保對(duì)象,給予基本生活保障。但現(xiàn)實(shí)中,由于各級(jí)政府執(zhí)行中的偏差,導(dǎo)致最低生活保障制度的公平價(jià)值、政策目標(biāo)受到挑戰(zhàn)。十八大提出,要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè),社會(huì)保障制度已經(jīng)進(jìn)入到國(guó)家政策領(lǐng)域,并且是事關(guān)民生的重要問題。在今后社會(huì)保障體系改革中,要進(jìn)一步體現(xiàn)社會(huì)公平的倫理原則,從宏觀、微觀不同方面采取措施,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展成果全體社會(huì)成員共享。

（一）樹立公平、正義的價(jià)值理念,實(shí)現(xiàn)最低生活保障政策的倫理目標(biāo)

維護(hù)社會(huì)公平是維護(hù)制度合法性的重要前提。最低生活保障制度實(shí)質(zhì)上就是對(duì)農(nóng)村需要幫助的弱勢(shì)群體期望的實(shí)現(xiàn)。在這一理念的指導(dǎo)下,最低生活保障制度理應(yīng)體現(xiàn)出公平、正義的價(jià)值追求,公平分配社會(huì)財(cái)富。然而,最低生活保障制度在具體的政策制定主體與執(zhí)行主體的權(quán)力配置過程中仍然存在一些問題,需要加以糾正。一方面,農(nóng)村最低社會(huì)保障作為一項(xiàng)公共政策,政策制定主體與執(zhí)行主體的分離,容易使權(quán)力發(fā)生錯(cuò)位和膨脹。因此,必須在制度上確立政策制定主體和執(zhí)行主體的權(quán)力邊界,對(duì)經(jīng)濟(jì)制度加以規(guī)范和限制。另一方面,農(nóng)村最低生活保障制度針對(duì)的對(duì)象是農(nóng)村的個(gè)體居民,制度體系的合理性直接影響到農(nóng)村居民的個(gè)人利益和個(gè)人權(quán)利。因此,應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村居民的民主參與,同時(shí)利益分配應(yīng)考慮到合理、公平。當(dāng)這些農(nóng)村個(gè)體居民的利益關(guān)系得到滿足并包含有實(shí)現(xiàn)的可能時(shí),人們就會(huì)感到公正,并成為推動(dòng)社會(huì)和諧進(jìn)步發(fā)展的動(dòng)力,實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公平。因此,應(yīng)發(fā)揮各級(jí)政府對(duì)最低生活保障制度的目標(biāo)價(jià)值定位和引導(dǎo),使最低生活保障制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）提高政策制定主體與執(zhí)行主體的責(zé)任意識(shí),發(fā)揮最低生活保障政策的倫理職能

所謂制度倫理,是指在制度中蘊(yùn)含的民主與法制、自由與權(quán)利、正義與公平、責(zé)任與服務(wù)等倫理理念在制度安排中充分體現(xiàn),并使這些制度倫理規(guī)范、道德要求服務(wù)于政策體系[8]。由于制度的形成是受制于特定的社會(huì)價(jià)值體系和外部條件。進(jìn)而,個(gè)體倫理的形成必然受到制度倫理的影響,制度倫理為個(gè)體倫理的建構(gòu)和養(yǎng)成提供有效保障。提高政策制定主體與執(zhí)行主體的責(zé)任,是加強(qiáng)制度倫理建設(shè)的關(guān)鍵。針對(duì)目前農(nóng)村基層低保工作人員匱乏,素質(zhì)偏低等現(xiàn)實(shí),可以對(duì)基層低保工作干部進(jìn)行崗前培訓(xùn),提高思想道德素質(zhì)及專業(yè)技能水平,促使低保工作順利實(shí)施,為實(shí)現(xiàn)低保政策目標(biāo)價(jià)值提供保障。

（三）理順政策制定主體與政策執(zhí)行主體之間的價(jià)值分配與權(quán)力分配關(guān)系,確保政策過程不偏離倫理目標(biāo)軌道

在最低保障政策主體關(guān)系格局中,無論是政策制定性趨向價(jià)值還是政策執(zhí)行性趨向價(jià)值,均會(huì)導(dǎo)致政策價(jià)值目標(biāo)的偏離。在國(guó)外尤其是美國(guó)等國(guó)家公共政策實(shí)踐中,人們不是探討如何改善行政方法的研究,而是重視如何有效地抑制公共政策制定主體與執(zhí)行主體的權(quán)力,使各級(jí)政府公正、負(fù)責(zé)。根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況,可以通過加強(qiáng)政策立法,理順政策制定主體與執(zhí)行主體之間的價(jià)值分配和權(quán)力分配關(guān)系,確保政策價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前,我國(guó)農(nóng)村最低生活保障方面僅有2007年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國(guó)發(fā)（2007）9號(hào)）以及各地區(qū)結(jié)合通知制定的相應(yīng)文件。與《城市居民最低生活保障條例》相比較,權(quán)威性較低,規(guī)章性較濃。有研究者提出可以在完善《農(nóng)村社會(huì)保障法》的基礎(chǔ)上,制定《農(nóng)村居民最低生活保障條例》和《農(nóng)村最低生活保障法》。另有研究者提出,為提升農(nóng)村最低生活保障政策水平,將農(nóng)村最低生活保障政策與城市最低生活保障政策結(jié)合起來,制定《最低生活保障法》[9]?？傊?只有通過加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障立法,方能確保政策權(quán)力價(jià)值不偏離倫理目標(biāo)軌道。

（四）加大對(duì)農(nóng)村低保的財(cái)政資金投入,采取多種措施強(qiáng)化低保政策倫理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

資源投入對(duì)公共政策運(yùn)行有著重要的影響作用。就農(nóng)村最低生活保障政策資源而言,主要是資金投入?？梢哉f,當(dāng)前制約農(nóng)村最低生活保障政策實(shí)施的最大障礙就是資金問題。從資金來源看,農(nóng)村最低生活保障資金以地方籌集為主,縣、鄉(xiāng)兩級(jí)分擔(dān)。但由于貧困地區(qū)財(cái)政困難,縣級(jí)財(cái)政無力為“低?！碧峁┳銐虻馁Y金支持。同時(shí),鄉(xiāng)、村經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱,也沒有足夠資金投入到位,致使貧困地區(qū)農(nóng)村低保資金籌措難度增加。為解決這一問題,國(guó)家可以通過“征收社會(huì)保障稅,建立最低生活保障基金,全國(guó)統(tǒng)籌,社會(huì)和個(gè)人捐贈(zèng),發(fā)行專項(xiàng)福利彩票”[10]等形式來解決。從而減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是貧困地區(qū)的最低生活保障資金負(fù)擔(dān)比例。除此之外,還可以通過和社會(huì)組織合作,建立標(biāo)準(zhǔn)化的低保政策評(píng)價(jià)體系,遴選低保對(duì)象,保證農(nóng)村低保政策的有效運(yùn)行。

（五）進(jìn)一步完善最低生活保障政策體系,營(yíng)造有利于公平正義價(jià)值實(shí)現(xiàn)的政策環(huán)境

建立農(nóng)民最低生活保障政策的需求表達(dá)機(jī)制,必然會(huì)為農(nóng)村居民追求和實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)利提供有效的指導(dǎo)。實(shí)踐中,有效提升農(nóng)村居民的民主參與,使其逐步納入制度執(zhí)行過程,有效保障農(nóng)村居民的利益,使農(nóng)村居民的個(gè)體倫理更具社會(huì)性,符合最低生活保障制度實(shí)踐的要求。因此,各級(jí)政府應(yīng)積極培育農(nóng)村居民的參與意識(shí),通過多種途徑保障農(nóng)村居民在實(shí)踐中基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。政策制定主體對(duì)農(nóng)村低保政策設(shè)計(jì)時(shí),注重制定和監(jiān)管,對(duì)關(guān)鍵性的制度細(xì)節(jié)如對(duì)象、資金、標(biāo)準(zhǔn)、收益水平等作出明確的可操作的規(guī)定。另通過備案、審查等方式監(jiān)督鄉(xiāng)、村對(duì)于關(guān)鍵性環(huán)節(jié)的執(zhí)行。同時(shí),可以通過村民自治與政策執(zhí)行主體的有效銜接,營(yíng)造民主、平等政策環(huán)境,發(fā)揮政策目標(biāo)群體功能。此外,加強(qiáng)政策相關(guān)部門的協(xié)調(diào)和溝通,提升最低生活保障政策的可操作性,為政策公平價(jià)值的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和外部組織環(huán)境。

[1] 理查德·T·德·喬治.經(jīng)濟(jì)倫理學(xué)：第五版[M].李布,譯.北京:北京大學(xué)出版社,2002:86.

[2] 諾蘭.倫理學(xué)與現(xiàn)實(shí)生活[M].北京:華夏出版社,1988:32.

[3] 鄭功成.社會(huì)保障學(xué)[M].北京:商務(wù)印書館,2008:46.

[4] 胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[N].人民日?qǐng)?bào),2012-11-18（1）.

[5] 國(guó)務(wù)院.關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知[Z].國(guó)發(fā)〔2007〕19號(hào).

[6] 漢中市人民政府辦公室.關(guān)于提高城鄉(xiāng)低保和農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)意見的通知[Z].漢政辦發(fā)〔2010〕97號(hào).

[7] 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[Z].2014-02-24.

[8] 張康芝.行政倫理學(xué)：第二版[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2009:197.

[9] 何值民.農(nóng)村最低生活保障政策的公共性問題研究[J].中國(guó)行政管理,2014（12）:93.

[10] 何值民.農(nóng)村最低生活保障政策有效執(zhí)行的影響因素及對(duì)策分析[J].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2013（1）:46-53.

Ethical Reflection of Rural Subsistence Allowance System From Economic Ethics Perspective

YANG Yan-bing

（DepartmentofPublicAdministration,ShaanxiRadio&TelevisionUniversity,Xi’an710068,China）

The justice of economic system is essential to sustainable economic activities. The subsistence allowance system is the product as well as the demonstration of maintaining social justice and the fundamental guarantee of the realization of basic surviving right of rural people. The improvement of such system will facilitate social justice. Based on the reality of this system, there are ethic flaws in policy-makers’location of ethical targets, exertion of ethical function, ethical responsibility of policy-executants and executive results, etc. The analysis of the mathematic model suggests that the relationship between policy-makers and policy-executants are directly affected by dimensions of target setting and implementation. This thesis analyzes dimensions of target setting and implementation so as to have a study of value distribution of policy-makers and policy-executants. Under such a guidance, a diversified policy model is established, which is characterized by the guidance of policy, responsibility of policy makers and executants, reasonable distribution of the value and power, complete policy legislation, investment guarantee and the involvement of farmers'demands. The ethical regression of subsistence allowance system therefore appears.

economic ethic; subsistence allowance system; body of policy making; body of policy implementation; justice and fair

2014-11-25

陜西省2014年重大理論與現(xiàn)實(shí)課題（2014Z048）;陜西省教育廳2014年科學(xué)研究課題（14JK1058）

楊延冰（1973-）,女,陜西廣播電視大學(xué)副教授,主要研究方向?yàn)檎闻c公共管理。

F323.89

A

1009-9107（2015）05-0127-07