張慶　梁立

摘 要

墨西哥于上世紀(jì)70年代末80年代初開始了基礎(chǔ)教育改革，經(jīng)過30多年的改革歷程，基本確立了中央與地方在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域權(quán)力分配的新格局，即中央政府保留一定的決策權(quán)，地方政府享受一定的自主權(quán)。改革從總體上改善了基礎(chǔ)教育的覆蓋率和有效率，但也造成了各州之間的不平衡。這種不平衡與各州傳統(tǒng)教育體系與中央政府在各州的投入不同有關(guān)，但究其根本，則與央地政府分權(quán)的類型和進(jìn)程密切相關(guān)。

關(guān)鍵詞

墨西哥 基礎(chǔ)教育改革 央地分權(quán)模式

一、墨西哥基礎(chǔ)教育改革的背景

1.墨西哥教育體系

墨西哥的教育體系大致分為三個部分：基礎(chǔ)教育、高中教育和高等教育。基礎(chǔ)教育包括三個層次：學(xué)前教育（3～5歲）、小學(xué)教育（6～12歲）和初中教育（13～15歲）。其中，小學(xué)教育和初中教育屬義務(wù)基礎(chǔ)教育。 高中教育、大學(xué)教育和研究生教育屬非義務(wù)教育。在墨西哥，公立學(xué)校招收的學(xué)生占學(xué)生總數(shù)的87%，墨西哥教育部負(fù)責(zé)設(shè)定學(xué)習(xí)課程、選擇教學(xué)課本、招聘或解聘教學(xué)人員以及設(shè)定工資等?？傊?lián)邦政府在政策制定上是比較集權(quán)的。

墨西哥教育部和教師工會是制定墨西哥教育政策的兩大主體。世界銀行和美洲開發(fā)銀行等國際組織對墨西哥教育也有一定影響，私人基金會，特別是商業(yè)組織對教育的影響不大。雖然家長的人氣和影響力有所增加，但發(fā)揮的作用十分有限。

2.基礎(chǔ)教育權(quán)力分配模式

早在20世紀(jì)初，墨西哥小學(xué)教育主要由市政府負(fù)責(zé)，而中等教育和對教師的培訓(xùn)則屬于州政府的職責(zé)范圍[1]。1921年墨西哥教育部（SEP）的建立拉開了教育決策集權(quán)化的序幕。1928年教育部管控了20%的學(xué)生和6%的聯(lián)邦預(yù)算，到1992年這兩個數(shù)字分別上升到65%和20%[2]。在20世紀(jì)中葉時墨西哥教育部就被稱為“一個龐大的人員機(jī)構(gòu)，其官僚主義作風(fēng)掣肘了有責(zé)任心的官員，抹煞了部長們的工作成效”[3]。從1970年到1980年，墨西哥教育工作人員數(shù)量翻了一倍多（從40萬猛增到90萬），相應(yīng)的，很大一部分教育預(yù)算花在了管理上。到80年代初，墨西哥教育部長赫蘇斯·雷耶斯·厄羅勒斯將教育部比作“一頭患關(guān)節(jié)炎和風(fēng)濕病的大象”[4]。

墨西哥教育的另一大實(shí)權(quán)主體——教師工會（SNTE）成立于1943年。該組織雖在各州有分支機(jī)構(gòu)，但其在中央的機(jī)構(gòu)憑借職團(tuán)主義 的組織方式逐漸發(fā)展壯大，依靠教育集權(quán)從中漁利。長期擔(dān)任工會領(lǐng)導(dǎo)的卡洛斯·宏古依都德·巴里奧斯同時也是一位州長和參議員，到20世紀(jì)80年代末，教師工會占有16個眾議院席位、42個州立法院席位以及100多個市長職位[5]。從70年代末開始，政府和教師工會的合作程度逐漸降低，教育部的高層認(rèn)為教師工會對教育領(lǐng)域的滲透違背了國家整體發(fā)展趨勢，有必要進(jìn)行分權(quán)化改革。

二、墨西哥基礎(chǔ)教育改革路徑：“去中心化”的實(shí)踐

1.第一階段：發(fā)展主義模式下的改革

1973年，在埃切韋里亞總統(tǒng)執(zhí)政期間，一些教育部官員創(chuàng)建了9個地區(qū)和州代表團(tuán)以便優(yōu)化對全國整個教育系統(tǒng)的管理。教育部的部分職能被下放到這些代表團(tuán)來履行，當(dāng)然其最重要的職能，如統(tǒng)籌管理小學(xué)教育仍由中央負(fù)責(zé)[6]。洛佩茲·波蒂略總統(tǒng)主政期間，教育部長費(fèi)爾南多·索拉納·莫拉萊斯開始向州政府下放教育權(quán)。他在各州建立了31個教育部代表團(tuán)，旨在一方面削弱教師工會的力量，一方面加強(qiáng)對各州教育部官員的有效管理。他的這一目標(biāo)基本得以實(shí)現(xiàn)，因?yàn)榇韴F(tuán)的創(chuàng)建速度之快使得教師工會來不及做出相應(yīng)的對策[7]。被派遣到各州的教育部代表團(tuán)簡化工作程序，幫助州政府培訓(xùn)人員以提高業(yè)務(wù)能力，在各級政府間加強(qiáng)信息交流與互通，與當(dāng)?shù)卣蜕鐓^(qū)密切合作，促進(jìn)了將教育管理事務(wù)逐步由中央向地方政府轉(zhuǎn)移[8]。

2.第二階段：80年代改革在波折中前行

德拉馬德里總統(tǒng)上臺后即向教師工會表明了改革基礎(chǔ)教育的意愿。1983年2月，僅僅在其當(dāng)政的幾個月后，他就召開了教師工會的第八次全國大會，并在會上強(qiáng)調(diào)在確保教師利益的前提下，他決心推進(jìn)基礎(chǔ)教育由中央向地方政府的轉(zhuǎn)移[9]。當(dāng)然，教師工會對此持負(fù)面態(tài)度。他們認(rèn)為這種轉(zhuǎn)移會將教師工會分割成31個各自為政的組織，到時將面臨經(jīng)費(fèi)不足的問題[7]。對此，德拉馬德里總統(tǒng)頂住壓力，于1983年8月簽署法令，將10萬所學(xué)校，52萬5千名教師和1500萬名學(xué)生的管理權(quán)下放到地方政府。但該過程仍不順利，面對來自教師工會的阻力，總統(tǒng)被迫于1984年簽署法令保證教師的權(quán)益不受侵害，并且同意在各州成立由教育部代表、州政府教育主管部門代表和教師工會代表共同組成的委員會，負(fù)責(zé)各州基礎(chǔ)教育事務(wù)。這樣一來，基礎(chǔ)教育的管理和資源并未從中央直接下放到地方，而是形成了州政府與聯(lián)邦政府之間協(xié)調(diào)與合作的關(guān)系，聯(lián)邦政府在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域仍保留了重要權(quán)力。

3.第三階段：90年代基礎(chǔ)教育“聯(lián)邦化”改革

在1989年上臺的薩利納斯總統(tǒng)任內(nèi)，于1992年任教育部長的厄內(nèi)斯特·塞迪略開始了墨西哥基礎(chǔ)教育改革的重要階段。他強(qiáng)調(diào)將教育“聯(lián)邦化”，任職后不久即與教師工會進(jìn)行密集磋商。隨后，教育部長、教師工會領(lǐng)導(dǎo)和各州州長于1992年5月18日簽署了具有里程碑意義的“基礎(chǔ)教育現(xiàn)代化協(xié)議”。根據(jù)該協(xié)議，“為整治彌漫著集權(quán)主義和官僚主義的教育系統(tǒng)，從現(xiàn)在開始州政府將負(fù)責(zé)管理學(xué)前、小學(xué)和初中教育、教師培訓(xùn)以及土著和特殊教育項(xiàng)目?！盵10]這項(xiàng)協(xié)議向地方政府轉(zhuǎn)移了70萬教育工作者、1340萬名學(xué)生和10萬所學(xué)校的管理權(quán)。中央政府保留了設(shè)定課程、制定教育計(jì)劃、編寫小學(xué)課本、減少地區(qū)間教育不平衡的決策權(quán)?！盎A(chǔ)教育現(xiàn)代化協(xié)議”將基礎(chǔ)教育和教師崗前培訓(xùn)下放到地方政府，正式啟動了教育“聯(lián)邦化”的進(jìn)程。同時，該協(xié)議引發(fā)了對聯(lián)邦憲法第三條的修訂，最終促使起草并通過了一項(xiàng)全民教育法案。

4.第四階段：新世紀(jì)對教育平等的關(guān)注

進(jìn)入21世紀(jì)，特別是當(dāng)反對黨國家行動黨于2000年和2006年連續(xù)執(zhí)政后，基礎(chǔ)教育進(jìn)一步被下放給地方政府管理。?？怂箍偨y(tǒng)在其任內(nèi)鼓勵州政府自主設(shè)定課程和課本，只要這些設(shè)定不違背教育部的課程規(guī)劃。教育部于2001年頒布了《國家教育計(jì)劃2001～2006》，對墨西哥教育體系作了長遠(yuǎn)規(guī)劃。根據(jù)該計(jì)劃，到2025年墨西哥教育要在質(zhì)量、入學(xué)率和平等性三個指標(biāo)上得到改善[11]。2006年，卡爾德龍黨政后，基礎(chǔ)教育的分權(quán)化進(jìn)程有所放緩，這主要因?yàn)槠鋱?zhí)政重點(diǎn)在于打擊毒品暴力犯罪和推進(jìn)移民法改革[12]。即便如此，在其任內(nèi)仍頒布了《墨西哥教育規(guī)劃2007～2012》，將這個階段的主要目標(biāo)定位于擴(kuò)大民眾受教育機(jī)會，實(shí)現(xiàn)教育平等。基礎(chǔ)教育方面，要求完善“機(jī)會平等”獎學(xué)金方案；保證教育服務(wù)供給與需求的平衡，把解決學(xué)前教育的供需失衡置于優(yōu)先地位；同時要更好地保障邊緣性群體的受教育權(quán)，特別要注重培養(yǎng)會說土著語言的教師等等[13]。

縱觀從上世紀(jì)70年代到本世紀(jì)前10年的墨西哥基礎(chǔ)教育改革歷程，可以發(fā)現(xiàn)其改革路徑明顯的沿著“中央——地方”權(quán)力分配的博弈進(jìn)行。始自80年代初的經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及革命制度黨本身的執(zhí)政弊端將墨西哥推向了“去中心化”改革的方向。在這樣的潮流中，關(guān)系到國家未來發(fā)展的基礎(chǔ)教育改革也被打上了“分權(quán)化”的標(biāo)簽。

三、墨西哥基礎(chǔ)教育改革成效評析

1.評析標(biāo)準(zhǔn)

為了評析墨西哥基礎(chǔ)教育分權(quán)化改革的成效，本文采用教育的覆蓋率和有效率兩大體系。教育的覆蓋率又可細(xì)化為入學(xué)率和結(jié)業(yè)率，教育的有效率可細(xì)化為通過率和終端效率[14]。入學(xué)率是指接受學(xué)前、小學(xué)和初中教育的人數(shù)比例；結(jié)業(yè)率指完成小學(xué)和初中教育學(xué)生的人數(shù)比例；通過率指在學(xué)年結(jié)束前達(dá)到該門課程要求進(jìn)而進(jìn)入下一階段學(xué)習(xí)的學(xué)生人數(shù)比例；終端效率指在規(guī)定年限內(nèi)完成某一教育階段學(xué)習(xí)的學(xué)生人數(shù)比例。

2.國家層面的基礎(chǔ)教育改革成效

從國家層面來看，改革后的小學(xué)教育入學(xué)率達(dá)到90%以上，在國家各級教育中遙遙領(lǐng)先。在過去幾十年間，中央政府一貫強(qiáng)調(diào)教育的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高教育的覆蓋率，在總體上取得了較為明顯的成果。但也要看到政府面臨的主要困難在于將教育推廣到最為貧窮的地區(qū)，同時降低這些地區(qū)的失學(xué)率和重復(fù)率。隨著小學(xué)教育普及度的不斷提高，對小學(xué)教育的投入便產(chǎn)生邊際效益遞減的趨勢，繼續(xù)提高教育的覆蓋率變得越發(fā)困難。相反，減少輟學(xué)學(xué)生的數(shù)量以提高學(xué)生的結(jié)業(yè)率相對而言比較簡單。就終端效率而言，墨西哥教育部2000年的數(shù)據(jù)顯示土著學(xué)校的終端效率為68.4%，而這項(xiàng)指標(biāo)的全國均值為84.7%。

3.各州層面的基礎(chǔ)教育改革成效

經(jīng)過分權(quán)化改革，各州層面的基礎(chǔ)教育呈現(xiàn)出高度異質(zhì)性，這從平均教育年限、教育設(shè)施的數(shù)量以及需要教育服務(wù)的人口幾個方面都可體現(xiàn)出來。聯(lián)邦區(qū)和新萊昂州在全國排名最高，平均受教育年限都超過9年，而瓦哈卡州和恰帕斯州則排名墊底，平均受教育年限分別為6.28年和6.05年。在130萬5～14歲的失學(xué)兒童中，將近62%集中在恰帕斯、瓜納華托和格雷羅等州。對于某些州來說，土著人口、農(nóng)村人口和外來移民是普及基礎(chǔ)教育的困難所在，因?yàn)獒槍@些人群的教育服務(wù)很難通過傳統(tǒng)教育體系獲得。

從總體上看，墨西哥基礎(chǔ)教育的分權(quán)化改革取得了不小成果，但立足于州的層面則體現(xiàn)出巨大的差異性。除了聯(lián)邦區(qū)，新萊昂州和下加利福利亞州在教育覆蓋率和有效率兩大體系都優(yōu)于其他州。

四、墨西哥基礎(chǔ)教育改革成效的動因分析

墨西哥基礎(chǔ)教育改革的成效可謂喜憂參半。一方面，根據(jù)教育覆蓋率和有效率兩大評價(jià)體系，基礎(chǔ)教育改革從入學(xué)率、結(jié)業(yè)率、通過率和終端效率四個分項(xiàng)指標(biāo)均取得了不小成效，雖然各層次教育在各指標(biāo)上的具體提升幅度不同。另一方面，基礎(chǔ)教育改革也派生出不少問題。其一，中央政府仍保留著如教材編寫、教學(xué)內(nèi)容、教師福利待遇、教育結(jié)果評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等諸多方面的決策權(quán)，地方政府在上述領(lǐng)域并沒有太多與中央討價(jià)還價(jià)的余地；其二，基礎(chǔ)教育分權(quán)化改革造成的明顯弊端是各州教育質(zhì)量參差不齊，不管從覆蓋率還是從有效率來看都顯示了巨大差距。從不同層次出發(fā)，可以將引發(fā)這種狀況的因素歸納為直接原因和深層次原因。

1.直接原因

（1）各州的教育傳統(tǒng)不同

在下放基礎(chǔ)教育到各州之前，一些州如奇瓦瓦、墨西哥城、格雷羅、哈利斯科、新萊昂和索諾拉已經(jīng)建立起與中央教育系統(tǒng)平行的教育體系。而在坎佩切、莫雷洛斯和瓦哈卡等州并無基礎(chǔ)教育體系，這些州的基礎(chǔ)教育完全來自中央政府的安排。根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，教育分權(quán)化改革更有利于那些早先并無州級教育體系的州，而那些在改革之前就建立教育體系的州則因?yàn)楦母锖蟪霈F(xiàn)了兩種教育體系融合上的困難而變得效率低下。

（2）中央政府對各州的投入不同

在實(shí)施基礎(chǔ)教育分權(quán)化改革后，中央政府通過“補(bǔ)償性計(jì)劃”來分配基礎(chǔ)教育資源，特別是傾向邊遠(yuǎn)地區(qū)以減少教育機(jī)會的不平等。這些補(bǔ)償計(jì)劃著眼于通過降低輟學(xué)率來提高小學(xué)教育的通過率和終端效率。具體的操作辦法包括：通過發(fā)放補(bǔ)助金改善教育的供需平衡；發(fā)放學(xué)校的免費(fèi)供應(yīng)；提高家長、教師和官員對教育的共同參與度；修建學(xué)校和培訓(xùn)教師等[14]。但是，中央政府在每個州的“補(bǔ)償性計(jì)劃”投入是不同的。對于那些地處偏遠(yuǎn)的州，如恰帕斯、奇瓦瓦、伊達(dá)爾戈和格雷羅等，由于有中央政府對教育的直接財(cái)政干預(yù)，所以頗見成效，而在其他州，該項(xiàng)計(jì)劃的成效則不明顯。

2.深層次原因

根據(jù)當(dāng)代分權(quán)理論學(xué)者圖里亞·法雷迪的研究成果，中央政府與地方政府的權(quán)力分配包括政治權(quán)、財(cái)政權(quán)和管理權(quán)，每一種權(quán)力都應(yīng)當(dāng)成為由中央向地方下放的對象。其中，政治權(quán)奠定整個國家改革的大方向和大背景；財(cái)政權(quán)是各級政府權(quán)力的核心，也部分的影響著分權(quán)的效果；管理權(quán)包括教育、醫(yī)療和其他社會權(quán)力，更多的屬于操作層面的權(quán)力范疇。此外，不同的分權(quán)序列會導(dǎo)致不同的分權(quán)效果。一般說來，若地方首先獲取政治權(quán)力，會發(fā)現(xiàn)自己處于有利的談判地位，可以增加在次輪改革中的利益訴求。在次輪分權(quán)中，地方政府會要求得到財(cái)政權(quán)，最后才會落實(shí)到管理權(quán)，并且這種管理權(quán)是有充分財(cái)政支持的。這種分權(quán)的結(jié)果能夠保證地方政府享有較高自治程度和權(quán)力運(yùn)行的自由度[2]。

從墨西哥的實(shí)踐來看，政治分權(quán)先于財(cái)政分權(quán)進(jìn)行。從1977年開始，一系列選舉改革在客觀上強(qiáng)化了反對黨在全國和州立法機(jī)構(gòu)的地位，也使選舉本身變得更加自由和公平。隨著執(zhí)政黨給予反對黨的空間越來越多，政黨競爭在地方選舉中越來越激烈。1989年，國家行動黨在下加利福利亞州的選舉中獲勝，接著是瓜納華托州和奇瓦瓦州分別于1991年和1992年擺脫了革命制度黨的控制。革命制度黨在各州選舉中經(jīng)歷了“多米諾”式的失利，客觀上促進(jìn)了人事任免權(quán)，特別是對州長任免權(quán)的轉(zhuǎn)移。

從財(cái)政分權(quán)來看，墨西哥中央政府對于事權(quán)和財(cái)權(quán)的態(tài)度分歧很大。從80年代初到2000年體現(xiàn)出墨西哥財(cái)政明顯的分權(quán)趨勢。在20世紀(jì)80年代初，中央政府集中了近85%的公共支出權(quán)力，相比之下，地方政府的公共支出比例則顯得微不足道（州政府和市政府分別負(fù)責(zé)14.2%和1.8%的公共支出）[15]，但在20世紀(jì)最后10年，墨西哥中央政府明顯向地方政府下放了大量負(fù)責(zé)公共支出的事權(quán)。

與此同時，若從財(cái)權(quán)的角度出發(fā)，則會出現(xiàn)大相徑庭的權(quán)力分配趨勢。從1980年到2000年，聯(lián)邦政府的財(cái)政收入從80%多增長到90%以上，而地方政府收入?yún)s從將近20%下降到低于10%。

由此可見，從財(cái)政支出的角度考慮，墨西哥在20世紀(jì)最后20年中體現(xiàn)了聯(lián)邦主義式的改革方向，中央政府和地方政府的支出逐漸趨近，但從財(cái)政收入的角度來看，中央政府和地方政府的差距卻有所擴(kuò)大。這樣一來就形成了地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的極不對稱。該時期墨西哥財(cái)政權(quán)的調(diào)整體現(xiàn)出一種頗有意味的情景：財(cái)政支出的分權(quán)化和財(cái)政收入的集權(quán)化并存。這樣調(diào)整的結(jié)果是，地方政府為了保證日常公共事務(wù)的正常開支不得不依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付，中央政府對地方政府的財(cái)政控制力增強(qiáng)。因此，總體上說，雖然墨西哥在這一時期體現(xiàn)了明顯的政治分權(quán)的趨勢，但同時中央政府保留了重要的決策權(quán)。

在過去幾十年中，墨西哥基礎(chǔ)教育改革固然取得了一些成效，如總體上入學(xué)率和通過率都有所提升，但也出現(xiàn)了一些問題。其中最突出的是中央政府對地方政府的教育體系干預(yù)過重以及各州教育質(zhì)量很不平衡。從直接原因?qū)哟慰矗@與各州傳統(tǒng)的教育體系和中央政府對各州的投入有關(guān)，但究其深層次原因可以發(fā)現(xiàn)，這一現(xiàn)象植根于墨西哥自上世紀(jì)80年代初分權(quán)改革的類型和進(jìn)程。墨西哥的分權(quán)改革以政治改革為先導(dǎo)，從而奠定了國家整體分權(quán)化的道路和背景，但在財(cái)政分權(quán)改革過程中出現(xiàn)了事權(quán)和財(cái)權(quán)不對稱的問題，即事權(quán)的分權(quán)化同時又存在著財(cái)權(quán)的集權(quán)化。這樣一種改革進(jìn)程使得中央政府在給予基礎(chǔ)教育財(cái)政支持時有較大的決策權(quán)，這也是導(dǎo)致各州基礎(chǔ)教育改革成效差距巨大的主要原因。

對于其他正處于教育分權(quán)化改革的國家，如中國，決策者在制定并落實(shí)具體教育改革措施的同時也應(yīng)考慮到這是一個綜合配套改革的過程。在政治體制改革的同時處理好央地政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的關(guān)系不僅僅是一國財(cái)政改革的內(nèi)容，這也關(guān)乎教育改革的成敗。

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【責(zé)任編輯 郭振玲】