肖林生 陳思敏

（北京理工大學(xué)珠海學(xué)院商學(xué)院，廣東珠海519088）

茂名市電白區(qū)農(nóng)村五保供養(yǎng)現(xiàn)狀的調(diào)查分析

肖林生 陳思敏

（北京理工大學(xué)珠海學(xué)院商學(xué)院，廣東珠海519088）

目的：探索五保供養(yǎng)對象生存現(xiàn)狀及存在的問題。方法：采用問卷調(diào)查和訪談方式，對茂名市電白區(qū)A鎮(zhèn)128名五保供養(yǎng)對象進(jìn)行調(diào)查。結(jié)果：基本解決五保戶的吃、穿問題，但難以全面落實五保供養(yǎng)內(nèi)容，其中住房、醫(yī)療問題較為突出。此外存在集中供養(yǎng)率不高、敬老院處境艱難、救助資金發(fā)放渠道不合理等問題。為此，文中提出了完善五保供養(yǎng)制度的建議。

五保供養(yǎng)；現(xiàn)狀；問題；調(diào)查分析

農(nóng)村五保供養(yǎng)，是指針對農(nóng)村的“三無”人員（無生活來源、無勞動能力、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人，主要包括鰥寡孤獨殘疾人員），在吃、穿、住、醫(yī)、教、葬等方面給予村民的生活照顧和物質(zhì)幫助。五保供養(yǎng)制度由于其救助對象的特殊性和救助內(nèi)容的全面性,通常被認(rèn)為是中國社會救助領(lǐng)域的一項創(chuàng)新和特色[1]。

我國的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度建立于1956年，并在1994年以國家立法形式予以確定。2006年新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的實施，標(biāo)志著五保供養(yǎng)實現(xiàn)了從農(nóng)民集體內(nèi)部的互助共濟(jì)體制，向國家財政供養(yǎng)為主的現(xiàn)代社會保障體制的轉(zhuǎn)變[2]。

盡管國家在五保供養(yǎng)工作中承擔(dān)起主要的財政和管理責(zé)任。但是作為一項社會政策，五保供養(yǎng)制度在實施過程中容易受到諸多因素的影響，五保供養(yǎng)制度的執(zhí)行效果也難免出現(xiàn)偏差。為了解新條例在農(nóng)村的落實情況，本文作者于2014年1月份對茂名市電白區(qū)A鎮(zhèn)的五保供養(yǎng)狀況進(jìn)行了實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)其五保供養(yǎng)發(fā)展過程中存在的問題，并探尋五保供養(yǎng)工作的完善策略。

一、研究方法與數(shù)據(jù)來源

本文以茂名市電白區(qū)A鎮(zhèn)五保人口為調(diào)查對象，主要針對五保戶基本情況，包括保吃、保住、保醫(yī)、保穿現(xiàn)狀及其滿意度進(jìn)行調(diào)查，同時發(fā)現(xiàn)五保供養(yǎng)制度實施過程中亟待改善的問題。本次調(diào)查于2014年1月進(jìn)行，歷時約3周，共發(fā)出140份問卷，回收問卷中有效份數(shù)為128，有效率約為91.4%。

為了深入了解情況，本文還采用了訪談法。首先，與區(qū)級、鎮(zhèn)級民政部門五保工作相關(guān)人員分別進(jìn)行訪談，以了解當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和五保戶供養(yǎng)工作狀況，主要是當(dāng)?shù)厝丝诳倲?shù)、農(nóng)業(yè)人口、年人均純收入、消費水平、供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、供養(yǎng)總數(shù)、集中和分散供養(yǎng)人數(shù)、供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)等。其次，與2家鎮(zhèn)敬老院的管理人員和供養(yǎng)對象進(jìn)行交流，了解集中供養(yǎng)方式的現(xiàn)實狀況。同時，在A鎮(zhèn)的各個村落走訪5～10戶五保戶，與他們交談以了解他們的生存狀態(tài)與供養(yǎng)現(xiàn)狀滿意度。

二、結(jié)果分析

（一）A鎮(zhèn)五保供養(yǎng)發(fā)展總體情況

表1顯示的是2012年電白區(qū)A鎮(zhèn)五保供養(yǎng)對象構(gòu)成情況。

表1 五保供養(yǎng)對象基本情況

從中可以看到，2012年該鎮(zhèn)共有五保家庭248戶，總?cè)藬?shù)達(dá)267人。從年齡上看，五保供養(yǎng)對象以60歲以上老人為主，約占五保供養(yǎng)總?cè)藬?shù)的93%，其中60～70歲、71～80歲和80歲以上這三個年齡段的老人分別占總?cè)藬?shù)的37%、29%和28.5%；男女性別比例懸殊，男性五保對象占總?cè)藬?shù)的85%。在五保供養(yǎng)對象中，殘疾人占總?cè)藬?shù)的3%；孤兒占總?cè)藬?shù)的3%。

表2提供了A鎮(zhèn)2013年五保戶集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)的數(shù)據(jù)。

表2 2013年A鎮(zhèn)分散、集中供養(yǎng)情況

可以看到，A鎮(zhèn)五保戶主要采取分散供養(yǎng)方式，人數(shù)達(dá)252人，占五保戶總?cè)藬?shù)的92.5%。集中供養(yǎng)方面，該鎮(zhèn)現(xiàn)有鎮(zhèn)辦敬老院2家，集中供養(yǎng)人數(shù)只有20人，集中供養(yǎng)率只有7.5%，與廣東省14.8%的比例相比，有較大差距。兩家敬老院共有床位83張，但僅有20五保戶入住，因此入住率不到25%。集中供養(yǎng)出現(xiàn)這種情況主要受以下兩個因素影響：第一，敬老院年久失修，比較破舊，設(shè)施也不夠完善；第二，與老一輩人的思想理念有關(guān)，農(nóng)村絕大部分老人都認(rèn)為住在敬老院就如同被社會遺棄。雖然部分老人也有入院集中供養(yǎng)愿望，但由于敬老院因環(huán)境不如分散供養(yǎng)來得自由，導(dǎo)致鎮(zhèn)內(nèi)選擇住敬老院的人數(shù)極少。

表3顯示的是2013年廣東省部分地區(qū)五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)。

表3 2013年廣東省部分地區(qū)供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn) 元/年

可以看出在2013年，茂名市集中供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)低于廣東省平均水平，分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)高于全省平均水平。但與梅州、潮汕等地相比，茂名地區(qū)的五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)還是比較低的，與省內(nèi)一線地區(qū)相比差距更大。

表4 茂名市2013～2014年五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn) 元/年

表4顯示的是2014年茂名市五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的變化，該變化體現(xiàn)在兩個方面：首先是供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)提高到5705元/年，集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)的增幅分別達(dá)到68%和115%；其次，順應(yīng)社會救助政策新趨勢，五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)首次實現(xiàn)了統(tǒng)一，不管集中供養(yǎng)還是分散供養(yǎng)，均為5705元/年。供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和提高對于保障五保戶的生存質(zhì)量提供了更為堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）調(diào)查數(shù)據(jù)分析

1.調(diào)查對象基本情況

此次調(diào)查的樣本量接近A鎮(zhèn)五保戶人數(shù)的一半。表5是本次調(diào)查樣本的基本情況。數(shù)據(jù)顯示，被調(diào)查對象中，113人為男性，15人為女性，分別占樣本量的88%和12%。從年齡來看，將近三分之二的人在60～70歲之間。從供養(yǎng)方式看，20人為集中供養(yǎng)，即在鎮(zhèn)敬老院接受供養(yǎng)，108人為分散供養(yǎng)。在收入方面，除依靠每年5705元的五保供養(yǎng)資金和每月55元養(yǎng)老金外，還有相當(dāng)比例的五保戶有其他的收入來源，如平時的勞動收入1，還有一部分無勞動能力的五保戶仍有親戚幫忙接濟(jì)，等等。

表5 調(diào)查對象基本情況

圖1 兩種供養(yǎng)方式保障基本生活的程度

從供養(yǎng)方式對基本生活保障的程度來看，如圖1所示，有90%的集中供養(yǎng)者認(rèn)為基本生活能得到有效保障，而接近半數(shù)的分散供養(yǎng)者認(rèn)為基本生活得不到保障。一個可能的解釋是，在2014年供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一之前，偏低的分散供養(yǎng)資金導(dǎo)致五保老人在較長的時間里生活困窘，從而影響了他們對這種供養(yǎng)方式的評價。

2.保吃情況

圖2 政府糧食供給滿意度

由圖2可知，政府在糧食供給方面還是有所不足。有超過一半的五保戶對政府糧食供給程度感覺“一般”。五保戶平時的蔬菜油鹽都是由政府定期供給。部分有勞動能力的五保戶通常都會在院子里種植蔬菜來減少生活支出，雖然并不是每一天都能開葷，但是在溫飽方面基本可以滿足。

3.保穿情況

圖3 政府供給衣物被褥程度

圖4 衣物保暖程度

政府能定期提供并發(fā)放新的衣物被褥。由圖3和圖4可以看出，大部分五保戶都覺得政府衣物被褥的供給基本滿足日常需要，基本能解決穿、睡的問題。但仍有部分分散供養(yǎng)五保戶認(rèn)為政府衣被的供給不能滿足需求。

4.保住情況

圖5 不同供養(yǎng)方式五保戶住房情況

在住房方面，由圖5可知，集中供養(yǎng)五保戶以住樓房與鋼筋水泥房為主，分散供養(yǎng)五保戶則以平房和樓房居多。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，住草屋的五保戶已經(jīng)極少。

圖6顯示五保戶對不同住房類型的滿意度，數(shù)據(jù)表明，樓房、鋼筋水泥房、“借住”住房的滿意度比例最高，而磚瓦平房的滿意度最低，“不滿意”率達(dá)到58%。在訪談中發(fā)現(xiàn)，集中供養(yǎng)五保戶對敬老院的基礎(chǔ)設(shè)施感覺尚可，能防風(fēng)保暖；而平房的居住條件相對較差，所以滿意度較低。而“借住”住房的分散供養(yǎng)五保戶感覺借住的環(huán)境良好，滿意度達(dá)到了86%。

圖6 五保戶對住房的滿意度

5.保醫(yī)情況

圖7與圖8顯示五保戶對自身醫(yī)療保障狀況的認(rèn)知和評價。據(jù)了解，茂名市農(nóng)村五保戶都參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，每人每年30元的參保費用都由區(qū)級財政承擔(dān)。圖7中有19%的五保戶對自己的情況“不清楚”是由于本身文化程度不高，對新農(nóng)合不了解導(dǎo)致，事實上他們也已參加了新農(nóng)合。

圖7 參保新農(nóng)合狀況

圖8 報銷費用滿足度

由于五保戶收入來源單一，經(jīng)濟(jì)困難且無勞動能力，其醫(yī)療費用一般由區(qū)（縣）財政實現(xiàn)全部減免，有時也會視當(dāng)?shù)鼗鶎诱呢斦芰餐謸?dān)。有時候五保戶重病住院可能是在區(qū)（縣）以上定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行治療的，這種情況則由定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)對其住院總費用給予10%的減免，減免部分在合作醫(yī)療結(jié)算時應(yīng)全部按自付項目費用核銷。圖8中，有56%的五保戶認(rèn)為報銷費用“不足”，可以推斷出這部分五保戶的身體狀況較差，是患糖尿病、冠心病、高血壓、心臟病的高危人群，因為只有去區(qū)（縣）級以上的醫(yī)院治療才需要自費10%的費用。

6.保葬和保教

五保戶的喪葬費用，一般主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政超負(fù)荷還有民政補助，基本上都能解決“保葬”問題。而未成年人的“保教”問題，一般有政策保護(hù)和一些社會資助，加上九年義務(wù)教育的政策，確保了未成年人接受教育的權(quán)利。

7.五保標(biāo)準(zhǔn)與資金發(fā)放情況

圖9 供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)滿意度

由于本次問卷調(diào)查在2014年1月進(jìn)行，而當(dāng)時當(dāng)?shù)胤稚⒐B(yǎng)五保戶的年供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)雖然提高至5704元，但調(diào)查時他們并未實際享受這一新標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是，不管是分散供養(yǎng)還是集中供養(yǎng)，其供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)長期偏低是不爭的事實。這可能是導(dǎo)致76%的五保戶對供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)感到“不滿意”和“很不滿意”的重要原因（見圖9）。

圖10 資金發(fā)放滿意度

訪談過程中，A鎮(zhèn)敬老院的老人反映敬老院工作人員有時會不按時發(fā)放供養(yǎng)費，工作積極性不高。而對于分散供養(yǎng)的五保戶來說，他們的五保救助金都是直接打卡到賬。老一輩的人認(rèn)為去銀行查賬手續(xù)麻煩，所以對于發(fā)放款項的跟進(jìn)積極性不高，也不確定到賬的數(shù)目是否準(zhǔn)確。當(dāng)然，在他們看來也不排除供養(yǎng)資金會被部分挪用。這就導(dǎo)致A鎮(zhèn)的五保老人時有怨言，對五保供養(yǎng)金的發(fā)放不滿也是無可厚非的（見圖10和圖11）。

圖11 資金發(fā)放不滿意的原因

8.總體滿意度

圖12 總體滿意度

圖12顯示的是本次調(diào)查對象對五保供養(yǎng)現(xiàn)狀及五保供養(yǎng)制度的總體滿意度。可以看到，對于五保供養(yǎng)感到“滿意”的人僅有8人，將近一半的人表示“一般”，45%的人感到“不滿意”和“很不滿意”。由此可見，A鎮(zhèn)五保戶對五保供養(yǎng)的滿意度總體而言比較低的。

三、結(jié)論與討論

通過對五保供養(yǎng)群體生存狀況及滿意度的調(diào)查，我們看到，茂名市電白區(qū)A鎮(zhèn)的五保供養(yǎng)發(fā)展取得一定的成績。但同時，該鎮(zhèn)五保供養(yǎng)制度存在以下較為突出的問題：

一是該地五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)偏低。五保供養(yǎng)水平偏低是眾所周知卻難以解決的問題,大部分的欠發(fā)達(dá)市、縣、區(qū)的供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)往往都不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，所以說供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)低是五保供養(yǎng)基本現(xiàn)狀。2006年發(fā)布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定：農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏?，并根?jù)當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏降奶岣哌m當(dāng)調(diào)整。雖然該地區(qū)于2014年大幅度提高五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，但與當(dāng)?shù)卮迕竦纳钏较啾冗€是有一定差距。從實際情況看，目前農(nóng)村分散供養(yǎng)的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，“五?！惫B(yǎng)內(nèi)容主要表現(xiàn)為解決溫飽；另一方面,由于物價的上漲、生活費用的上升,導(dǎo)致供養(yǎng)對象生活質(zhì)量不升反降。由于農(nóng)村各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡,《供養(yǎng)條例》要求的“適時調(diào)整”供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)在實踐中難以做到。

二是發(fā)現(xiàn)該地區(qū)集中供養(yǎng)率低，敬老院處境艱難。該鎮(zhèn)2家敬老院共有工作人員24人，其中管理護(hù)理人員有16人，與集中供養(yǎng)人員的比例約為1:1.25，意味著1個五保老人就有一個護(hù)理人員陪護(hù)。但由于五保供養(yǎng)經(jīng)費來源渠道較單一，加上該鎮(zhèn)財政對于社會保障事業(yè)的投入較少，敬老院辦公經(jīng)費及護(hù)理人員工資沒有納入財政預(yù)算，直接導(dǎo)致了敬老院的護(hù)理員工流動率極高。據(jù)了解，這2家敬老院的護(hù)理人員平均每2個月就會有1名員工離職，這也可以解釋敬老院的專業(yè)護(hù)理質(zhì)量為什么比較低下，加上敬老院在運營管理上又不規(guī)范，且選址較為偏僻，交通不便，所以盡管該鎮(zhèn)敬老院硬件條件良好，但是選擇集中供養(yǎng)的五保戶增幅緩慢，這也是分散供養(yǎng)五保戶不愿入住的一個原因。

三是五保供養(yǎng)資金下?lián)芮啦豢茖W(xué)。圖10中，將近5成的五保戶對五保資金發(fā)放感到不滿意。從五保老人口中得知，集中供養(yǎng)的五保老人都是通過現(xiàn)金發(fā)放，通過區(qū)政府發(fā)放到鎮(zhèn)里，然后再轉(zhuǎn)手到敬老院的管理人員手中，最后才交給五保對象。這種發(fā)放方式雖然相對來說較透明，但是效率低、耗時長。對于大部分分散供養(yǎng)的五保戶采取的則是同一賬戶由鎮(zhèn)政府發(fā)放，該鎮(zhèn)的五保戶都能用五保證去辦理一本郵政儲蓄銀行的存折，每次的資金都是直接電子到賬。但是對于五保老人來說，如果沒有特別注意就不會發(fā)現(xiàn)每次到賬的資金額度對不對，加上老人普遍沒有接受過教育，所以即使有政策改變也不得而知，這就形成了一個盲點。

以上問題不僅該地區(qū)存在，實際上它們具有一定的普遍性。本文認(rèn)為可以通過以下幾個方面加強和完善五保供養(yǎng)工作：

一是加強農(nóng)村敬老院等五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè),包括加強生活設(shè)施建設(shè)、管理服務(wù)建設(shè)，這有利于提高五保戶集中供養(yǎng)的比率并且能改善五保戶的生活質(zhì)量。同時,農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)還應(yīng)積極發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)。近幾年來,許多敬老院都有小種植、小養(yǎng)殖、小加工等經(jīng)營項目,通過勞逸結(jié)合的方式為敬老院發(fā)展提供更多的經(jīng)濟(jì)補充的同時，更通過強有力的院辦經(jīng)濟(jì)與愉快輕松的住院氛圍吸引更多的五保供養(yǎng)對象入住。五保供養(yǎng)對象集中在敬老院共同生活，不僅在生活起居上可以互相照料，也可排解老人內(nèi)心的孤獨感。

二是要提升五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，改善五保對象生活質(zhì)量。首先，要加大資金投入，切實落實好社會救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機(jī)制,充分發(fā)揮聯(lián)動機(jī)制在化解物價上漲影響、保障救助對象基本生活方面的積極作用。除了財政支出，還應(yīng)積極爭取社會力量的支持。這點可以借鑒廣西“五保村”的經(jīng)驗，包括大力促進(jìn)全民出錢出力，同時對各部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，在醫(yī)療、供電、供水、廣電、電信等方面給予五保對象一定的幫扶，此外還可發(fā)動外出老板捐款捐物進(jìn)行幫扶。[]第三，為了提升五保對象生活質(zhì)量，需要推進(jìn)五保供養(yǎng)服務(wù)社會化進(jìn)程。比如，倡導(dǎo)學(xué)校學(xué)生平日里去敬老院探訪，過年過節(jié)組織活動表演節(jié)目，給予老人們以心靈上的慰藉。

三是完善供養(yǎng)資金監(jiān)督機(jī)制與資金發(fā)放方式。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)許多五保戶擔(dān)心自己的供養(yǎng)資金會被發(fā)放單位挪用，及擔(dān)心資金發(fā)放延時而導(dǎo)致生活窘迫。為解決這一問題，首先,在農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi),完善內(nèi)部民主管理和服務(wù)管理制度。做到工作有依據(jù)，服務(wù)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。其次,建立健全五保供養(yǎng)資金專項預(yù)算、專戶管理、?？顚Ｓ弥贫龋乐够鶎优沧魉?確保資金規(guī)范使用。第三，公開供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn),以利于五保戶及群眾對救助資金進(jìn)行監(jiān)督，避免五保供養(yǎng)資金出現(xiàn)拖欠克扣與挪用貪污現(xiàn)象。

注釋：

1.該鎮(zhèn)大部分五保戶是按“60歲以上農(nóng)村沒有兒子的老人”的標(biāo)準(zhǔn)來評定的，這些人當(dāng)中，有部分擁有少量勞動收入。這表明五保戶的認(rèn)定在政策操作層面有一定的靈活性，因而與人們習(xí)慣上的認(rèn)知有所不同。

[1]周沛,陳靜.新型社會救助體系研究[J].南京大學(xué)學(xué)報，2010，（4）：141-150.

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D623.1

A

1671-5136(2015)01-0022-05

2015-02-15

肖林生（1981-），男，江西贛州人，北京理工大學(xué)珠海學(xué)院商學(xué)院講師。研究方向:社會保障；陳思敏（1992-），女，廣東清遠(yuǎn)人，北京理工大學(xué)珠海學(xué)院公共事業(yè)管理專業(yè)學(xué)生。