□李劍波

☆依法治國(guó)☆

重慶市推進(jìn)依法行政面臨的主要問題及對(duì)策建議

□李劍波

依法行政是依法治國(guó)的重要組成部分，全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)法治政府，必須全面推進(jìn)依法行政。近年來，重慶市全面貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中四中全會(huì)精神和市委四屆五次全會(huì)精神，全面推進(jìn)依法治市，全市依法行政工作取得顯著成效，有力地推動(dòng)了法治政府建設(shè)。但當(dāng)前也面臨一些不容忽視的問題，需高度重視并切實(shí)加以解決。

一、重慶推進(jìn)依法行政面臨的主要問題

（一）少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)薄弱，對(duì)依法行政說起來重要、做起來次要、忙起來不要

有的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法采取實(shí)用主義的態(tài)度，把法律法規(guī)當(dāng)成“手電筒”，只照別人、不照自己，存在“治民不治官、治人不治己”的觀念。有的領(lǐng)導(dǎo)干部在安排工作、檢查指導(dǎo)、協(xié)調(diào)問題特別是處理矛盾糾紛時(shí)，往往憑主觀、靠經(jīng)驗(yàn)、拍腦袋作決策，沒有真正依照法律法規(guī)的規(guī)定去想問題、辦事情。有的法律知識(shí)水平低，習(xí)慣于以運(yùn)動(dòng)式思維推進(jìn)工作，簡(jiǎn)單盲目追求集中、高效和權(quán)威，遇事不講法、辦事不懂法、處理不依法、甚至以言代法、以權(quán)壓法。特別是當(dāng)前個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部“在其位不謀其政”、“為官不為”，對(duì)法定職責(zé)不愿為、不敢為，抱著“只要不出事，寧愿不做事”，甚至“不求過得硬，只求過得去”的態(tài)度，敷衍了事。

（二）行政審批制度改革仍需深化，簡(jiǎn)政放權(quán)力度有待加大

2014年，重慶市共取消、下放和調(diào)整行政審批事項(xiàng)526項(xiàng)，建立了行政審批目錄清單和審批前置服務(wù)項(xiàng)目清單，精簡(jiǎn)和規(guī)范了行政審批。但據(jù)一些區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)反映，重慶市取消、下放的審批事項(xiàng)多為一般性事項(xiàng)，“含金量高”的事項(xiàng)還不多，在同一審批流程中，有的項(xiàng)目審批權(quán)僅部分取消或下放，與之相關(guān)的審批權(quán)限則沒有同步。政府轉(zhuǎn)變職能,放和管是兩個(gè)輪子,只有兩個(gè)輪子都做圓了,車才能跑起來。但有些審批事項(xiàng)取消、下放后，事中事后監(jiān)管沒有及時(shí)跟上，還存在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接能力不足的問題。此外，一些涉及需要修改法律法規(guī)的事項(xiàng)協(xié)調(diào)解決緩慢，一定程度上影響了行政審批制度改革的整體效果。

（三）行政決策過程中不規(guī)范、不透明的問題依然存在，規(guī)范性文件清理力度亟待加大

一些區(qū)縣不重視行政決策程序規(guī)范，未出臺(tái)相應(yīng)規(guī)定，即便是出臺(tái)了規(guī)定的區(qū)縣，也存在形式大于實(shí)質(zhì)的問題，不少是照抄上級(jí)文件，對(duì)決策的合法性審查流于形式，剛性約束不足，專家論證缺乏獨(dú)立性，重大決策民主程度低，人大監(jiān)督與公眾參與明顯不足。2014年，重慶市委托第三方機(jī)構(gòu)，廢止了99件與當(dāng)前實(shí)際工作需要不適應(yīng)或與法律法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件。從清理情況看，一些區(qū)縣規(guī)范性文件制定過程中還存在條文設(shè)計(jì)合法性審查不足，透明度不高，專家作用未完全發(fā)揮，未向社會(huì)公開征求意見或未向社會(huì)公布實(shí)施等問題；部分區(qū)縣依法接受監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，未按規(guī)定及時(shí)報(bào)送備案，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，重慶市規(guī)范性文件的備案審查率還不到50%。

（四）執(zhí)法體制尚未完全理順，執(zhí)法中不嚴(yán)格、不規(guī)范、不公正、不文明現(xiàn)象仍未杜絕

執(zhí)法權(quán)責(zé)不清，一些執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)與“三定”方案不一致，在管理權(quán)限、執(zhí)法范圍權(quán)限等方面交叉或重復(fù)，權(quán)責(zé)不盡對(duì)等，個(gè)別行政機(jī)關(guān)越權(quán)審批、越權(quán)處罰以及行政不作為等情況仍然存在。規(guī)劃、國(guó)土、市政、建設(shè)、環(huán)保等領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革，推進(jìn)中還存在一些深層次矛盾和問題?；鶎訄?zhí)法力量不足，全市各類行政執(zhí)法人員共8.6萬余人（不含公安民警），區(qū)縣政府部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員配備基本各占一半，協(xié)助執(zhí)法人員比例較高、素質(zhì)參差不齊，難以適應(yīng)履職要求。一些執(zhí)法人員服務(wù)意識(shí)淡漠，重實(shí)體輕程序，執(zhí)法中語言、行為不規(guī)范甚至粗暴執(zhí)法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，執(zhí)法者與行政相對(duì)人之間關(guān)系緊張，有的甚至演化為群體性事件，造成嚴(yán)重后果。

（五）行政復(fù)議主渠道作用發(fā)揮不夠好

目前，重慶市各區(qū)縣政府法制機(jī)構(gòu)每年辦理行政復(fù)議案件、代表政府應(yīng)訴50件次左右，牽頭和參與各類涉法事務(wù)協(xié)調(diào)處理150件次左右，審查區(qū)政府、部門文件以及合同協(xié)議150件次左右，工作任務(wù)十分繁重。但全市僅24個(gè)區(qū)縣配備了專職復(fù)議工作人員，工作力量不足，一些行政爭(zhēng)議本可以通過行政復(fù)議等法定渠道解決問題，卻因工作力量不夠等原因，對(duì)一些錯(cuò)誤和有瑕疵的行政行為糾正力度不夠，弱化了行政復(fù)議作用的發(fā)揮，影響了行政復(fù)議的公信力和權(quán)威。

（六）對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督存在滯后、缺位、過軟的問題，事前和事中監(jiān)督有待加強(qiáng)

行政監(jiān)督不夠有力，行政執(zhí)法責(zé)任制工作還沒有真正成為各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的“硬指標(biāo)”、“硬實(shí)績(jī)”，行政執(zhí)法責(zé)任制考核在考核指標(biāo)體系占的比重低，沒有成為全市各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的“硬約束”。司法監(jiān)督有待加強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中不出庭、不應(yīng)訴、不舉證的情況仍然存在，個(gè)別區(qū)縣一些年度大量行政訴訟敗訴。社會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督渠道不夠暢通。行政問責(zé)機(jī)制不健全，問責(zé)規(guī)定不具體，缺乏可操作性，存在過嚴(yán)、過寬、過軟，或時(shí)嚴(yán)時(shí)松的情況。造成監(jiān)督不力的根源在于監(jiān)督機(jī)制不完善，內(nèi)部監(jiān)督缺乏手段和力度，外部監(jiān)督大多流于形式，違法行政行為，對(duì)事處理得多、對(duì)人處理得少，盡管違法行為得到糾正，但違法執(zhí)法者卻很少受到相應(yīng)懲處，不能從根本上解決問題。

（七）政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)力量薄弱，作用發(fā)揮不充分

重慶市基層政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)置不強(qiáng)、人手短缺、隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，僅13個(gè)區(qū)縣獨(dú)立設(shè)置了政府法制機(jī)構(gòu)，其余均在政府辦公室掛牌，多數(shù)區(qū)縣政府法制機(jī)構(gòu)僅有3～5人，還經(jīng)常被借用或抽調(diào)從事其他工作，工作人員學(xué)歷為法律專業(yè)本科以上的僅占45%，取得律師資格或司法資格的僅占29%。受此限制，政府法制機(jī)構(gòu)的職能作用發(fā)揮還不充分，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織推動(dòng)能力明顯不足，致使對(duì)具體行政執(zhí)法行為的指導(dǎo)協(xié)調(diào)監(jiān)督、規(guī)范性文件備案審查、行政復(fù)議、制度建設(shè)等方面的工作開展不夠，普遍存在“小馬拉大車”現(xiàn)象。

二、全面推進(jìn)依法行政的對(duì)策建議

全面推進(jìn)依法行政，是全面推進(jìn)依法治市的重點(diǎn)和核心。要以改革創(chuàng)新的精神，圍繞行政決策、執(zhí)法、監(jiān)督等重要環(huán)節(jié)，著力規(guī)范政府行政行為，加快建設(shè)法治政府，為此建議：

（一）增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識(shí)

領(lǐng)導(dǎo)干部是依法治市的“關(guān)鍵少數(shù)”。要教育領(lǐng)導(dǎo)干部尊法學(xué)法守法用法，把遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。一是廣泛落實(shí)憲法宣誓制度。凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員正式就職時(shí)公開向憲法宣誓。引導(dǎo)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員掌握憲法基本知識(shí)，切實(shí)樹立忠于憲法、維護(hù)憲法的自覺意識(shí)，帶頭遵守憲法法律，帶頭依法辦事。二是建立常態(tài)化學(xué)法制度。將法治理論知識(shí)作為領(lǐng)導(dǎo)干部日常學(xué)習(xí)和普法教育的重要內(nèi)容，推進(jìn)實(shí)施各級(jí)黨委中心組領(lǐng)導(dǎo)集體學(xué)法、新入職和在職公務(wù)人員學(xué)法、領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用前的學(xué)法、領(lǐng)導(dǎo)干部犯錯(cuò)誤被責(zé)任追究后的學(xué)法、領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭講法制度等。三是培育信法尚法守法的法治文化。大力開展各種形式的法治文化和文藝活動(dòng)，積極開展貼近實(shí)踐，貼近公務(wù)員的法制題材文藝作品創(chuàng)作，讓廣大公務(wù)員在生動(dòng)形象的文化感知中接受法治熏陶，樹立法治的信仰和對(duì)法律價(jià)值的高度認(rèn)同。

（二）深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

一是出臺(tái)政府權(quán)力清單。堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，依照法律規(guī)定和管理工作實(shí)際，清理全市各級(jí)行政機(jī)關(guān)以及依法授權(quán)和委托的行政執(zhí)法組織行使的行政職權(quán)，建立行政權(quán)力清單，編制權(quán)力運(yùn)行流程圖，明確行政職權(quán)行使的主體、依據(jù)、內(nèi)容、程序等基本要素，向社會(huì)公開，對(duì)權(quán)力運(yùn)行過程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力清單動(dòng)態(tài)管理。二是深化行政審批改革。進(jìn)一步清理、減少行政審批項(xiàng)目，破除部門利益的“一畝三分地”，增強(qiáng)工作主動(dòng)性，提高取消下放項(xiàng)目的“含金量”，優(yōu)化審批流程、壓縮審批時(shí)限、提高行政審批效率。以流程為核心，全面清理前置審批，對(duì)行政審批涉及的社會(huì)中介服務(wù)進(jìn)行規(guī)范，公開有關(guān)中介服務(wù)范圍、流程、時(shí)限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，避免審批制度改革成果被變相蠶食。三是積極穩(wěn)妥推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。以“大部門”制改革為重點(diǎn)，按照同一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)職責(zé)整合。規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確部門職能定位，理順部門職責(zé)關(guān)系，做到權(quán)責(zé)一致，力求機(jī)構(gòu)更精簡(jiǎn)、職責(zé)更清晰、管理更高效。

（三）推進(jìn)依法科學(xué)民主決策

決策是行政權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)。一是健全依法決策機(jī)制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，進(jìn)一步研究細(xì)化落實(shí)重大行政決策的范圍，合理劃分行政決策權(quán)限和形式，對(duì)需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的決策類型、事項(xiàng)進(jìn)行清單式管理，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。二是推行法律顧問制度。抓緊建立以政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，完善法律顧問工作機(jī)制，保證法律顧問在重大決策和依法行政中發(fā)揮積極作用。三是完善決策的監(jiān)督、糾偏機(jī)制。在行政程序相關(guān)規(guī)定中細(xì)化、具體化決策執(zhí)行的監(jiān)督、跟蹤反饋評(píng)估和糾偏機(jī)制，并作出具體規(guī)定，加強(qiáng)重大行政決策執(zhí)行的督查督辦。四是落實(shí)重大決策終身責(zé)任追究制度。按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，健全規(guī)范決策檔案管理，實(shí)現(xiàn)決策過程可追溯，對(duì)超越權(quán)限、嚴(yán)重違反程序的決策、對(duì)決策失誤造成重大損失或嚴(yán)重不良影響的，依法嚴(yán)肅追究相應(yīng)責(zé)任。

（四）加大行政執(zhí)法改革力度

改革行政執(zhí)法體制是提升行政執(zhí)法水平的制度動(dòng)力。一是劃清管理權(quán)限和執(zhí)法責(zé)任。明確劃分市與區(qū)縣行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，解決上下級(jí)行政執(zhí)法部門職權(quán)范圍大體相同、多層執(zhí)法、重復(fù)管理的問題。市級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)把主要精力放在對(duì)區(qū)縣行政執(zhí)法進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督、主辦跨區(qū)域重大案件上來，具體執(zhí)法事項(xiàng)和監(jiān)管執(zhí)法力量主要放在區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線。二是深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法。將行政處罰、行政強(qiáng)制等監(jiān)督處罰權(quán)調(diào)整歸并到一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)部的綜合行政執(zhí)法。繼續(xù)在城市管理、文化市場(chǎng)、資源環(huán)境、農(nóng)業(yè)、交通等職責(zé)交叉的領(lǐng)域推進(jìn)跨部門綜合執(zhí)法，啟動(dòng)城市管理等領(lǐng)域綜合性地方立法。三是規(guī)范委托執(zhí)法和派駐執(zhí)法。清理一批委托執(zhí)法和規(guī)范執(zhí)法項(xiàng)目，加強(qiáng)對(duì)受托執(zhí)法單位執(zhí)法行為的指導(dǎo)和監(jiān)管，加強(qiáng)執(zhí)法培訓(xùn)。

（五）推進(jìn)嚴(yán)格公正文明執(zhí)法

一是依法懲處各類違法行為。加大食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安、征地拆遷、勞動(dòng)保障和醫(yī)療衛(wèi)生等關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度，維護(hù)群眾合法權(quán)益，維護(hù)法律尊嚴(yán)。二是完善執(zhí)法程序、規(guī)范執(zhí)法行為。加強(qiáng)行政程序制度建設(shè)，統(tǒng)籌銜接許可、審批、監(jiān)管、處罰、處理等主要環(huán)節(jié)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決和有效預(yù)防執(zhí)法中的不嚴(yán)格、不規(guī)范、不公正、不文明問題，減少和避免以罰代管現(xiàn)象，避免把矛盾集中在處罰處理環(huán)節(jié)。三是建立健全行政裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)制度。市級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行定期清理，及時(shí)根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章的調(diào)整和實(shí)際情況細(xì)化量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，向社會(huì)公布，接受公眾監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)范裁量權(quán)。四是切實(shí)加強(qiáng)行政執(zhí)法人員教育和管理。強(qiáng)化行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)所屬執(zhí)法人員教育培訓(xùn)和管理的主體責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法人員資格制度和持證上崗制度，完善并嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法人員崗位管理、教育培訓(xùn)考試、執(zhí)法行為規(guī)范、激勵(lì)機(jī)制等制度，加強(qiáng)行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)考核。研究制定協(xié)助執(zhí)法人員的長(zhǎng)效管理機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)管協(xié)助執(zhí)法人員。五是加大對(duì)行政執(zhí)法保障力度。加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)編制、人員、經(jīng)費(fèi)、裝備等情況的研究，合理匹配行政執(zhí)法力量，逐步改善行政執(zhí)法裝備水平，重視和加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員執(zhí)法權(quán)益保障。六是發(fā)揮好行政復(fù)議解決行政糾紛的主渠道作用。暢通行政復(fù)議渠道，認(rèn)真落實(shí)受理、告知、解答、督促受理、責(zé)令受理、處理好與信訪的關(guān)系等多種措施，推進(jìn)相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)試點(diǎn)和行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)，增強(qiáng)行政復(fù)議工作的公信力和權(quán)威性。

（六）強(qiáng)化對(duì)行政行為的監(jiān)督

一是全面加強(qiáng)督查、審計(jì)、巡視三項(xiàng)工作。在保證日常監(jiān)督不間斷的基礎(chǔ)上，定期對(duì)區(qū)縣、市級(jí)部門、市屬國(guó)有企業(yè)和市屬高等院校巡視，努力實(shí)現(xiàn)巡視監(jiān)督全覆蓋、常態(tài)化；推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，對(duì)所有納入預(yù)算的公共資金、重大投資、重點(diǎn)工程執(zhí)行進(jìn)度和效果進(jìn)行全過程監(jiān)督，定期對(duì)行政權(quán)力集中和廉政風(fēng)險(xiǎn)高的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門、重點(diǎn)崗位輪審一次；全面公開部門和區(qū)縣預(yù)決算，所有使用財(cái)政資金的部門和單位預(yù)決算公開到功能分類的“項(xiàng)”級(jí)科目，基本支出公開到經(jīng)濟(jì)分類的“款”級(jí)科目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分項(xiàng)目分地區(qū)公開。二是充分發(fā)揮人大政協(xié)的監(jiān)督作用。建立重大行政決策向人大及其常委會(huì)專題報(bào)告和與政協(xié)溝通協(xié)商的機(jī)制，完善各級(jí)行政機(jī)關(guān)辦理人大代表議案、建議和政協(xié)提案的工作機(jī)制。三是發(fā)揮好司法監(jiān)督作用。認(rèn)真辦理司法建議，落實(shí)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，嚴(yán)格執(zhí)行法院生效判決。四是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。完善群眾舉報(bào)投訴制度，拓寬群眾監(jiān)督渠道；支持新聞媒體對(duì)行政行為的監(jiān)督；重視網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，建立政府與公眾網(wǎng)上互動(dòng)機(jī)制。

（七）加強(qiáng)對(duì)推進(jìn)依法行政工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

一是落實(shí)“一把手”的責(zé)任。將部門和區(qū)縣“一把手”作為推進(jìn)依法行政工作的第一責(zé)任人，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)、本部門的依法行政工作。二是著力加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。解決區(qū)縣政府法制機(jī)構(gòu)規(guī)格偏低、人員編制少、經(jīng)費(fèi)保障不到位等問題，區(qū)縣政府法制機(jī)構(gòu)一般應(yīng)配備5～7名專職人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道需配備專兼職法制工作人員。三是嚴(yán)格執(zhí)行依法行政工作考核制度。增加依法行政在考核中的權(quán)重，把依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，更加重視選拔任用依法行政意識(shí)強(qiáng)，且實(shí)績(jī)突出的優(yōu)秀干部。

作者：中共重慶市委研究室經(jīng)濟(jì)一處處長(zhǎng)

責(zé)任編輯：胡 越