李莎

【摘要】通過案例分析，從行業(yè)協(xié)會承接政府職能轉(zhuǎn)移的內(nèi)部服務(wù)能力和外部承接能力兩個方面，將行業(yè)協(xié)會承接政府職能轉(zhuǎn)移的作用類型分為四種，并構(gòu)建行業(yè)協(xié)會承接政府職能作用類型象限圖，分布不同類型行業(yè)協(xié)會的特點。

【關(guān)鍵詞】政府職能;承接轉(zhuǎn)移;案例分析;作用類型

一、引言

李克強總理在會見采訪兩會的中外記者并回答提問時曾說“這次改革方案核心是轉(zhuǎn)變政府職能，當(dāng)然也是簡政放權(quán)。如果說機構(gòu)改革是政府內(nèi)部權(quán)力的優(yōu)化配置，那么轉(zhuǎn)變職能則是厘清和理順政府與市場、與社會之間的關(guān)系。說白了，就是市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應(yīng)該管的事?！倍陔S后召開的十八屆三中全會中則明確指出“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。要健全宏觀調(diào)控體系，全面正確履行政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高科學(xué)管理水平。”

1970年代后，無論是在民族國家內(nèi)部還是在國際社會中，民間非盈利、非政府組織都以驚人的速度蓬勃發(fā)展，形成了一個遍及全球的第三領(lǐng)域，權(quán)威學(xué)者薩拉蒙教授將其稱之為一場全球性的“結(jié)社革命”。他指出，“如果說代議制政府是18世紀的偉大社會發(fā)明，而官僚政治是19世紀的偉大發(fā)明。那么，可以說有組織的私人自愿性活動也即大量的公民社會組織代表了20世紀最偉大的社會創(chuàng)新”。這些公民社會的產(chǎn)生和發(fā)展，使人們切實認識到，除了市場與政府外，還存在一個鼎足而立的社會領(lǐng)域，世紀的二元格局開始被三元格局所替代。人們意識到，市場會因為不能提供公共物品、缺乏消除外部性的激勵、存在自然壟斷的抵消和市場信息不完全而導(dǎo)致失靈。政府也會因公共決策失敗、政府的擴張性、官僚機構(gòu)的低效率和尋租活動等原因?qū)е率?，而且兩者往往共存。人們開始思考改變這一局面的“第三條道路”，把目光投向大量的、特點各異的公民社會組織。這些公民社會組織及其所依靠的一系列特征各異的組織、管理機制能夠彌補市場和政府的不足或者配合市場與政府更好的發(fā)揮作用。

二、案例選擇與分析

（一）案例選擇

案例1：A糧食協(xié)會

A糧食協(xié)會成立于1997年6月，現(xiàn)有單位會員671家，各專業(yè)分會會員200余家;會員為省內(nèi)大中型國有、民營等骨干企業(yè)、知名企業(yè)、種糧大戶、專業(yè)合作組織。協(xié)會下設(shè)秘書處，內(nèi)設(shè)綜合部、發(fā)展部、編輯部，以及大米、面粉、油脂、經(jīng)紀人四個專業(yè)分會。全省已有15個市級糧食協(xié)會（共16個地級市）、63個縣級糧食協(xié)會（或?qū)I(yè)協(xié)會），已形成覆蓋全省的協(xié)會網(wǎng)絡(luò)。

案例2：B飼料工業(yè)協(xié)會

B飼料工業(yè)協(xié)會成立于1999年9月，2005年10月正式設(shè)立秘書處。協(xié)會自創(chuàng)辦以來，秉承章程賦予的使命，堅持強化組織建設(shè)和制度建設(shè)，著力拓展服務(wù)領(lǐng)域、擴大服務(wù)群體、創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容，取得了顯著成績。會員規(guī)模逐年壯大。形成了以飼料生產(chǎn)加工為主體，教研、養(yǎng)殖生產(chǎn)、糧食和屠宰加工參與的綜合性會員組織結(jié)構(gòu)。會員的廣泛參與，為協(xié)會加強行業(yè)橫向聯(lián)系交流，提升行業(yè)服務(wù)能力拓展出巨大的空間。與之相適應(yīng)，協(xié)會機構(gòu)建設(shè)漸次增設(shè)，工作人員、硬件設(shè)施逐步增加，各方聯(lián)系逐漸擴展，服務(wù)功能逐步跟進，對會員和政府服務(wù)取得了長足進步。目前協(xié)會在職人員共八人，全部為專職人員，除秘書長一人屬于事業(yè)編制，其余全部為合同聘用制。經(jīng)費來源中，會費占比30%，服務(wù)性收費占65%，政府撥款占5%。

案例3：C旅游協(xié)會

C旅游協(xié)會成立于1995年12月，目前在職人數(shù)為7人，其中1名屬于兼職，其余6名為專職人員。設(shè)立協(xié)會會長，副會長（不包括企業(yè)兼職副會長），秘書長，辦公室主任，管理部部長、培訓(xùn)部部長和司機各1名。協(xié)會人員構(gòu)成中，除一人是從社會上招聘來，其余全部是安徽省旅游局退休干部。該協(xié)會的會員囊括了幾乎所有的四星級和五星級賓館。經(jīng)費來源中，政府部門的購買服務(wù)占比70%，對會員的收費性服務(wù)占比20%，會費占比10%。

（二）案例分析

1.內(nèi)部會員的服務(wù)

在對內(nèi)部會員服務(wù)方面，主要開展技術(shù)信息、企業(yè)人才培訓(xùn)與技能鑒定、產(chǎn)品標準審定、質(zhì)量檢測、反映會員訴求、為企業(yè)排憂解難、擴大對外交流等工作。協(xié)會目前擁有三種信息宣傳平臺，包括短信平臺（一周三次群發(fā)，一次三條左右），微信，和每兩個月出一期的內(nèi)部刊物。主要是面向會員，內(nèi)容主要包括市場變化，內(nèi)部行情，政策法規(guī)的變化，散裝飼料的發(fā)展，引領(lǐng)企業(yè)，提高效率等。

2.外部政府職能轉(zhuǎn)移的承接

在對外部政府職能轉(zhuǎn)移的承接方面，協(xié)會目前承接的職能：一是組織參與相關(guān)法律法規(guī)文件的修訂，不定期開展干部培訓(xùn)工作;二是做好績效考核和評定工作，組織工作規(guī)劃和工作方案的編制工作。

三、行業(yè)協(xié)會在承接政府職能轉(zhuǎn)移中的作用類型

如果我們將內(nèi)部會員服務(wù)力作為橫軸，外部政府職能轉(zhuǎn)移承接力作為縱軸進行作圖。我們就可以看出，協(xié)會在承接政府職能轉(zhuǎn)移中應(yīng)該存在四種類型：位于第一象限的雙強型，是指協(xié)會在對內(nèi)部會員服務(wù)力和對外部政府職能轉(zhuǎn)移承接力都比較強，是最理想的狀態(tài);位于第二象限的內(nèi)弱外強型，是指協(xié)會在對內(nèi)部會員服務(wù)力較弱，對外部政府職能轉(zhuǎn)移承接力較強。這類協(xié)會大都和其相對應(yīng)的政府職能部門有著良好的溝通渠道和互動關(guān)系;位于第三象限的雙弱型，是指協(xié)會在對內(nèi)部會員服務(wù)力和外部政府職能轉(zhuǎn)移承接力均較弱。這種類型的協(xié)會在目前社會上非常普遍，大都處于生存的邊緣，缺乏經(jīng)費、沒有人手。企業(yè)不指望，政府不信任，這種類型的協(xié)會不在本研究的視野里，故不做過多討論;位于第四象限的內(nèi)強外弱型，是指協(xié)會在對內(nèi)部會員服務(wù)力較強，對外部政府職能轉(zhuǎn)移承接力較弱。

如果換一種視角，從協(xié)會的人員構(gòu)成和經(jīng)費來源這兩個角度對所要重點研究的三種類型協(xié)會進行分析，我們可以從側(cè)面加以驗證上述判斷。首先，以旅游協(xié)會為代表的外強內(nèi)弱型，其經(jīng)費來源中政府購買服務(wù)占70%，說明其協(xié)會的生存發(fā)展主要依賴于政府主管部門的支持。那政府主管部門支持協(xié)會的動力在哪呢？從人員構(gòu)成中，我們或許可以一窺端倪。旅游協(xié)會的工作人員構(gòu)成，除一個司機是從社會上招聘而來，其余全部是旅游局退下來的官員。旅游協(xié)會現(xiàn)任會長是退休下來的原旅游局局長，現(xiàn)任副會長是退休下來的原旅游局副局長，現(xiàn)任秘書長就是旅游局現(xiàn)任辦公室主任。因為旅游協(xié)會經(jīng)費來源和人員構(gòu)成都是出自政府部門，所以其思維模式和工作方法上必然會帶有很強的政府烙印，因而也就決定其在對內(nèi)部會員服務(wù)方面的能力較弱，對外部政府關(guān)系互動的能力較強;其次，以糧食協(xié)會為代表的內(nèi)強外弱型，其經(jīng)費來源中近90%是會員繳納的會費，這反應(yīng)會員對協(xié)會所從事的服務(wù)工作的認可。糧食協(xié)會的工作人員構(gòu)成中，雖然現(xiàn)任秘書長是退休下來的原糧食局一名處長，但畢竟退休十幾年，影響力幾乎可以忽略不計。此外現(xiàn)任省局領(lǐng)導(dǎo)班子成員除一名聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)外，其他不再擔(dān)任會長、副會長職務(wù)。同時協(xié)會安排大型民營企業(yè)負責(zé)人進入?yún)f(xié)會領(lǐng)導(dǎo)班子，擔(dān)任副會長。糧食協(xié)會的工作人員除一人屬事業(yè)編制外，其余全部是從社會招聘而來。俗話說“吃人的嘴軟，拿人的手短”，既然糧食協(xié)會的人員工資、獎金、活動經(jīng)費等都是由會員提供，所以其工作重點必然是向內(nèi)部會員進行服務(wù)。在對外部政府關(guān)系的處理上，也就必然會抱著“能給點就當(dāng)錦上添花，不給也沒關(guān)系，只要別找麻煩就行了”心態(tài);最后，以飼料工業(yè)協(xié)會為代表的雙強型，其經(jīng)費來源會費占比30%，收費性服務(wù)占比65%，外加政府撥款10萬和企業(yè)平常以實物、人員、場地、設(shè)備等形式的贊助。雖然會費占比不是很高，但其30%的比重決定了協(xié)會必然會把相當(dāng)一部分的精力用于服務(wù)會員上。從表面上看，飼料工業(yè)協(xié)會的政府購買服務(wù)非常少，但需要注意的是占其收費性服務(wù)中很重要的行業(yè)人才技能鑒

定（即從事飼料行業(yè)相關(guān)技能工種的人員必須在該鑒定站取得相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資質(zhì)方可從業(yè)）是協(xié)會秘書長以前從事的工作（秘書長以前就是技能鑒定站的工作人員），來到協(xié)會后從政府部門把此項工作爭取到協(xié)會來。再從其人員構(gòu)成來看，盡管協(xié)會工作人員全部是從社會招聘，但協(xié)會秘書長自己還是事業(yè)編制?，F(xiàn)任官員雖然不主持日常工作，但畢竟還是協(xié)會會長，這就大大方便了協(xié)會與政府部門的溝通。會費占比和人員構(gòu)成這兩點決定了飼料工業(yè)協(xié)會必然會將其工作重點和人員精力同時放在對內(nèi)部會員的服務(wù)和對外部政府職能轉(zhuǎn)移的承接兩個方面。

圖1 行業(yè)協(xié)會承接政府職能轉(zhuǎn)移作用類型象限圖

四、結(jié)束語

協(xié)會在有助于政府管治經(jīng)濟的同時，其發(fā)展又會對政府構(gòu)成壓力，甚至使政府的權(quán)力范圍縮小。因此，在這樣一些領(lǐng)域政府又會限制協(xié)會的發(fā)展。例如，協(xié)會可能會組織會員企業(yè)合作迫使政府在某些問題上做出讓步、聯(lián)合起來迫使政府出臺某些政策。這些行為在行業(yè)協(xié)會比較發(fā)達的歐美國家時常發(fā)生。凡此種種，都會影響政府權(quán)力的自由運作，是一種此消彼長。因此，在這些領(lǐng)域上政府又希望限制協(xié)會的發(fā)展，或者通過直接干預(yù)協(xié)會活動而控制協(xié)會的發(fā)展?？偠灾?，政府出于自身利益的考慮，既鼓勵協(xié)會在一些領(lǐng)域發(fā)展以更好的發(fā)揮有利于政府的作用，同時又限制協(xié)會在另一些領(lǐng)域上得到發(fā)展以防范其發(fā)揮不利于政府的作用。在一定時期和地域范圍內(nèi)，政府在這種矛盾態(tài)度上的取向就直接決定著行業(yè)協(xié)會的生存發(fā)展?fàn)顩r。而政府態(tài)度的取向，取決于政府與協(xié)會及其會員企業(yè)之間的博弈。在私營企業(yè)發(fā)達的西方國家，協(xié)會的生存空間隨著私營經(jīng)濟的增強而不斷擴展，在于政府的長期博弈中逐漸形成了今天縱橫交錯的完善的行業(yè)協(xié)會體系。而在我國，情形完全不同，重要原因是我國政府有集權(quán)的傳統(tǒng)，對把部分權(quán)力讓位于協(xié)會，既不舍得也不放心，所以常用“想放放不了，想接接不住”為理由和借口。政府在我國社會經(jīng)濟生活中占據(jù)著絕對的支配地位，在這種力量格局下，只要政府不主動做出讓步，協(xié)會要得到快速發(fā)展是不可能的。其直接的結(jié)果時我國協(xié)會的扭曲發(fā)展，表現(xiàn)為所謂的“二政府”，協(xié)會在社會經(jīng)濟生活中的影響很小。但是，現(xiàn)在這種博弈中的力量對比逐漸發(fā)生著變化。這一方面是由于隨著民營經(jīng)濟的不斷發(fā)展，有其自發(fā)組建和運營行業(yè)協(xié)會是其內(nèi)在要求，在民營經(jīng)濟力量持續(xù)增強下這種要求會轉(zhuǎn)化為對政府的壓力，使政府不得不做出一定程度的讓步。另一方面，隨著市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，政府越來越感覺到在許多事情上力不從心，這也促使政府主動把一部分管治市場的權(quán)力讓位于協(xié)會。因此，我們也觀察到我國的協(xié)會也正不斷得到發(fā)展，即使其速度有限。而在現(xiàn)階段，在民營經(jīng)濟實力有限而產(chǎn)生的壓力還不夠強的情況下，政府是否愿意主動出讓部分權(quán)力是我國行業(yè)協(xié)會發(fā)展的關(guān)鍵所在。

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課題來源：浙江省民政政策理論研究規(guī)劃課題（ZWYB201440）