聞旭

摘 要：美國核武器綜合體（Nuclear Weapons Complex，下簡稱“綜合體”）是該國核武庫的全壽命管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)核武器從設(shè)計(jì)研制、定型生產(chǎn)、在庫維護(hù)到退役銷毀的全過程。由于該機(jī)構(gòu)在運(yùn)營上一直奉行著“政府所有，承包經(jīng)營”的原則，再加上其下屬工廠、實(shí)驗(yàn)室等部門分散于全美各地，如何對它進(jìn)行行之有效的管理也就成為美國政府面臨的一個(gè)長期性問題。因此，隨著美國核戰(zhàn)略的不斷演進(jìn)，自“曼哈頓計(jì)劃”啟動至今，綜合體的管理體系經(jīng)歷了數(shù)次重大轉(zhuǎn)型，管理結(jié)構(gòu)也處于不斷調(diào)整之中。而綜合體管理體制的轉(zhuǎn)型調(diào)整也從深層上反映了潛藏于美國文官系統(tǒng)和軍方之間的博弈，以及綜合體“政府所有、承包經(jīng)營”背后的利益之爭，從而有助于我們從一個(gè)較為基礎(chǔ)的角度增強(qiáng)對美國政府運(yùn)作機(jī)制的深入了解。

關(guān)鍵詞：美國核武器綜合體;管理體制;轉(zhuǎn)型調(diào)整

中圖分類號：D033.3 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）03-0021-03

一、美國核武器綜合體管理體制溯源：從“曼哈頓工程區(qū)”到能源部

美國核武器綜合體的雛形誕生于1942年。當(dāng)時(shí)，“曼哈頓工程區(qū)”（Manhattan Engineering District，即“曼哈頓計(jì)劃”的全名）的總負(fù)責(zé)人萊斯利·格羅夫斯（Leslie R.Groves）將軍選定了田納西州的橡樹嶺（Oak Ridge）、華盛頓州本頓縣的漢福德區(qū)（Hanford District）和新墨西哥州的洛斯阿拉莫斯（Los Alamos）分別作為濃縮鈾生產(chǎn)基地、钚-239生產(chǎn)基地以及核武器設(shè)計(jì)與總裝實(shí)驗(yàn)室。這三處“原子城”在當(dāng)時(shí)被稱為X、W與Y基地，也構(gòu)成了美國原子彈研制的核心力量。1943年，一個(gè)稍小的核工廠在俄亥俄州的代頓市設(shè)立起來，并開始為“曼哈頓計(jì)劃”提供引發(fā)鏈?zhǔn)椒磻?yīng)所需要的釙原料;1945年，為緩解洛斯阿拉莫斯基地日益緊張的住房、福利、醫(yī)療等資源問題，負(fù)責(zé)工程設(shè)計(jì)和最終裝配工作的Z部在新墨西哥州阿爾伯基克附近的桑迪亞基地建立起來。這樣，洛斯阿拉莫斯、橡樹嶺、漢福德、代頓以及桑迪亞的核設(shè)施就構(gòu)成了綜合體的最初框架。

盡管“曼哈頓計(jì)劃”總體上是由美國陸軍工程兵團(tuán)所負(fù)責(zé)的，但其科研與生產(chǎn)部門卻大部分承包給了民間機(jī)構(gòu);綜合體也不例外，比如洛斯阿拉莫斯實(shí)驗(yàn)室的運(yùn)作當(dāng)時(shí)就是由加利福尼亞大學(xué)負(fù)責(zé)的。為有效對整個(gè)計(jì)劃進(jìn)行統(tǒng)籌管理，格羅夫斯將軍決定采用一種從中央到地方層級分明的區(qū)域負(fù)責(zé)管理體制。在這種情況下，洛斯阿拉莫斯以及隨后分離出來的Z部所在的圣菲區(qū)受曼哈頓工程區(qū)和曼哈頓計(jì)劃總指揮部的雙重領(lǐng)導(dǎo)，作為地區(qū)級項(xiàng)目的漢福德和橡樹嶺則由曼哈頓工程區(qū)下屬的漢福德工程區(qū)和克林頓工程區(qū)分別管轄。

戰(zhàn)爭時(shí)期，這種與總指揮部—戰(zhàn)區(qū)指揮部—作戰(zhàn)司令部類似的美國陸軍傳統(tǒng)層級管理結(jié)構(gòu)在各級工程區(qū)軍官的強(qiáng)力維持下發(fā)揮了良好的效果，推動著主要由平民組成的綜合體研究和生產(chǎn)部門克服了供給不足帶來的重重困難，最終從無到有，在短短三年的時(shí)間里研制出了原子彈，并對第二次世界大戰(zhàn)的進(jìn)程發(fā)揮了重要影響。然而，隨著原子彈這一秘密武器的大白天下以及第二次世界大戰(zhàn)的應(yīng)聲落幕，繼續(xù)將美國的核武庫置于“曼哈頓工程”這一戰(zhàn)時(shí)秘密機(jī)構(gòu)的管理之下已不合時(shí)宜。為此，誰將執(zhí)掌綜合體很快成為華盛頓爭論的一個(gè)焦點(diǎn)問題。

當(dāng)時(shí)的美國政壇上對此主要有兩種建議：梅-約翰遜議案提議在曼哈頓計(jì)劃的基礎(chǔ)上建立一個(gè)不易受政治因素干涉、由五名文職人員和四名軍人組成的九人委員會對核計(jì)劃進(jìn)行全面控制;麥克馬洪議案則主張?jiān)诳偨y(tǒng)授權(quán)下由一個(gè)五名文職人員組成的專門委員會來負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作。國會就這兩種議案相持不下，但隨著戰(zhàn)后“復(fù)員熱”的迅速升溫，綜合體已經(jīng)出現(xiàn)了種種不穩(wěn)定的跡象：科學(xué)家們希望脫離審查嚴(yán)密的核部門以繼續(xù)自己之前的研究，參與項(xiàng)目的公司、企業(yè)也想抽身而出，將資源投入戰(zhàn)后重建的巨大市場中去。為此，艾奇遜令其助手赫伯特·馬克斯起草了一份信件遞交國會，信中稱美國必須迅速做出決定，以保護(hù)在戰(zhàn)時(shí)集結(jié)起來的“龐大智囊與產(chǎn)能”和對原子能在和平或戰(zhàn)爭用途上的發(fā)展加以控制。在一年多的拉鋸之后，國會終于就《原子能法案》（Atomic Energy Act）達(dá)成了妥協(xié)：綜合體的管理權(quán)從曼哈頓工程區(qū)轉(zhuǎn)交到了新成立的原子能委員會（Atomic Energy Committee）手中，但軍方在確定核武器生產(chǎn)和原子能項(xiàng)目的優(yōu)先權(quán)方面仍其主要作用[1]。

1947年1月，原子能委員會正式從軍方的曼哈頓工程區(qū)手中獲得了美國原子能項(xiàng)目的管制權(quán)后，便在洛斯阿拉莫斯成立了一個(gè)專門管理核武器研究、測試、生產(chǎn)與儲存的圣菲運(yùn)營監(jiān)理局（Santa Fe Directed Operations Office;后改稱圣菲管理局，Santa Fe Operations Office）。7月，該辦公室接管了大部分核武器項(xiàng)目，隨后又得到原子能委員會的授權(quán)，負(fù)責(zé)在太平洋和內(nèi)華達(dá)試驗(yàn)場進(jìn)行的核試驗(yàn)。1950—1951年間，隨著美國氫彈項(xiàng)目的正式啟動，洛斯阿拉莫斯再度人滿為患，許多新加入的科學(xué)家和技術(shù)人員無房可住。為騰出更多的住房，圣菲管理局遷到了阿爾伯基克，并在1956年更名為阿爾伯基克管理局（Albuquerque Operat-

ions Office）。1958年，該辦公室再度搬遷，桑迪亞基地成了綜合體的行政中樞。1962年，原子能委員會成立了內(nèi)華達(dá)管理局，核試驗(yàn)工作的組織和管理被從阿爾伯基克管理局分離了出去。

1975年，為進(jìn)一步加強(qiáng)對核工業(yè)的安全管理，原子能委員會被拆分成了兩個(gè)機(jī)構(gòu)，即負(fù)責(zé)民用原子能項(xiàng)目監(jiān)督審核的核規(guī)范委員會（Nuclear Regulatory Commission）以及對核武器項(xiàng)目進(jìn)行管理的能源研究與發(fā)展部（Energy Research and Development Administration）。但上述“軍民分流”的改革措施并未能維持下去：1977年，能源研究與發(fā)展部和聯(lián)邦能源局（Federal Energy Administration）合并成為能源部（Department of Energy），這一機(jī)構(gòu)不但統(tǒng)管軍用和民用項(xiàng)目，還把核能和常規(guī)能源的監(jiān)管糅合在了一起——這種糅合也為2000年核軍工管理局的分立埋下了伏筆。

二、新世紀(jì)美國核武器綜合體管理體制的重大轉(zhuǎn)型調(diào)整：核軍工管理局的成立

自1977年成立以來，能源部內(nèi)部便分為涇渭分明的兩派：一者是可以上溯至曼哈頓工程的核軍工一系，他們組織集中，管理嚴(yán)密，與軍方關(guān)系十分密切;另一者則是遍布于整個(gè)聯(lián)邦政府、負(fù)責(zé)制定和推行能源政策與項(xiàng)目的諸多局、處單位以及委員會的松散聯(lián)合，數(shù)十年來，它們一直各行其是，互不干涉[2]。正如一位前能源部副部長所言：“汽油的價(jià)格、夸克、核污染防治以及核武器本來就是風(fēng)馬牛不相及的事情?！盵3]

到20世紀(jì)90年代中期，這些能源部的內(nèi)部矛盾隨著綜合體轉(zhuǎn)型工作的鋪開而愈發(fā)凸顯出來：在政府所有、承包經(jīng)營的運(yùn)營體系下，隨著綜合體人員機(jī)構(gòu)的整合與精簡，政府部門對承包者原本就一團(tuán)亂麻的監(jiān)督管理更加混亂不堪;另一方面，綜合體項(xiàng)目設(shè)置的變化和工作重心的轉(zhuǎn)移也給了能源部兩派之間原本就十分微妙的“職權(quán)平衡”重重一擊。效率低下的管理體制成了綜合體轉(zhuǎn)型進(jìn)一步推進(jìn)的主要障礙。1995年，加爾文委員會（Galvin Commission）就在一份報(bào)告中指出，能源部對國家實(shí)驗(yàn)室的微觀管理、制度制定以及檢查監(jiān)督已大大超出必要，乃至嚴(yán)重?fù)p害了它們“政府所有、承包運(yùn)營”的性質(zhì)[4]。1997年，國防分析研究院（Institute for Defense Analyses）也稱，（能源部）目前的體系可以被恰當(dāng)?shù)孛枋鰹椤腥藢彶樗泄ぷ髦钡剿腥藵M意為止……審議者、檢查者以及他們的監(jiān)察者對設(shè)施所預(yù)期達(dá)到的最終狀態(tài)毫無共識”[5]。1999年，維持美國核武器專家委員會（Commission on Maintaining United States Nuclear Weapons Expertise）也做出了類似的表述，要求能源部中止監(jiān)理權(quán)的濫用，并建議能源部分管防務(wù)項(xiàng)目的副部長應(yīng)直接負(fù)責(zé)綜合體各方面的管理[6]。而有些事情人人都管就意味著有些事情人人不管。1999年，總統(tǒng)外交情報(bào)咨詢委員會（Presidents ForeignIntelligence Advisory Board）在其35年來的首次發(fā)布的公開報(bào)告中，以《科研氛圍極好，安全保密極差》為題不留情面地批評了能源部，指責(zé)它在綜合體管理上混亂使其成為了一個(gè)“犬儒主義、漠視權(quán)威以及相互推諉盛行的龐大組織”，“總統(tǒng)，能源部長乃至國會都無法在根本上阻止這些問題的不斷發(fā)生，所有的努力都因?yàn)檫@一冥頑不靈的機(jī)制而一再失敗”，強(qiáng)烈建議立即對綜合體的管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革[7]。而1999年李文和間諜案的爆發(fā)，則成了這一變革得以順利推進(jìn)的導(dǎo)火索。

李文和是一名華裔美籍科學(xué)家，原籍臺灣省南投縣，1969年于德克薩斯州農(nóng)業(yè)機(jī)械大學(xué)取得了機(jī)械工程學(xué)博士學(xué)位，后加入美國國籍。他曾以流體力學(xué)專家的身份于洛斯阿拉莫斯國家實(shí)驗(yàn)室參與核武器研究工作，但在1998年的一項(xiàng)調(diào)查中，聯(lián)邦調(diào)查局認(rèn)為其泄露了W-88小型核彈頭的關(guān)鍵技術(shù)，并于一年后正式指控他為中國竊取美國核機(jī)密;然而，由于缺乏證據(jù)，美國政府最終撤回了該項(xiàng)指控，改以不當(dāng)處置內(nèi)部資料的罪名提起公訴[8]。在9個(gè)月的監(jiān)禁、訊問與庭審之后，李文和最終只承認(rèn)了59條控告中的一項(xiàng)，即“非法搜集和留存國家安全信息”。盡管這一聳人聽聞的“間諜案”最終不了了之，但它產(chǎn)生的影響卻極其深遠(yuǎn)，能源部在核軍工技術(shù)安保管理方面的能力受到了嚴(yán)重質(zhì)疑。調(diào)查人員發(fā)現(xiàn)，介紹了最先進(jìn)的核武器設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)的保密文件被堂而皇之地陳列在了洛斯阿拉莫斯實(shí)驗(yàn)室的公共圖書館上;綜合體的職工與科研人員幾乎沒有接受任何反間諜培訓(xùn)與教育;綜合體在多重領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)以及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)下的工作根本無法問責(zé)，導(dǎo)致行政效率低下，管理職責(zé)混亂，各部門之間毫無信任;能源部更是對核材料的數(shù)量以及去向掌握不清;諸如此類，不一而足[9]。許多政府官員和國會議員認(rèn)為，繼續(xù)讓綜合體由結(jié)構(gòu)松散的能源部直接管理已不合時(shí)宜。

鑒此，2000財(cái)年的《國防授權(quán)法》決定在能源部框架下新設(shè)一個(gè)“半自治”的核軍工管理局（National Nuclear Secu-

rity Administration，NNSA），并將原屬能源部的核武器、核不擴(kuò)散與核查以及海軍反應(yīng)堆項(xiàng)目劃歸其統(tǒng)一負(fù)責(zé)。從此，管理局取代能源部成了美國核武器綜合體直接監(jiān)管部門。

三、美國核武器綜合體管理體制轉(zhuǎn)型績效評估

顧名思義，作為一個(gè)軍工管理部門，核軍工管理局的集中程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出結(jié)構(gòu)松散的能源部，軍方色彩也更加濃厚——其首任局長約翰·戈登便曾經(jīng)是戰(zhàn)略導(dǎo)彈部隊(duì)的一名上將。因此，成立伊始，管理局即著手加強(qiáng)對綜合體的管理，在大力整頓安保工作的同時(shí)，采取了建立與各機(jī)構(gòu)間的直接通信線路，明確總部與地方管理局的職權(quán)劃分，統(tǒng)籌規(guī)劃綜合體各個(gè)項(xiàng)目的優(yōu)先級別等等[10]。2002年，管理局決定對綜合體的管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行一次重大的轉(zhuǎn)型調(diào)整，內(nèi)容包括：減少管理層級，撤除能源部時(shí)期設(shè)立的奧克蘭、阿爾伯基克以及內(nèi)華達(dá)三處管理局，將綜合體七大下屬機(jī)構(gòu)納入到防務(wù)項(xiàng)目辦公室直轄;在阿爾伯基克成立綜合體服務(wù)保障中心，專職負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)與技術(shù)支持工作;增強(qiáng)職能，以更好地監(jiān)督各實(shí)驗(yàn)室與工廠的項(xiàng)目進(jìn)展;精簡總部職員，提升留任人員以及承包商的可靠性[11]。2011—2012年，管理局發(fā)動了新一輪的管理結(jié)構(gòu)改革，先是將長期獨(dú)立在外的核軍工管理局服務(wù)保障中心從遷回本部，轉(zhuǎn)為總部直屬部門;其后又設(shè)立了核軍工綜合體生產(chǎn)辦公室，以統(tǒng)籌管理Y-12工廠和潘泰克斯工廠的生產(chǎn)項(xiàng)目，使管理局對綜合體的集中管理得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化。

盡管如此，我們卻很難說美國核武器綜合體的管理體制轉(zhuǎn)型調(diào)整已至臻完美，因?yàn)?000年《國防授權(quán)法》第32條與其說是一項(xiàng)經(jīng)過深思熟慮的改革措施，不如說是隨著內(nèi)外因成熟而出現(xiàn)的靈光一閃。加強(qiáng)對綜合體的管理，但所謂“能源部下屬的半獨(dú)立機(jī)構(gòu)”究竟在哪些方面擁有多大的行動自由，聯(lián)邦政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面罕有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可供借鑒[12]。所以，管理局如何才能在能源部的框架內(nèi)獨(dú)立運(yùn)作便成了一個(gè)爭論不休的問題。

由于能源部和管理局在核安全等方面存在著一定的業(yè)務(wù)交集，職權(quán)重疊、機(jī)構(gòu)冗余一方面導(dǎo)致工作效率低下，如兩者的反情報(bào)機(jī)構(gòu)就曾在工作范圍和方向、情報(bào)資源的分配以及政策制定等方面多次發(fā)生齟齬[13];另一方面還導(dǎo)致了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，這集中體現(xiàn)在雙方國會事務(wù)、人力資源、采購收購以及公共事務(wù)等部門的職能重復(fù)上[14]。此外，能源部和管理局在預(yù)算、采購、信息技術(shù)、行政管理、安保等一系列關(guān)鍵領(lǐng)域一直存在職權(quán)劃分不明的問題;即使雙方就一些具體問題達(dá)成了約定，其雇員之間的人際矛盾也阻礙了合作的順利展開[15]。因此，外界一直有將核軍工管理局徹底地從能源部中分離出來的建議;然而，在此問題上兩者又不約而同地站在了相同的反對立場上——對能源部而言，哪怕同床異夢，一個(gè)半獨(dú)立的核軍工管理局畢竟也是其權(quán)力所及的下屬部門;對管理局而言，倘若離開了能源部這課“大樹”，其未來也必將面臨更多未知的風(fēng)險(xiǎn)[16]。

另一方面，自曼哈頓時(shí)代起，美國的核武器綜合體便有著深厚的政府所有、承包經(jīng)營的特色：來自私營公司、大學(xué)和其他社會生產(chǎn)、研究與服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員在大力推動美國核武器計(jì)劃向前發(fā)展的同時(shí)，也為這一特殊領(lǐng)域內(nèi)的行政管理工作帶來了許多有別于其他“血統(tǒng)純正”的軍工部門的困難;再加上綜合體的場址分布在全美各地，這種地域上的分散性更使部門規(guī)章難以做到全面兼顧、令行禁止。核軍工管理局雖于2002年進(jìn)行了機(jī)構(gòu)整合與改革，從而在一定程度上加強(qiáng)了對綜合體的管理，但在重大項(xiàng)目的管理方面仍存在著許多不足。目前，能源部90%的年度預(yù)算均由其項(xiàng)目承包商支配;他們雖然受能源部或核軍工管理局指導(dǎo)和監(jiān)督，但彼此之間卻互不統(tǒng)屬、各行其是，這無疑使對他們的監(jiān)管陷入了蕪雜無比的境地之中[17]。

上述問題無疑使從聯(lián)邦政府至核軍工管理局的各級機(jī)構(gòu)都面臨著政令不通的難題，綜合體轉(zhuǎn)型也因此面臨著諸多阻礙。然而，要想理順這一關(guān)系卻并非易事：它不但是一個(gè)從1942年延續(xù)至今的歷史遺留問題，也是關(guān)系到各部門切身的現(xiàn)實(shí)利益。可以想見，在未來相當(dāng)長的一段時(shí)間里，管理不暢仍將是能源部和管理局必須加以忍耐和克服的一處“運(yùn)動傷”。

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