袁海霞

今年以來，我國地方政府債務(wù)發(fā)行提速。截至到2015年8月25日，今年已發(fā)行地方政府債務(wù)近1.8萬億元，比上年4000億元的規(guī)模增加了1.4萬億元。本年度地方債務(wù)發(fā)行的快速增加，一方面與2萬億元的置換債務(wù)有關(guān)，另一方面也與地方債務(wù)發(fā)行主體范圍擴(kuò)大和審批加快有關(guān)，目前發(fā)行主體已由10個(gè)試點(diǎn)地方政府?dāng)U大至全國范圍。

但是，當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)不斷放緩，中央財(cái)政和地方財(cái)政收入進(jìn)一步減速，收入約束增強(qiáng)使得不斷增加的地方政府債聚集的風(fēng)險(xiǎn)與日俱增。在這種背景下，國務(wù)院8月24日向全國人大常委會(huì)提交了關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案，標(biāo)志著我國依法啟動(dòng)了對(duì)地方政府債務(wù)的限額管理。與此同時(shí)，8月27日，財(cái)政部部長樓繼偉表示，經(jīng)全國人大、國務(wù)院批準(zhǔn)，今年下達(dá)6000億元新增地方政府債券和3.2萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。

我們認(rèn)為，啟動(dòng)地方債務(wù)的限額管理，既是地方政府債改革的進(jìn)一步推動(dòng)，也是落實(shí)新預(yù)算法和加強(qiáng)地方債務(wù)管理的延續(xù)，有利于進(jìn)一步規(guī)范地方債務(wù)發(fā)行，緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而地方債務(wù)置換額度進(jìn)一步擴(kuò)大，旨在托底經(jīng)濟(jì)增長，緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力。

啟動(dòng)地方債限額管理是地方政府債務(wù)改革的延續(xù)，有利于地方政府債務(wù)管理規(guī)范

2014年8月全國人大常委會(huì)通過的新預(yù)算法第35條規(guī)定，地方政府債務(wù)可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報(bào)全國人民代表大會(huì)或者全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。參照國際通行做法及中央國債管理做法，按照新預(yù)算法要求，對(duì)地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理。

43號(hào)文中規(guī)定，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制，嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)“借、用、換”相統(tǒng)一。待全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額后，國務(wù)院將在批準(zhǔn)的限額內(nèi)，核定各地債務(wù)限額。地方政府在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)提出本地區(qū)債務(wù)限額，報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，并在批準(zhǔn)的限額內(nèi)舉借和償還債務(wù)。

地方債務(wù)限額管理，有利于釋放緩解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

從地方財(cái)政收入來看，自2012年以來，受經(jīng)濟(jì)增長放緩、結(jié)構(gòu)性減稅等多種因素影響，我國財(cái)政收入增長不斷放緩。全國公共財(cái)政收入增長已經(jīng)由2011年的25%下降至2014年的8.6%，考慮了轉(zhuǎn)移支付之后的地方財(cái)政收入增速也由2011年的26.6%大幅下降至8.8%。

隨著潛在增長平臺(tái)下移，經(jīng)濟(jì)增長由高速增長進(jìn)入中高速增長階段，產(chǎn)能過剩未能化解、新興增長點(diǎn)未形成規(guī)模，經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大。與此同時(shí)，后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代來臨使得地方政府土地財(cái)政模式難以為繼，未來財(cái)政收入增長難以大幅改善，政府償債能力從本質(zhì)上并不能得以大幅提升。

另一方面，財(cái)政支出增長則保持剛性不減，并持續(xù)高于財(cái)政收入增速，財(cái)政收支壓力不斷凸顯。在這種情況下，我們認(rèn)為地方政府償債能力短期難以有較大幅度提升。雖然地方政府發(fā)債方式逐步規(guī)范和市場化，部分債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也可以通過債務(wù)展期得到緩解，但地方政府的債務(wù)規(guī)模與債務(wù)增長并沒有因?yàn)樨?cái)政收入的放緩以及地方債務(wù)置換而有所減少。綜合分析表明，當(dāng)下對(duì)地方債務(wù)實(shí)行限額管理，有利于緩釋地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

債務(wù)置換額度加大，旨在托底宏觀經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長目標(biāo)

目前我國正處于經(jīng)濟(jì)增長從高速向中高速過度、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式不斷轉(zhuǎn)型的階段。最新出爐的7月份經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)也說明當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力大，投資尤其是基建投資是穩(wěn)增長的主要力量，而大量地方基建投資的債務(wù)償還壓力導(dǎo)致一些在建項(xiàng)目難以繼續(xù)開展。作為穩(wěn)增長的主力，在財(cái)政收入放緩等背景下，基建投資后續(xù)快速增長還將面臨資金來源的約束，這也將加大地方債務(wù)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，債務(wù)置換額度加大，有利于穩(wěn)定基建投資，托底宏觀經(jīng)濟(jì)。

（作者單位：中誠信國際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司）