鄭小會(huì)　鮑明

隨著時(shí)代的發(fā)展，兒童生存發(fā)展問題成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，重視兒童身心健康發(fā)展，特別是困境兒童及困境兒童家庭，成為當(dāng)務(wù)之急。近年來，江蘇省沛縣在保障困境兒童的權(quán)益方面做了大量細(xì)致的工作，取得了初步成效。

一、困境兒童基本狀況

困境兒童，是指孤兒、流浪的未成年人或因監(jiān)護(hù)缺失而暫時(shí)失去生活依靠的未成年人，包括事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童、受艾滋病影響的兒童、父母服刑或戒毒期間的兒童、貧困家庭患重病和罕見病兒童、失學(xué)輟學(xué)兒童、留守流動(dòng)兒童等，是社會(huì)上最困難、最弱小的群體。

沛縣有18個(gè)鎮(zhèn)（街道、場(chǎng)）383個(gè)行政村。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全縣有困境兒童1997人，其中孤兒778人，監(jiān)護(hù)人缺失266人，監(jiān)護(hù)人無力履行職責(zé)85人，殘疾兒童178人，其他困境兒童（流浪兒童、吸毒家庭子女和受暴力侵害兒童）690人。困境兒童占全縣總?cè)丝诒壤秊?.16%。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，困境兒童的數(shù)量很少，但這些困境兒童與其他兒童的生活質(zhì)量相比較，由于監(jiān)護(hù)人、家庭和社會(huì)等諸多方面的原因，他們的物質(zhì)生活和精神生活質(zhì)量較差。

總體來看，這些困境兒童具有以下特點(diǎn)：一是學(xué)習(xí)水平差。從調(diào)查情況看，55%以上的困境兒童學(xué)習(xí)成績(jī)一般較差，2%的兒童甚至沒有上學(xué)。二是生活質(zhì)量不高。困境兒童的父母（監(jiān)護(hù)人）90%以上都是需要并接受政府救助的貧困群體，家庭收入極低，家庭生活環(huán)境復(fù)雜困難，遠(yuǎn)不能滿足兒童健康成長(zhǎng)的需求，造成部分兒童營養(yǎng)嚴(yán)重不良，身體健康受到極大損害。三是心理發(fā)展不平衡。困境兒童處于社會(huì)的底層，父母和家庭的困境對(duì)其心理正常發(fā)展產(chǎn)生了較嚴(yán)重的負(fù)面影響。據(jù)調(diào)查， 80%以上的困境兒童不同程度地存在性格缺陷和心理障礙，內(nèi)心封閉、情感冷漠、行為孤僻，自卑心理嚴(yán)重，交往意愿和能力很低。

二、沛縣保障困境兒童權(quán)益的基本做法

（一）建立制度平臺(tái)。成立困境兒童未成年人保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立相關(guān)部門聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全縣困境兒童保障工作。政府相繼出臺(tái)了《困境兒童分類保障制度實(shí)施意見》、《未成年人社會(huì)保護(hù)工作實(shí)施方案》，并通過《愛心幫扶結(jié)對(duì)制度》、《兒童信息管理制度》、《兒童福利督導(dǎo)制度》等具體制度性文件的細(xì)化，構(gòu)建兒童成長(zhǎng)的保障機(jī)制。

（二）營造社會(huì)氛圍。充分發(fā)揮新聞媒體的作用，通過多種宣傳形式推動(dòng)政策進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)家庭，廣泛開展以兒童優(yōu)先和未成年人權(quán)益保護(hù)為主題的宣傳教育活動(dòng)，動(dòng)員更多的社會(huì)團(tuán)體和各界人士，積極為救助困境兒童獻(xiàn)愛心、做貢獻(xiàn)，營造了全社會(huì)共同關(guān)心兒童健康成長(zhǎng)的濃厚氛圍。

（三）落實(shí)生活保障。落實(shí)困境兒童的基本生活保障制度，并建立自然增長(zhǎng)機(jī)制，逐年提高保障標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)放孤兒基本生活費(fèi)，按社會(huì)散居孤兒基本生活費(fèi)的80%發(fā)放監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)缺失兒童的生活費(fèi)，按社會(huì)散居孤兒基本生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的30%發(fā)放重殘重病、流浪兒童及其他需要幫助的兒童的基本生活費(fèi)。并按照社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤聯(lián)動(dòng)機(jī)制，給予動(dòng)態(tài)價(jià)格補(bǔ)貼。自2011年以來，全縣累計(jì)發(fā)放基本生活費(fèi)及價(jià)格補(bǔ)貼1670萬元。

（四）強(qiáng)化機(jī)構(gòu)建設(shè)。政府投入資金500萬元，建設(shè)兒童福利指導(dǎo)中心，負(fù)責(zé)為困境兒童建檔、造冊(cè)，對(duì)孤兒養(yǎng)育狀況進(jìn)行定期巡查和監(jiān)督評(píng)估，對(duì)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行指導(dǎo)和培訓(xùn)。同時(shí)，負(fù)責(zé)代理困境兒童權(quán)益相關(guān)事務(wù)，協(xié)助民政部門與財(cái)政、衛(wèi)生、教育、人社等部門，落實(shí)醫(yī)療康復(fù)、教育、住房及成年后就業(yè)等相關(guān)優(yōu)惠政策，指導(dǎo)并負(fù)責(zé)基本生活費(fèi)發(fā)放工作，為困境兒童成長(zhǎng)提供必要的服務(wù)和支持。

（五）開展愛心牽手。2012年以來，政府為加大對(duì)困境兒童的幫扶力度，開展了“愛心父母牽手困境兒童志愿者行動(dòng)”，采取助學(xué)、助困、助教的形式進(jìn)行幫扶。助學(xué)，即從學(xué)習(xí)上幫扶，一年資助小學(xué)生400元，中學(xué)生600元，用于補(bǔ)貼困境兒童的學(xué)習(xí)生活費(fèi)；助困，即從生活上幫扶，一年資助1500元，用于困境兒童家庭發(fā)展生產(chǎn)、改善生活環(huán)境；助教，即從情感上幫扶，以走訪、電話、書信等多種形式關(guān)心困境兒童的心理健康。目前愛心牽手1050名困境兒童，資助善款470萬余元。

三、困境兒童權(quán)益保障存在的問題

一是資金投入力度不足。近年來，中央陸續(xù)出臺(tái)了義務(wù)教育學(xué)?？?jī)效工資制度、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、政法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等政策，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革即將實(shí)施。為落實(shí)這些政策，縣財(cái)政每年需配套資金上億元。由于縣級(jí)財(cái)政自有收入有限、財(cái)政依賴程度高，財(cái)政支出壓力很大，對(duì)困境兒童的保障投入普遍不足。沛縣2014年社會(huì)救助資金支出為1.46億元，僅占全年總支出的1.39%，而這筆微乎其微的社會(huì)救助支出，主要是對(duì)以家庭為單位的低保、重殘、大病的救助，而針對(duì)困境兒童的社會(huì)專項(xiàng)救助少之又少。

二是社會(huì)救助政策整合度低。對(duì)孤殘、流浪等困境兒童的保護(hù)，需要政府和社會(huì)多方資源的整合，目前尚無專門的兒童福利法律法規(guī)，相關(guān)政策整合度低，成“碎片化”、“條塊化”。目前，兒童教育歸教育部門，醫(yī)療歸衛(wèi)計(jì)部門，福利歸民政部門，康復(fù)歸殘聯(lián)部門，分散在眾多部門，這樣不僅使困境兒童保護(hù)工作得不到應(yīng)有的重視，而且造成資金分散，不能形成合力，制約了救助資金效力的發(fā)揮，大大影響了救助效果。

三是機(jī)構(gòu)建設(shè)和管理水平低。資料顯示，我國現(xiàn)有失去父母、查找不到生父母的未滿18周歲的未成年人（即“孤兒”）61.5萬名，收養(yǎng)主體目前有政府、個(gè)人、社會(huì)組織。其中，民政部門兒童福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)育的孤兒有10.9萬名，由親屬養(yǎng)育、其他監(jiān)護(hù)人撫養(yǎng)和一些個(gè)人、民間機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)的孤兒有50多萬名。目前，省一級(jí)有獨(dú)立兒童福利機(jī)構(gòu)9家，市一級(jí)有獨(dú)立兒童福利機(jī)構(gòu)333家，縣一級(jí)有獨(dú)立兒童福利機(jī)構(gòu)64家，800多家社會(huì)福利機(jī)構(gòu)設(shè)立了兒童部。但多數(shù)縣（市、區(qū)）沒有專門的兒童社會(huì)福利機(jī)構(gòu)。雖然全國有2000個(gè)救助站，但只有130個(gè)兒童保護(hù)中心，且多數(shù)兒童保護(hù)中心和救助站是一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子，專業(yè)化水平較低、管理體制不健全等。

四、進(jìn)一步保障困境兒童權(quán)益的建議

一是政府主導(dǎo)，加大投入。政府要把救助困境兒童提上重要議事日程，切實(shí)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，加大政府投入，上級(jí)財(cái)政應(yīng)加大對(duì)縣級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度。困境兒童保障資金應(yīng)列入財(cái)政預(yù)算，逐年加大投入，為救助困境兒童提供強(qiáng)有力的物質(zhì)保障，逐步實(shí)現(xiàn)兒童福利制度由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變。

二是完善平臺(tái)，動(dòng)態(tài)管理。應(yīng)建立專門的兒童工作機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兒童福利工作，加強(qiáng)部門協(xié)作，構(gòu)建困境兒童福利服務(wù)平臺(tái)，建立無縫銜接的兒童管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，對(duì)困境兒童情況進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的調(diào)查摸底，詳細(xì)了解困境兒童的現(xiàn)狀，做好綜合分析，登記造冊(cè)，建立基礎(chǔ)信息資料庫，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化管理，進(jìn)而通過技術(shù)性的分析對(duì)不同的兒童實(shí)施分類保障。

三是多元參與，結(jié)對(duì)幫扶。隨著社會(huì)的進(jìn)步，我國社會(huì)福利觀念也有較大的進(jìn)步，由補(bǔ)缺型逐漸向普惠型轉(zhuǎn)變。全社會(huì)應(yīng)重視和關(guān)注兒童事業(yè)，樹立尊重兒童權(quán)利、提倡兒童優(yōu)先、兒童全面發(fā)展和兒童參與社會(huì)的發(fā)展理念。兒童福利僅僅靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要家庭、社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)、公益組織、個(gè)人等共同參與努力。一方面，政府需要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，通過政府購買服務(wù)的方式促進(jìn)專業(yè)的社會(huì)組織發(fā)展，暢通社會(huì)力量參與兒童福利領(lǐng)域的渠道；另一方面，應(yīng)建立困境兒童關(guān)愛幫扶制度，促進(jìn)關(guān)愛幫扶困境兒童進(jìn)入制度化、常態(tài)化的軌道，積極發(fā)動(dòng)更多社會(huì)力量參與愛心接力。相關(guān)部門和社會(huì)公益組織應(yīng)通過組織困境兒童開展“手拉手”、“一幫一”城鄉(xiāng)幫扶或參加主題夏令營、戶外拓展、親子交流等活動(dòng)，鼓勵(lì)其參與社會(huì)實(shí)踐，融入集體生活，促進(jìn)身心健康。

四是創(chuàng)新制度，整合資源。孤兒和困境兒童的福利保障工作是一項(xiàng)綜合性的工作，在國家沒有出臺(tái)社會(huì)救助法，以及我國社會(huì)救助制度“碎片化”、“條塊化”、不完善、落實(shí)不力的情況下，需多部門參與，形成上下聯(lián)動(dòng)，分工負(fù)責(zé)，做好信息通報(bào)和交流，調(diào)查收集困境兒童保障工作中的成功經(jīng)驗(yàn)和存在的困難問題，研究制定孤兒和困境兒童保障政策，協(xié)調(diào)相關(guān)部門解決孤兒和困境兒童保障問題。要加強(qiáng)部門協(xié)作，建立長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)維護(hù)困境兒童合法權(quán)益。

（作者單位：江蘇省沛縣財(cái)政局）

責(zé)任編輯：欣聞