付爽　張貴秋

中國(guó)財(cái)政體制改革已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)關(guān)鍵性的階段，深化改革必須借鑒歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。為了對(duì)財(cái)政體制改革進(jìn)行更好的研究和評(píng)價(jià)，在本文中我覺得我們有必要首先回顧一下財(cái)政體制改革的歷史發(fā)展階段；其次指出財(cái)政體制改革存在的障礙；最后就存在的問題給出建議。

一、建國(guó)以來我國(guó)財(cái)政體制的演變

財(cái)政體制改革的起點(diǎn)可以追溯至計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的財(cái)政體制。早在這一時(shí)期，財(cái)政體制就受到了黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的廣泛關(guān)注。在這一階段的財(cái)政體制改革中，集權(quán)是重中之重。隨著我國(guó)改革開放的發(fā)展，我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路上越走越遠(yuǎn)，集權(quán)越來越被分權(quán)所取代，我國(guó)的政制體制也逐步向著分權(quán)式發(fā)展。

我國(guó)的財(cái)政體制改革可以說是分成了兩個(gè)階段來進(jìn)行：第一個(gè)階段的時(shí)間是新中國(guó)成立后到改革開放之初（1950—1978、1979年），這一階段的主導(dǎo)形式是中央集權(quán)式財(cái)政體制，但期間也多次出現(xiàn)過分權(quán)化的調(diào)整；第二個(gè)階段是改革開放之后一直到現(xiàn)在，這一階段的財(cái)政體制改革體現(xiàn)出分權(quán)化的特征。

改革開放以后，我國(guó)的財(cái)政體制改革大致被分為兩個(gè)階段：一是“財(cái)政包干”財(cái)政體制；二是分稅制財(cái)政體制。

1. 分稅制財(cái)政體制

每一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變都伴隨著相應(yīng)的財(cái)政體制的改變，我國(guó)在1992明確了經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)即建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，相應(yīng)的財(cái)政體制也要調(diào)整。自此，財(cái)政體制改革進(jìn)入了以分稅制改革為核心的階段。主要內(nèi)容有以下幾個(gè)方面。

一是稅制改革為分稅制奠定基礎(chǔ)。分稅制財(cái)政體制改革是在稅制改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。在體制調(diào)整過程中，逐步建立了以增值稅為主體，消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅為補(bǔ)充的流轉(zhuǎn)稅制；完善了其他稅種的調(diào)整。

二是明確中央與地方的財(cái)政支出劃分。中央財(cái)政負(fù)責(zé)國(guó)家整體宏觀把握，而地方財(cái)政則負(fù)責(zé)本地區(qū)相關(guān)事務(wù)運(yùn)行，負(fù)責(zé)更為具體，集中在微觀層面。

三是中央與地方的收入劃分。依據(jù)地方負(fù)責(zé)的事務(wù)權(quán)限與財(cái)政權(quán)限相掛鉤的形式，按稅收種類來劃分中央與地方的收入。其中，中央稅主要包括那些為了國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種；而中央與地方共享稅種是指那些與經(jīng)濟(jì)直接相關(guān)，并且能夠同時(shí)給中央、地方帶來收入的稅種。

四是中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。具體包括：稅收返還制度、原體制補(bǔ)助（或上解）撥款、過渡期轉(zhuǎn)移支付制度、有條件的專項(xiàng)補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助（或上解）。

二、財(cái)政體制改革面臨的問題

改革開放以來，我國(guó)的財(cái)政包干制確實(shí)在一定程度上對(duì)地方政府起到了積極的促進(jìn)作用。但是，由于在理論上缺乏系統(tǒng)的指導(dǎo)，在實(shí)際中也沒能形成一套完整的改革方案，所以在實(shí)踐中很難把握集權(quán)和分權(quán)的尺度。

后期的分稅制改革可以說是在借鑒了公共財(cái)政理論下的財(cái)政分權(quán)理論所形成的，它通過規(guī)范各級(jí)政府的收入和支出，合理的規(guī)劃了政府間的財(cái)政規(guī)劃關(guān)系。但是，由于歷史遺留問題所造成的缺陷仍然需要我們進(jìn)行深思。下面說明的是在現(xiàn)有的政府架構(gòu)下財(cái)政體制中存在的問題。

（一）各級(jí)政府支出責(zé)任劃分不明確

相較于中央政府，地方政府在為地方群眾提供公共物品上更具有靈活性。而地方政府也應(yīng)充分運(yùn)用自己的這一優(yōu)勢(shì)，為大部分地區(qū)提供基礎(chǔ)性的公共服務(wù)。

但當(dāng)前在我國(guó)的財(cái)政體制中缺乏對(duì)各級(jí)政府財(cái)政事權(quán)的明確劃分，省級(jí)政府和下級(jí)政府之間的支出劃分沒有明確的界限，各省在地方政府的財(cái)政支出劃分上各有不同，較為混亂。在現(xiàn)在由上至下高度集中的管理體制下，沒有形成明確的法律對(duì)政府的財(cái)政事權(quán)進(jìn)行硬性約束，上級(jí)政府能夠決定有權(quán)下級(jí)政府的支出責(zé)任，這就使財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷下移，最后把財(cái)政負(fù)擔(dān)加載到最縣鄉(xiāng)政府，加劇了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。不僅如此，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府還要負(fù)擔(dān)地方巨大的公共服務(wù)和公共物品的開支，這使得財(cái)政困難進(jìn)一步突顯。

（二）地方稅體系不健全，地方政府缺乏稅收自治權(quán)

我國(guó)分稅制改革在整個(gè)規(guī)劃中明確劃分了中央與省級(jí)政府的稅收收入分配制度，建立了一個(gè)明確和穩(wěn)定的政府間收入分配機(jī)制。但各省級(jí)政府有權(quán)根據(jù)各省的實(shí)際情況來決定各省的收入分配，這就使分稅制改革并沒有具體落實(shí)。在改革各省存在的財(cái)政收入劃分中，地方政府效仿以前的改革傳統(tǒng)，還是上一級(jí)政府有著絕對(duì)的決定權(quán)，決定下一級(jí)政府的收入分配，這就使地方財(cái)政收入不斷的集中在省、市而下級(jí)的縣鄉(xiāng)卻財(cái)政困難。在現(xiàn)行的財(cái)政體制下，中央財(cái)政集中過多，而縣鄉(xiāng)財(cái)政集中過少。而目前的地方稅中通常將營(yíng)業(yè)稅作為主要的稅種，這也不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

另外，地方政府想要發(fā)揮地方財(cái)政職能，能否有效的運(yùn)用地方政府稅收自治權(quán)就是一個(gè)關(guān)鍵性的問題。財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，地方各級(jí)政府只有有了稅收的自主權(quán)才能更加靈活的運(yùn)用預(yù)算的自主權(quán)，來保證各級(jí)政府職能的發(fā)揮。因?yàn)橹挥挟?dāng)各級(jí)政府有了稅收的自治權(quán)各級(jí)政府才會(huì)有對(duì)本級(jí)政府稅收的發(fā)言權(quán)和決定權(quán)，有權(quán)依據(jù)本地區(qū)的自身狀況來分配本地方的財(cái)政支出，滿足本地區(qū)的公共需求。沒有形成一級(jí)有效的權(quán)責(zé)明確的政府預(yù)算，我們也就不可能嚴(yán)格要求各級(jí)政府官員為他們的預(yù)算選擇負(fù)責(zé)。這也就無法調(diào)動(dòng)地方政府官員的積極性和責(zé)任意 識(shí)。

（三）分稅制不完善造成的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難

通過上述的分析我們可以看出我國(guó)的財(cái)政體系中明確劃分了中央和省級(jí)政府之間的收入劃分，而在省級(jí)一下的政府機(jī)構(gòu)中卻沒有明確的劃分，劃分方法和依據(jù)也不夠規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)。這種體制就造成在政府體系中有著越小財(cái)權(quán)的政府機(jī)構(gòu)卻承擔(dān)著越重的事權(quán)，財(cái)權(quán)和財(cái)政收入過多的向上集中，而由上及下的政府撥款卻又遭到層層的扣留。這種責(zé)任與義務(wù)不對(duì)稱，權(quán)力與能力不對(duì)等的財(cái)政制度也使得政府在履行財(cái)政職能的低效率，不利于我國(guó)財(cái)經(jīng)體制的完善。

三、對(duì)我國(guó)財(cái)政體制改革的建議

對(duì)我國(guó)財(cái)政體制改革面臨的問題進(jìn)行分析是為了說明深化我國(guó)財(cái)政體制改革的必要性。而對(duì)于這一體制改革的深化不僅僅需要理論的支持，還需要調(diào)整相應(yīng)的行政體制。為了能更好的促進(jìn)我國(guó)財(cái)政體制的完善，這一部分提出對(duì)我國(guó)財(cái)政體制改革的建議。

（一）減少政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)

在前文的分析中，我們不難得出，目前存在的5級(jí)政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)架構(gòu)嚴(yán)重的阻礙了分稅制改革的徹底推行。為此，我們應(yīng)該適當(dāng)?shù)臏p少政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)，做到：地市一級(jí)虛化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)虛化以及建立中央、省、市（縣）三級(jí)財(cái)政體制。

為了建立更加規(guī)范化的財(cái)政體制我們可以在財(cái)政層級(jí)上作為著力點(diǎn)，精簡(jiǎn)一些不必要的環(huán)節(jié)和部門，建立實(shí)質(zhì)上的“中央——省——市（縣）”三級(jí)財(cái)政體系。在宏觀層面和全國(guó)范圍內(nèi)的公共性服務(wù)有中央財(cái)政負(fù)責(zé)，省負(fù)責(zé)在本省內(nèi)一些宏觀政府職責(zé)，市政府則直接負(fù)責(zé)本地區(qū)的具體的，微觀層面上的居民的公共服務(wù)和公共需求。

（二）明確界定各級(jí)政府事權(quán)

進(jìn)行財(cái)政體制改革的首要環(huán)節(jié)也是最重要的一環(huán)是要使政府承擔(dān)的職責(zé)和所擁有的財(cái)政事權(quán)相符合，相匹配。只有做到職能與事權(quán)相適應(yīng)，才能更好的進(jìn)行財(cái)政分配。各級(jí)政府間明確的財(cái)政權(quán)力劃分和中央、省、市（縣）三級(jí)政府架構(gòu)相結(jié)合，并以法律形式加以規(guī)范和約束?？偟脑瓌t是，屬于全國(guó)性共同事務(wù)，應(yīng)由中央政府決策、承擔(dān)和管理；屬于地方性共同事務(wù)的事權(quán)，應(yīng)由地方政府在可支配范圍內(nèi)自行決策。在明確界定各級(jí)政府事權(quán)的過程中，還有掌握好與市場(chǎng)自身規(guī)律相結(jié)合，政府的調(diào)控要讓市場(chǎng)發(fā)揮其主動(dòng)性。

（三）給予各級(jí)地方政府適當(dāng)?shù)呢?cái)政自主權(quán)

在明確了各級(jí)地方政府的事權(quán)責(zé)任之后，我們必須給予地方政府保證其履行職責(zé)的財(cái)政收入，要求地方政府對(duì)收入進(jìn)行合理的規(guī)劃和利用，以確保資金的有效利用。首先，進(jìn)一步完善地方稅收體系，合理劃分稅收收入。完善增值稅制度，完善財(cái)產(chǎn)稅體系，完善個(gè)人所得稅的征管方法。其次，進(jìn)行稅收分權(quán)。這是說明在各級(jí)政府獨(dú)立的稅種的自治權(quán)給予地方政府，在與國(guó)家大的規(guī)定一致的情況下，根據(jù)自身的情況加以調(diào)整。

（四）地方政府借貸權(quán)與風(fēng)險(xiǎn)控制

政府的財(cái)政自主權(quán)體現(xiàn)在征稅權(quán)和舉債權(quán)。合理的征稅有利于政府滿足轄區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)的需要。但是地方政府不可以像中央政府那樣發(fā)行國(guó)債來彌補(bǔ)財(cái)政赤字，因此在借貸過程中，量入為出是一個(gè)重要的政府準(zhǔn)則。政府借貸的難點(diǎn)在于如何對(duì)其進(jìn)行合理的、有效的監(jiān)督和限制。對(duì)此，應(yīng)從源頭到過程嚴(yán)格監(jiān)督，首先要建立一個(gè)監(jiān)管體系，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)借貸信息的公開化和透明化。

（五）預(yù)算編制自主與嚴(yán)格的預(yù)算限制

地方政府的預(yù)算編制不僅僅有利于使轄區(qū)內(nèi)居民的利益最大化，而且對(duì)于中央政府制定年度預(yù)算也有相當(dāng)大的幫助。但是，預(yù)算的編制并不是都具有相應(yīng)的有效性，我們要做的，不僅僅是編制政府預(yù)算，而是編制有效率的政府預(yù)算。有效率這就意味著我們不僅要審核預(yù)算內(nèi)的還有預(yù)算外的財(cái)政活動(dòng)并且要規(guī)范各種地方非稅收入。然后，就是要對(duì)地方政府實(shí)施嚴(yán)格的預(yù)算限制。給予地方政府權(quán)力更要約束這種權(quán)力，使權(quán)力發(fā)揮它應(yīng)有的作用。嚴(yán)格的預(yù)算限制意味著己經(jīng)擁有了自治權(quán)的地方政府要依靠自己而不是指望中央政府來保持年度預(yù)算平衡。

在本文中，先介紹了建國(guó)以來我國(guó)財(cái)政體制的演變，然后介紹了財(cái)政體制改革面臨的問題，最后提出了對(duì)我國(guó)財(cái)政體制改革的建議。盡管這些問題的研究已經(jīng)不是一件新鮮的事情，但是我還是認(rèn)為它具有相當(dāng)大的研究?jī)r(jià)值，因?yàn)樗P(guān)系著國(guó)家的統(tǒng)一和社會(huì)的穩(wěn)定。分權(quán)和集權(quán)的問題關(guān)鍵在于如何把握分權(quán)與集權(quán)之間的均衡度，以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的分權(quán)。這是一門技術(shù)性的工作，僅僅靠歷史的理論知識(shí)是不能夠完美的解決的，它更需要我們?cè)诓粩嗟膶?shí)踐中去汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，進(jìn)行自我的完善和發(fā)展。 （作者單位：吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)）