孫茹靜 楊麗 郭萍

摘要：在國家大力倡導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化、推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)投資業(yè)務(wù)興起的背景下，本文立足多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合城鎮(zhèn)綜合開發(fā)投資業(yè)務(wù)檔案的特點(diǎn)，就目前存在的檔案管理責(zé)任界定不明確、檔案管理工作相對(duì)松散、人才緊缺且流動(dòng)性強(qiáng)等問題進(jìn)行分析，并提出健全責(zé)任體系建設(shè)、開展管理機(jī)制建設(shè)、加強(qiáng)人才體系建設(shè)等解決措施。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)綜合開發(fā)檔案管理業(yè)務(wù)檔案

自黨的十八大以來，國家加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類項(xiàng)目隨之迅速開展。筆者所在企業(yè)在該領(lǐng)域內(nèi)從事城鎮(zhèn)綜合開發(fā)投資業(yè)務(wù)相對(duì)較早，經(jīng)過多年探索，具有一定行業(yè)經(jīng)驗(yàn)。鑒于此，本文結(jié)合城鎮(zhèn)綜合開發(fā)投資業(yè)務(wù)檔案的特點(diǎn)，就目前存在的問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的解決措施。

一、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)投資業(yè)務(wù)檔案的特點(diǎn)

城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，主要是指企業(yè)通過參與或主導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展策劃、規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、建筑工程以及商業(yè)運(yùn)作等全產(chǎn)業(yè)鏈或其中部分環(huán)節(jié)，實(shí)施城鎮(zhèn)改造或開發(fā)的綜合性生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。據(jù)此，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)投資業(yè)務(wù)檔案主要包括工程檔案、房地產(chǎn)檔案及城市運(yùn)營檔案。具體特點(diǎn)如下：

（一）以企業(yè)管理類檔案為主

與施工類項(xiàng)目、房地產(chǎn)類項(xiàng)目不同的是，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)投資項(xiàng)目的責(zé)任主體不是項(xiàng)目經(jīng)理部而是項(xiàng)目公司。也就是說，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)投資業(yè)務(wù)檔案的本質(zhì)是企業(yè)檔案，雖然包括大量工程檔案，但仍以企業(yè)管理類檔案為主。這主要是因?yàn)槌擎?zhèn)綜合開發(fā)項(xiàng)目為了適應(yīng)地方政策、解決利潤回轉(zhuǎn)等問題，在項(xiàng)目實(shí)施前必須注冊(cè)為法人公司以及城鎮(zhèn)綜合開發(fā)商的角色所決定的。從這個(gè)角度來說，檔案管理人員應(yīng)參照企業(yè)檔案的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求對(duì)其進(jìn)行管理。

（二）檔案收集期限較長

對(duì)于單個(gè)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)投資項(xiàng)目而言，檔案的收集期限應(yīng)從項(xiàng)目可行性研究開始，到項(xiàng)目公司注銷為止，一般在5年至15年之間。其中，涉及城市運(yùn)營的項(xiàng)目，管理期限則會(huì)隨著城市發(fā)展不斷延續(xù)。由于城鎮(zhèn)綜合開發(fā)投資項(xiàng)目地域廣、規(guī)模大，往往包含若干施工項(xiàng)目及房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，時(shí)間跨度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于單項(xiàng)工程，因此需要分區(qū)域、分階段開發(fā)，檔案管理人員應(yīng)加強(qiáng)對(duì)檔案日常的收集、整理、存放等工作。

（三）歸檔范圍廣泛

城鎮(zhèn)綜合開發(fā)投資業(yè)務(wù)檔案來源極為廣泛，包括各級(jí)地方政府和行政機(jī)關(guān)、各股東、各類金融機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、設(shè)計(jì)方、施工方、地產(chǎn)商、教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商等。所收集的檔案幾乎涵蓋文書、照片、光盤、圖紙、實(shí)物等所有形式，這就要求檔案管理人員在檔案收集整理和保管等環(huán)節(jié)，要合理劃分類目、科學(xué)分類儲(chǔ)存，以保證檔案利用的便捷性。

（四）歸檔方式靈活

城鎮(zhèn)綜合開發(fā)投資項(xiàng)目總體上可分成決策立項(xiàng)階段、項(xiàng)目實(shí)施階段和項(xiàng)目后評(píng)估階段，每個(gè)階段所生成的檔案具有不同特點(diǎn)。其中，決策立項(xiàng)階段和項(xiàng)目后評(píng)估階段以文書檔案為主，項(xiàng)目實(shí)施階段以工程檔案為主。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，又可劃分為土地一、二、三級(jí)開發(fā)三個(gè)階段。需要注意的是，這三個(gè)階段形成的文件材料內(nèi)容是完全不同的，主要體現(xiàn)為：一級(jí)開發(fā)（即土地整理）階段形成的資料主要有政府批文、各類許可證書、征地拆遷、城市規(guī)劃、融資建造等；二級(jí)開發(fā)（即房地產(chǎn)開發(fā)）階段主要有勘察測繪、建筑設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工監(jiān)理、營銷策劃等資料；三級(jí)開發(fā)（即商業(yè)運(yùn)營）階段主要有合作經(jīng)營、物業(yè)管理、出租轉(zhuǎn)讓協(xié)議、設(shè)施設(shè)備維護(hù)等資料。上述特點(diǎn)一定程度上要求檔案管理人員針對(duì)不同階段特征，靈活調(diào)整檔案管理的方法和重點(diǎn)。

二、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)投資業(yè)務(wù)檔案管理存在的主要問題

（一）檔案管理責(zé)任界定不明確

城鎮(zhèn)綜合開發(fā)投資業(yè)務(wù)的特殊性，使得檔案管理責(zé)任界定存在爭議。一是投資企業(yè)總部與項(xiàng)目公司之間的責(zé)任劃分問題。在決策立項(xiàng)階段，因?yàn)轫?xiàng)目公司尚未注冊(cè)成立，所以這一時(shí)期形成的可行性研究報(bào)告、與政府簽訂的框架協(xié)議、立項(xiàng)報(bào)批手續(xù)等重要項(xiàng)目資料，通常是在投資企業(yè)總部形成部門保管。這些資料是項(xiàng)目檔案不可分割的一部分，由誰負(fù)責(zé)歸檔及管理亟待明確，否則很容易由于上下級(jí)之間互相推諉導(dǎo)致重要檔案遺失。二是由誰來承擔(dān)建設(shè)單位的歸檔責(zé)任問題。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，工程檔案須由建設(shè)單位、監(jiān)理單位和施工單位三方分別歸檔。從城鎮(zhèn)綜合開發(fā)投資項(xiàng)目的性質(zhì)來看，地方政府應(yīng)主導(dǎo)實(shí)施，投資企業(yè)提供資金和服務(wù)支持。也就是說，實(shí)際上是由地方政府扮演著建設(shè)單位的角色，而地方政府又不可能直接承擔(dān)項(xiàng)目檔案管理責(zé)任。實(shí)際運(yùn)作過程中，只有部分地方政府明確做出責(zé)任委托，其他未做出委托的項(xiàng)目，很容易留下隱患。

（二）檔案管理工作相對(duì)松散

雖然筆者所在單位在城鎮(zhèn)綜合開發(fā)投資方面取得了一定成績，但是由于行業(yè)內(nèi)對(duì)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項(xiàng)目尚處于探索階段，現(xiàn)有的檔案管理制度、管理架構(gòu)、管理方法等都建立在傳統(tǒng)工程檔案管理的基礎(chǔ)上，并不能完全符合投資業(yè)務(wù)檔案管理需要，導(dǎo)致目前檔案管理工作相對(duì)松散。一是項(xiàng)目公司對(duì)歸檔范圍并不了解，完全根據(jù)檔案管理人員的理解和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷，檔案收集情況受檔案管理人員主觀因素和業(yè)務(wù)能力影響較大，各項(xiàng)目公司之間管理水平參差不齊。二是項(xiàng)目公司缺乏檔案管理意識(shí)，絕大多數(shù)項(xiàng)目公司在成立之初就將重要資料散落各處，無法統(tǒng)一管理。三是崗位交接時(shí)，投資企業(yè)總部和項(xiàng)目公司存在許多重要資料沒能及時(shí)移交的情況，給后期歸檔和利用造成了很大障礙。四是工程檔案管理嚴(yán)重依賴施工單位，投資企業(yè)對(duì)工程檔案管理不夠重視，尤其是項(xiàng)目公司并不能承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，對(duì)工程竣工時(shí)移交的檔案甚至沒有設(shè)置驗(yàn)收環(huán)節(jié)，使得許多重要工程檔案收集不齊全。

（三）人才緊缺且流動(dòng)性強(qiáng)

目前，從事投資業(yè)務(wù)檔案管理的人員大多是既不熟悉檔案管理，又不熟悉投資業(yè)務(wù)的新進(jìn)人員或兼職人員，他們經(jīng)驗(yàn)不足，投入檔案工作的時(shí)間有限，并且調(diào)動(dòng)頻繁。這樣一是部門檔案管理人員的缺位，造成檔案收集不齊全、整理質(zhì)量低，二是公司層面檔案管理人員的缺位，使企業(yè)總體檔案管理水平難以提升，管理漏洞頻現(xiàn)。

三、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)投資業(yè)務(wù)檔案管理的措施

（一）健全責(zé)任體系建設(shè)

1.明確檔案管理責(zé)任。一是在決策立項(xiàng)階段形成的文件，應(yīng)在項(xiàng)目公司成立交底時(shí)統(tǒng)一移交項(xiàng)目公司歸檔保管（一式多份，項(xiàng)目公司留有原件的除外）。二是工程竣工時(shí)，工程檔案應(yīng)按照建筑工程資料管理地方標(biāo)準(zhǔn)移交項(xiàng)目公司歸檔保管。也就是說，應(yīng)由項(xiàng)目公司完全承擔(dān)建設(shè)方的檔案管理責(zé)任。如地方政府提出明確要求，則再向政府移交一套工程檔案。直到項(xiàng)目公司清算注銷時(shí)，項(xiàng)目公司檔案再整體移交所屬上級(jí)單位。

2.建立全面的責(zé)任體系。從企業(yè)來說，為了更好地推進(jìn)檔案工作，應(yīng)做到檔案工作“三納入”（把文件收集和歸檔納入企業(yè)各項(xiàng)管理程序，納入企業(yè)各項(xiàng)活動(dòng)的工作計(jì)劃，納入有關(guān)部門職責(zé)范圍），并在制度中明確檔案管理責(zé)任。需要強(qiáng)調(diào)的是，檔案管理責(zé)任并非針對(duì)檔案管理人員，而是分解到每個(gè)人，將檔案管理責(zé)任與績效考核直接掛鉤。例如，建立檔案損毀遺失的處罰機(jī)制以及檔案管理成果的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，形成全員參與、人人有責(zé)的管理模式。

（二）開展管理機(jī)制建設(shè)

1.建立合約約束機(jī)制。企業(yè)檔案管理人員參與重要合同的訂立，將文件材料形成、積累、整理和歸檔的工作要求及業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)列出專門條款，納入合同內(nèi)容中，或者將經(jīng)過雙方確認(rèn)的歸檔范圍和保管期限表作為附件。

2.建立前期交底機(jī)制。項(xiàng)目公司成立時(shí)，企業(yè)應(yīng)將檔案管理要求清晰、系統(tǒng)地向項(xiàng)目公司交底，要求項(xiàng)目公司設(shè)置專崗負(fù)責(zé)重要文件資料的收集整理和檔案管理工作。交底形式原則上應(yīng)由特定的書面材料配合專人講解，交底范圍盡量覆蓋項(xiàng)目公司全員。條件有限的，應(yīng)至少包含項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目公司各部門負(fù)責(zé)人及專兼職檔案員，交底的重點(diǎn)應(yīng)是文件資料形成的質(zhì)量。

3.建立登記積累機(jī)制。在現(xiàn)有條件下，文件材料從生成到歸檔往往需要一段時(shí)間，短則幾天，長則一年以上。在此期間，難免存在因相關(guān)責(zé)任人辭職調(diào)動(dòng)、重視不足或疏忽大意而導(dǎo)致重要文件資料損毀或遺失的隱患。各部門、項(xiàng)目公司應(yīng)建立文件資料登記臺(tái)賬，在文件資料生成時(shí)予以登記和集中存放，在崗位交接時(shí)加以延續(xù)，這樣既利于責(zé)任追究，又便于歸檔整理。

4.建立過程控制機(jī)制。在項(xiàng)目實(shí)施層面，項(xiàng)目公司檔案人員應(yīng)代表建設(shè)方，在具體工程實(shí)施過程中，分階段檢查或不定期抽查施工單位資料質(zhì)量和收集歸檔情況，并在工程竣工時(shí)參與驗(yàn)收工程檔案。檢查和驗(yàn)收工作都應(yīng)保留記錄，作為日后查考的依據(jù)。在整體發(fā)展層面，投資企業(yè)檔案人員應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目公司檔案管理情況的檢查和考核，確保項(xiàng)目公司管理規(guī)范到位，形成“一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)”的局面。

（三）加強(qiáng)人才體系建設(shè)

根據(jù)企業(yè)發(fā)展規(guī)模設(shè)置專兼職檔案管理人員，原則上應(yīng)至少設(shè)置一名專職檔案人員從事檔案工作。每個(gè)部門、項(xiàng)目公司應(yīng)至少設(shè)置一名兼職檔案人員配合檔案管理工作（項(xiàng)目公司各部門也應(yīng)設(shè)置兼職檔案員）。以上崗位應(yīng)盡量選擇具有檔案工作經(jīng)驗(yàn)人員或檔案專業(yè)人員擔(dān)任，對(duì)于無經(jīng)驗(yàn)或非檔案專業(yè)人員，應(yīng)在一年內(nèi)取得上崗資格證書。同時(shí)，企業(yè)內(nèi)部所有檔案人員每年應(yīng)至少接受一次崗位繼續(xù)教育培訓(xùn)。

作者單位：中建方程投資發(fā)展有限公司