徐學(xué)才 趙永珊

隨著京津冀協(xié)同重大國家戰(zhàn)略的實(shí)施，區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)重新分工和布局調(diào)整成為必然。對(duì)于以構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為目標(biāo)的北京而言，“去制造化”或者說“去工業(yè)化”將成為“十三五”時(shí)期乃至未來一段時(shí)期內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的常態(tài)。在這種情況下，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整趨勢(shì)，促進(jìn)存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級(jí)勢(shì)在必行。

工業(yè)用地正處轉(zhuǎn)型關(guān)口

從國家的要求來看，2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確提出了要有效控制特大城市新增建設(shè)用地規(guī)模、降低特大城市工業(yè)用地比例的要求。從本市的情況來看，截至2013年底，全市建設(shè)用地總量已經(jīng)達(dá)到3474.8平方公里，其中建設(shè)用地中工業(yè)用地占比過高，特別是外圍工業(yè)區(qū)的占比過大，與國際城市存在明顯差距。

資料顯示，2009-2010年，本市工業(yè)用地供應(yīng)量占當(dāng)年建設(shè)用地供應(yīng)總量的比重高達(dá)3成左右；而根據(jù)市年國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃，2011～2015年全市工業(yè)用地供應(yīng)占比19.3%，與國外綜合性城市工業(yè)用地平均占比15%～17%相比明顯偏高，更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于東京、紐約等公認(rèn)的世界城市3%～10%的比例。

從發(fā)展趨勢(shì)來看，在京津冀協(xié)同發(fā)展、首都城市功能定位重新調(diào)整的背景下，特別是進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代的“去制造化”成為必然，隨著工業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中份額的下降，促進(jìn)存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級(jí)，改變工業(yè)用地用途進(jìn)行二次開發(fā)、盤活存量已成為未來滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求的重要途徑和手段。

工業(yè)用地轉(zhuǎn)型模式之憂

目前，各地在實(shí)踐中對(duì)于工業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級(jí)為商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅用地等其他經(jīng)營性用地的一般模式是由政府收儲(chǔ)后重新招標(biāo)拍賣掛牌出讓。然而，這種模式在實(shí)踐過程中往往面臨諸多困難：

政府的收儲(chǔ)工作主要依靠協(xié)調(diào)措施開展，缺乏具體的規(guī)范性強(qiáng)制性政策法律依據(jù)，推進(jìn)效果有限。特別是由于不同企業(yè)對(duì)補(bǔ)償?shù)钠谕挡煌?，協(xié)調(diào)工作量大，對(duì)盤活工業(yè)用地的工作造成了較大的困難，收儲(chǔ)工作面臨著推進(jìn)難、時(shí)間跨度長等問題。

這種模式本質(zhì)上是讓企業(yè)把土地交還給國土部獲取補(bǔ)償金，而出于對(duì)未來土地增值空間巨大等因素考慮，原土地權(quán)利人不愿交出閑置土地、逃避統(tǒng)一收購的行為時(shí)有發(fā)生。比如，對(duì)于作為工業(yè)用地原使用主體的企業(yè)而言，將土地交還給國土部門之后，再次招拍掛時(shí)并不一定能順利摘牌，即便順利摘牌也是以市場(chǎng)價(jià)取得。在這種情況下，除了部分擁有極強(qiáng)商業(yè)物業(yè)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)外，其他企業(yè)對(duì)工業(yè)用地進(jìn)行轉(zhuǎn)性的積極性是很難調(diào)動(dòng)的。

借他山之石探模式之變

事實(shí)上，關(guān)于工業(yè)用地改變用途這一問題，并非只有通過政府回收重新招拍掛這一方式。根據(jù)《國土資源部辦公廳關(guān)于出讓土地改變用途有關(guān)問題的復(fù)函（國土資廳函〔2010〕104號(hào)）》的規(guī)定，“出讓土地改變土地用途，經(jīng)出讓方和規(guī)劃管理部門同意，原土地使用權(quán)人可以與市、縣國土資源管理部門簽訂變更協(xié)議或重新簽訂出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地出讓金。原土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照變更協(xié)議或重新簽訂的出讓合同約定，及時(shí)補(bǔ)繳出讓金，辦理土地登記”。這也就是說，工業(yè)用地可以在不改變?cè)恋厥褂萌酥黧w的情況下，直接進(jìn)行土地轉(zhuǎn)性。

相比于政府收儲(chǔ)后再重新招拍掛的模式，這種以原權(quán)利人為開發(fā)主體的轉(zhuǎn)型升級(jí)模式存在著明顯的優(yōu)點(diǎn)：一是有利于調(diào)動(dòng)原土地權(quán)利人的積極性。特別是在工業(yè)用地整體價(jià)格較低、土地出讓補(bǔ)償價(jià)格合理的情況下，能有效調(diào)動(dòng)企業(yè)盤活存量的積極性。二是縮短了存量工業(yè)用地二次開發(fā)的開發(fā)周期，與政府收儲(chǔ)后再重新招拍掛的模式相比，這種原土地權(quán)利人直接參與轉(zhuǎn)型升級(jí)開發(fā)的模式可以大大縮短開發(fā)時(shí)間。

因此，近年來，深圳、寧波、上海等地先后出臺(tái)了相關(guān)政策，鼓勵(lì)以原土地權(quán)利人為開發(fā)主體的工業(yè)用地轉(zhuǎn)型開發(fā)模式。2009年，深圳市出臺(tái)了《深圳城市更新辦法》，規(guī)定原權(quán)利人可作為更新改造實(shí)施主體，改造項(xiàng)目無需由發(fā)展商實(shí)施，同時(shí)政府鼓勵(lì)權(quán)利人自行改造，突破更新改造土地必須招拍掛出讓的政策限制，規(guī)定權(quán)利人自行改造的項(xiàng)目可協(xié)議出讓土地。

寧波市2010年出臺(tái)的《關(guān)于調(diào)整工業(yè)用地結(jié)構(gòu)促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的意見（試行）》中，明確了城區(qū)工業(yè)用地“退二進(jìn)三”（即變工業(yè)用途為商業(yè)服務(wù)業(yè)用途）的兩條途徑：一是利用原廠房發(fā)展商業(yè)服務(wù)業(yè)；二是將土地性質(zhì)由原工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)服務(wù)業(yè)用地，再自行改造升級(jí)老廠區(qū)。

上海市2014年出臺(tái)的《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法（試行）》明確提出了鼓勵(lì)和引導(dǎo)存量工業(yè)用地在符合規(guī)劃的條件下，通過采取升級(jí)改造、結(jié)構(gòu)調(diào)整、用途調(diào)整等方式進(jìn)行“二次開發(fā)”。在原有“土地收儲(chǔ)”規(guī)定之外新增了“區(qū)域整體轉(zhuǎn)型”和“有條件零星轉(zhuǎn)型”兩條盤活途徑，并首次提出了存量盤活增值收益平衡機(jī)制，明確了以區(qū)縣政府為主導(dǎo)、原土地權(quán)利人為主體或參與主體的開發(fā)模式。

工業(yè)用地轉(zhuǎn)型成功的關(guān)鍵

一是編制工業(yè)用地轉(zhuǎn)型總體規(guī)劃。對(duì)工業(yè)用地改變用途進(jìn)行二次開發(fā)是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣的系統(tǒng)工程，涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市規(guī)劃、土地利用、財(cái)稅金融等多方面政策的綜合運(yùn)用，沒有科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)，很容易出現(xiàn)類似深圳2009年開始城市更新之后出現(xiàn)的“二次更新”后的辦公類物業(yè)空置問題。因此，在推進(jìn)工業(yè)用地二次開發(fā)的過程中，必須對(duì)存量工業(yè)用地進(jìn)行全面梳理，認(rèn)真編制存量工業(yè)用地二次開發(fā)總體規(guī)劃，明確二次開發(fā)的主要目標(biāo)和重點(diǎn)區(qū)域，同時(shí)要制定年度計(jì)劃，確保存量工業(yè)用地合理、有序、滾動(dòng)開發(fā)，以免出現(xiàn)“三次開發(fā)”問題。

二是完善相關(guān)配套政策。盤活存量工業(yè)用地，必須防止其成為新一輪“資本盛宴”，即借盤活之名進(jìn)行炒地、炒房活動(dòng)，確保有限的產(chǎn)業(yè)用地資源更好地用于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。因此，工業(yè)用地二次開發(fā)的相關(guān)配套政策至關(guān)重要，這些細(xì)節(jié)包括政府作用發(fā)揮、存量補(bǔ)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、物業(yè)產(chǎn)權(quán)空置等方面。

應(yīng)合理確定存量補(bǔ)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如果標(biāo)準(zhǔn)不合適，可能會(huì)出現(xiàn)企業(yè)以相對(duì)便宜的價(jià)格獲得轉(zhuǎn)性后的土地的情況，也可能出現(xiàn)政府評(píng)估價(jià)過高企業(yè)無利可圖從而喪失積極性的問題。要明確盤活開發(fā)規(guī)劃的公益性要求，這主要是有利于調(diào)動(dòng)轉(zhuǎn)型區(qū)所屬政府和附近居民的開發(fā)積極性。倡導(dǎo)“物業(yè)自用”，對(duì)開發(fā)單位設(shè)置最低物業(yè)產(chǎn)權(quán)持有比例要求。通過讓開發(fā)單位自己持有一定比例的物業(yè)產(chǎn)權(quán)，可以有效降低和擠壓開發(fā)單位借盤活之名進(jìn)行炒地、炒房的可能和空間，引導(dǎo)和鼓勵(lì)真正有能力的實(shí)體企業(yè)拿地開發(fā)，同時(shí)也能在很大程度上調(diào)動(dòng)開發(fā)單位主動(dòng)做好轉(zhuǎn)型用地后續(xù)服務(wù)和管理工作的積極性。

三是明確管理職責(zé)分工。工業(yè)用地改變用途涉及國土、規(guī)劃等多個(gè)部門。實(shí)踐證明，在這一過程中，如果沒有相關(guān)政府部門的主動(dòng)協(xié)同配合參與，其過程將會(huì)極為漫長。更為重要的是，如果沒有政府部門的主導(dǎo)參與，工業(yè)用地的二次開發(fā)可能陷入亂局。因此，進(jìn)行工業(yè)用地二次開發(fā)工作必須加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確相關(guān)部門職責(zé)分工，加強(qiáng)專業(yè)部門間、上下級(jí)政府間的協(xié)同配合。

（作者單位：北京市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究所改革研究部）