覃云 李靜

摘要：建立不動產統(tǒng)一登記制度是我國深化改革的一項重大舉措，當前最重要、最基本的任務就是加快城鄉(xiāng)不動產統(tǒng)一登記工作，而農村地區(qū)是未來不動產統(tǒng)一登記工作的重點和難點。本文分析了農村地區(qū)不動產登記工作中面臨的現(xiàn)實困境，并針對困境提出合理化的解決路徑及建議，促進我國不動產統(tǒng)一登記工作順利開展。

關鍵詞：農村；不動產統(tǒng)一登記；困境；解決路徑

一、不動產統(tǒng)一登記制度的確立

不動產統(tǒng)一登記制度早在2007年頒布的《物權法》中就已經被明確提出，但由于各行政主管部門各自為政，該項制度一直懸置在空中，進而導致了不動產交易缺乏安全保障以及登記混亂等現(xiàn)象的發(fā)生。經過多年的研究討論，不動產統(tǒng)一登記問題終于在2013年11月20日召開的國務院常務會議中得到明確解決，會議決定實現(xiàn)從中央到地方對不動產登記職責的整合，規(guī)定全國土地、房屋、林地等不動產統(tǒng)一登記職責交由國土資源部統(tǒng)一負責并進行監(jiān)督，而各地方則在中央統(tǒng)一監(jiān)督指導的前提下，因地制宜把不動產登記職責交由一個部門統(tǒng)一管理。2014年5月7日國土資源部正式成立了不動產登記局作為統(tǒng)一的不動產登記機構；2014年12月22日《不動產登記暫行條例》對外公布，其中明確指出“國家實行不動產統(tǒng)一登記制度”；2015年3月1日起《不動產登記暫行條例》正式實施生效，標志著我國醞釀已久的不動產統(tǒng)一登記制度真正確立。

二、農村不動產統(tǒng)一登記的內容和意義

我國過去對農村不動產權利登記內容采用分散登記形式，即多個行政主管部門對不同類型的不動產權利進行分散登記和管理， “這種做法，在計劃經濟時代，對加強行政管理，促進計劃經濟發(fā)展，起到了一定的作用，但是隨著經濟社會的發(fā)展，特別是市場經濟對歸屬清晰、權責明確的產權制度要求越來越高，這種做法逐漸產生了越來越多的弊端”。最新頒布實施的《不動產登記暫行條例》中，需要進行登記的不動產權利主要涉及十類不動產權利，而這些不動產的權利主體廣泛存在于農村地區(qū)，也是農村不動產統(tǒng)一登記工作中需要進行登記的主要內容。

由于我國經濟條件的限制，農村經濟發(fā)展改革與不動產登記發(fā)證極不協(xié)調。不動產統(tǒng)一登記制度對于城市不動產信息的管理，得到政界與學術界的大量關注，然而城鄉(xiāng)卻并不統(tǒng)一。即使是已經開展工作的地方，登記工作也不夠全面和具體，工作進展非常緩隉，這樣非常不利于國家土地登記資料的完善和管理。關于農村不動產權利的法律保護，相關學者指出農村不動產登記主要以行政管理性登記為主，私權登記較少，這導致農村不動產權利人合法權益無法得到法律保護而容易受到侵犯。此外我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，黨的十八屆三中全會明確提出要建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場等農村產權改革目標，而農村不動產統(tǒng)一登記發(fā)證工作是實現(xiàn)這些改革目標的基礎保障，為促進農村社會經濟發(fā)展、構建城鄉(xiāng)房地一體的不動產登記體系、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場等重大改革創(chuàng)造條件，有利于“農地入市”，賦予農民更多財產性收入；對促進城鄉(xiāng)社會經濟協(xié)調穩(wěn)定發(fā)展具有積極重大意義。

三、農村不動產統(tǒng)一登記工作的困境

要建立起全國統(tǒng)一的不動產登記制度，最重要、最基本的任務就是加快城鄉(xiāng)不動產統(tǒng)一登記工作的進程，加快落實對城市和農村所有涉及的不動產類別進行調查、測量、確權、登記和頒證等基礎性工作，而農村地區(qū)是不動產統(tǒng)一登記工作的重點和難點，在工作上面臨較大困境。

1.登記機構尚未實質運作

由于我國過去沒有成立統(tǒng)一的登記機構，不動產登記由多個不同的行政管理機關來組織實施，比如，國土資源部門負責土地的登記發(fā)證和管理，住房建設部門負責房屋登記發(fā)證和管理，林業(yè)部門負責林地登記發(fā)證和管理等， “政出多門”和“部門利益”等原因，導致了不動產登記工作管理效率低下以及登記秩序混亂等諸多問題的出現(xiàn)。盡管2014年國家和地方國土部門成立了不動產登記局，解決了機構分散、職責不明的問題，但是目前看來，許多地方新成立的不動產登記機構沒有實質建立，各機關職責整合尚未完成，機關人員配備尚未完善，機構職責尚未明確。目前看來，各地不動產登記機構還沒有發(fā)揮出其應有的作用。

2.各項后續(xù)工作未及時跟進

一是不動產統(tǒng)一登記工作的各項技術規(guī)范和標準還未實現(xiàn)全國統(tǒng)一。過去各地方行政主管部門根據各自部門不同的技術規(guī)范和標準實施，如今技術標準、信息系統(tǒng)平臺等都需要實現(xiàn)全國統(tǒng)一，這有一定難度。二是各地方關于不動產統(tǒng)一登記的組織實施細則未出臺。不動產登記暫行條例已經實施多月，但是有些地方政府消極對待，甚至連機構職責整合統(tǒng)一工作都未完成，相應的實施運作政策還沒有進一步制定。三是全國性統(tǒng)一不動產信息管理平臺還未建立。按照要求，我國要建立全國性的不動產信息管理系統(tǒng)平臺。全國不動產信息是非常龐大的數(shù)據庫，數(shù)據存儲、查詢、管理、更新和維護等門檻要求高，技術難度大。四是不動產隱私保護和信息安全管理保障問題。未來不動產信息將實現(xiàn)全國聯(lián)網和對外公開查詢，如何有效保護個人隱私，保障信息安全成為未來實施中需要關注的重點問題。

3.組織領導不足，工作人員業(yè)務素質較低

這次不動產統(tǒng)一登記工作范圍廣、技術要求高、工作量大，尤其是農村地區(qū)更要投入大量的人力、物力、財力，需要各級主管部門精心組織領導，需要大量的、具備良好專業(yè)知識和業(yè)務素質的相關工作人員。然而在實際的工作中，各部門思想上不重視，組織領導工作不細致，加上各級國土資源部門以及縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地所等人力資源十分有限，而且在農村基層執(zhí)行登記工作的工作人員專業(yè)素質普遍較低，業(yè)務水平不夠，工作效率低下，無法解決在登記工作中遇到的專業(yè)問題，不能很好地配合完成農村不動產登記的任務，使得農村不動產登記工作被動緩慢。

4.不動產權利登記主體的界定模糊

我國多部法律關于農村不動產登記權利主體的界定比較模糊，例如，就農村集體土地所有權的主體的界定來說，《民法通則》規(guī)定了集體土地所有權主體為村農民集體和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體；《土地管理法》中則規(guī)定了屬于農村集體經濟組織或村委會；《農業(yè)法》和《土地登記規(guī)則》則包含了組農民集體和農民集體經濟組織。這些規(guī)定都與農村現(xiàn)實有差距，法律的模糊界定造成農村集體權利主體的虛置，不利于農村不動產統(tǒng)一登記工作。此外，對于不動產登記機構，我國多部法律規(guī)定了不同行政主管部門對不同類型的不動產進行分散登記和管理，而各部門對不動產登記標準不一致，地類內涵不一、面積不同、權利界址不清，造成農村產權管理混亂，留下土地糾紛的隱患。

5.不動產登記中情況復雜，各種矛盾突出

隨著農村不動產統(tǒng)一登記工作的推進，一些深層次的矛盾逐漸顯露出來。首先，在政策上，中央明確提出承包期內“增人不增地、減人不減地”，承諾保護農村承包關系長期不變，導致新出生的農村人口無法分到新的承包地，不少農民提出重新分配承包地的要求，然而土地資源是有限的，這就造成農村土地矛盾進一步突出。其次，由于農村中廣泛存在民間私底下交易土地、房屋、宅基地以及變更土地用途等行為，在確權登記工作中權屬爭議糾紛問題多，無法明確不動產的實際權利主體人。再次，農村中存在大量在外務工的農民，無法找到不動產權利主體人，給登記工作帶來一定難度。最后，不動產統(tǒng)一登記遵循自愿原則，登記需要經過申請、核查、測量和發(fā)證等一系列復雜較長的程序，同時，涉及農民財產利益，農民產生較強抵觸情緒，導致農民的積極性和自覺性不高，不配合不動產統(tǒng)一登記工作。

四、破解農村不動產統(tǒng)一登記工作困境的路徑

農村不動產統(tǒng)一登記工作是我國不動產統(tǒng)一登記工作的重要內容之一，應采取各類措施促進農村不動產登記工作的順利進行。

1.加快部門職能整合，提高思想認識

建立不動產統(tǒng)一登記制度是深化改革的一項基礎性工作，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的措施，是維護廣大人民群眾切身利益的好事，中央政府對此給予了高度重視并下達有關文件，以推動不動產統(tǒng)一登記工作的落實。各地方政府和領導需要把思想認識統(tǒng)一到中央的高度，加強對不動產統(tǒng)一登記工作的重視和關注，加快地方對于不動產登記相關行政管理部門的職能整合。特別是針對農村地區(qū)，各地政府要根據實際情況，因地制宜成立相關機構，明確分工和職責，加快工作人員配備，扎扎實實推動不動產統(tǒng)一登記工作順利推進。

2.加快制定完善相關法律法規(guī)，出臺相關配套政策

一是完善不動產統(tǒng)一登記的法律法規(guī)，我國現(xiàn)存的關于不動產的法律條例不少，但部分法律條例之間存在相互矛盾等問題，亟須修改和完善。因此，建議在時機成熟時將新頒布的《不動產統(tǒng)一登記暫時條例》上升為《不動產統(tǒng)一登記法》，以該法為依據修改其他政策條例。二是加快相關配套政策的出臺。例如，可出臺少數(shù)財政金融政策，加大對農村不動產統(tǒng)一登記工作的財政支持力度，適當傾斜和偏向中西部地區(qū)。三是建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)產權交易市場。流轉方式自然不例外。自由開放的市場是不動產物權登記的前提條件，也是私權登記統(tǒng)一的基礎，城鄉(xiāng)不動產沒有本質區(qū)別。不動產統(tǒng)一登記目的就是要在農村建立起產權制度，有利于激發(fā)農村經濟發(fā)展活力，增加農民財產性收入。

3.加大在農村的宣傳力度，提高農民對不動產登記重要性認識

首先要加深農民對確權登記頒證意義的認識，讓農民充分認識到只有確權登記的不動產，才能受到法律保護，才能進入市場流轉，才能維護農民合法的財產權利。其次要糾正農民對農村集體土地產權制度改革方向的錯誤認識，要明確認識到中國的土地制度改革并不等同于土地私有化。不動產統(tǒng)一登記目的是為了解決集體土地產權虛置化問題，把不動產登記到農民集體經濟組織及其成員名下，可以充分調動起農民生產和經營活動的積極性，有利于激活和帶動農村農業(yè)發(fā)展的活力。最后要統(tǒng)一對農村不動產統(tǒng)一登記概念及其內容的認識。農村不動產統(tǒng)一登記就是對農村土地、海域以及房屋、林木等定著物依法進行登記并頒發(fā)產權證書，從而將這些不動產權利物權化，同時允許農村不動產權進行轉讓、入股和抵押等，以推動生產要素的流動，激發(fā)農村經濟進一步發(fā)展。

4.轉變農村工作方式，優(yōu)化改進農村不動產統(tǒng)一登記工作

過去地方政府對農村工作不夠重視，比如過去的農村土地確權登記工作簡單粗暴，造成與農民矛盾糾紛問題突出，影響到農村的社會治理與和諧穩(wěn)定。在新一輪的農村不動產統(tǒng)一登記工作中，需要對農村各類不動產進行面積測量、甚至位置確定、權屬狀況的調查確認等，工作內容多，任務重，情況復雜，需要引起有關部門重視，切實改變過去農村粗糙的工作方式。創(chuàng)新工作方法，盡可能吸收當?shù)剞r民、干部等了解本村情況的村民作為工作人員，有利于減少登記工作阻力和糾紛解決，促進登記工作順利高效完成。由于我國過去對農村的土地確權登記已經進行多年，積累了一定的資料數(shù)據成果，在新一輪的不動產統(tǒng)一登記中，應充分利用原有登記資料，對需要登記的新內容、不動產權利人的更新或有爭議的不動產再進行補充登記，這樣可以減少重復投入和資源浪費。

5.加強組織領導工作，提高工作人員業(yè)務水平

要切實加強農村不動產登記工作的組織和領導，建議加強農村土地確權登記頒證的領導工作，成立領導小組和專門辦公室，負責指導和協(xié)調這方面工作。不動產統(tǒng)一登記，涉及測量、登記、頒證、系統(tǒng)維護管理和關系協(xié)調等內容，這就需要大量的、具備良好專業(yè)知識和業(yè)務素質的工作人員，而且農村不動產登記工作面向農村地區(qū)，農民普遍素質較低，矛盾糾紛時有發(fā)生，工作中各類突發(fā)情況較多，因此，必須加強對負責農村不動產登記工作的人員專業(yè)性和技巧性等方面的培訓，不斷提高他們應對各類突發(fā)情況的能力，以實現(xiàn)農村不動產統(tǒng)一登記工作有效且高效地開展。

五、結語

實施發(fā)展不動產統(tǒng)一登記制度，是新時期我國深化改革一項重要舉措，以法律形式對不動產屬權進行確認和登記，可以為后續(xù)的政府改革提供法律依據。農村地區(qū)是本次不動產統(tǒng)一登記工作的重點，也是難點，政府必須精心組織和領導，全心全意為農民服務，切切實實維護農民切身利益，積極有效地解決工作中遇到的困難，促進農村不動產統(tǒng)一登記工作的順利高效完成，為我國城鄉(xiāng)社會經濟進一步繁榮發(fā)展和進一步深化改革打下堅實基礎。